杜 群， 郭 磊

(武漢大學 環(huán)境法研究所，武漢 430072)

2017年6月24日，在馬克龍總統(tǒng)的積極推動下，法國在巴黎索邦大學公開發(fā)布了《世界環(huán)境公約(草案)》(GlobalPactfortheEnvironment，以下或簡稱公約草案)的文本，引起了國際社會和各國政府的廣泛關注。法國宣稱該公約草案旨在為全球環(huán)境保護行動建立完善的法律框架，并推動執(zhí)行《巴黎協(xié)定》以加深和拓寬國際合作，希望“世界環(huán)境公約”能夠成為與《公民權利和政治權利國際公約》、《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》相媲美的第三份綜合性世界公約，推動環(huán)境權正式成為第三代基本人權。因此，制定“世界環(huán)境公約”的倡議成為全球環(huán)境治理進程中的一個嶄新里程碑。

一、《世界環(huán)境公約(草案)》發(fā)布的背景

法國政府發(fā)布《世界環(huán)境公約(草案)》有兩個方面的背景因素：首先，是全球環(huán)境治理法律一體化的要求。一般認為，國際性環(huán)境問題出現(xiàn)的時間大致是在20世紀60年代到80年代，[1]從那時至今，全球環(huán)境治理已從臭氧層破壞、海洋污染、危險廢物越境轉移等特定目標治理發(fā)展為保護生物多樣性和應對氣候變化等綜合性環(huán)境問題的國際社會集體行動與合作。國際社會在探索解決環(huán)境與發(fā)展問題的進程中逐漸形成了“為地球而行動、通過法律而行動”的治道共識，國際環(huán)境法律框架和規(guī)則體系成為全球環(huán)境治理的重要依據(jù)。自1972年斯德哥爾摩《人類環(huán)境宣言》發(fā)展至今，國際環(huán)境法律規(guī)則體系逐漸完善，《保護臭氧層維也納公約》及其《蒙特利爾議定書》，《生物多樣性公約》及其《卡塔赫納生物安全議定書》，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》等大量國際環(huán)境條約構筑的全球環(huán)境治理法律框架體系對全球性環(huán)境問題的改善起到了不可估量的作用。

但是隨著國際環(huán)境條約數(shù)量的不斷增多，客觀上產生了各條約間系統(tǒng)性不強、協(xié)同性不夠和原則規(guī)則碎片化等問題。在深入推進全球環(huán)境治理進程中，國際環(huán)境法律框架體系采取什么建構方式和結構形式，一直存在兩種不同的聲音：一種觀點認為國際環(huán)境法律框架體系已經(jīng)到了需要整合的階段，應當制定一部“綜合性硬法”使分散規(guī)制走向系統(tǒng)化?，F(xiàn)有的全球性環(huán)境立法成果雖然多卻凌亂，普遍性強、共識度高的國際環(huán)境法律文件如《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》雖有一定綜合性，但明顯欠缺約束力，而不同程度“硬化”的多邊環(huán)境條約又都局限于特定領域而缺少綜合性。另一種觀點認為，國際環(huán)境問題復雜多樣，國際社會主體的利益和主張千差萬別，目前整合全球環(huán)境立法的難度太大而缺乏可行性。而且，這部預想中的“綜合法”甚至會與現(xiàn)有國際法律文件產生沖突，從而損及目前已有的工作成效。因此，保持目前全球性環(huán)境法自由發(fā)展的格局，延續(xù)“具體問題具體約定”的模式，可能更有利于全球環(huán)境保護和國際環(huán)境法的發(fā)展?！妒澜绛h(huán)境公約(草案)》的推出，顯然是前一種發(fā)展思路的代表和踐行。

其次，《世界環(huán)境公約(草案)》發(fā)布的另一個背景是國際環(huán)境政治因素，它標志著全球環(huán)境治理國際政治領導力的轉移。美國學者羅尼·利普舒茨認為，將環(huán)保行動付諸實踐在本質上是政治性問題，因此，只有借助政治行動，才能解決環(huán)境問題。[2]進入21世紀后，由于環(huán)境議題關涉人類共同命運，能夠獲得最大范圍的社會支持，因而政治力量往往從環(huán)境事業(yè)著手以擴大其在國內和國際社會的影響力與號召力。越來越多的政治領袖將保護環(huán)境作為內政和外交的突破口，環(huán)境外交在國際政治舞臺的作用日益凸顯，大國在環(huán)境治理事務中的主動性不斷加強。

國際環(huán)境合作的進程表明，某些行為體在進程中扮演領導者和發(fā)揮領導力是十分必要的。[3]客觀而論，美國在國際環(huán)境事務中的影響力巨大，是很多具體事務成敗的關鍵因素，也是很多國家采取行動的重要參照。但美國在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會后，就往往在涉及自身利益時奉行民粹主義而采取逃避國際責任的態(tài)度。2017年6月1日，美國總統(tǒng)特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》，這一舉動損害了國際社會應對氣候變化的共同利益，給全球環(huán)境治理進程帶來了嚴重的不確定性，受到了美國國內和國際社會的強烈批評。然而，美國“退群”之舉并未引發(fā)其他國家的跟風，反而直接導致其在全球環(huán)境治理領域領導力的急劇下降。在此情勢下，如果那些有擔當?shù)膰H主體能夠扛起環(huán)境保護大旗，引領各國在全球環(huán)境治理和可持續(xù)發(fā)展領域繼續(xù)前行，將無疑是一項義舉。

法國作為歐盟的一個主要國家，在環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展領域有積極作為的傳統(tǒng)，且能夠在一定程度上協(xié)調推動歐盟的一致行動。法國早就意圖成為全球環(huán)境議題的“領導者”，在美國缺位的國際環(huán)境政治格局下，其在該領域的領導力不斷增強。[4]且法國近年來的經(jīng)濟社會狀況艱難，民眾對傳統(tǒng)僵化的“左右”政黨治理模式漸失信心，馬克龍的當選正是法國人民渴望新治理模式的清晰表達。為了回應國內選民的要求，馬克龍在國際事務中選擇了淡化左右色彩的環(huán)境議題，將倡議“世界環(huán)境公約”并繼續(xù)推動執(zhí)行《巴黎協(xié)定》作為其執(zhí)政重點之一。正如前來中國游說推動公約草案的法國憲法委員會主席法比尤斯所說，“應對氣候變化議題是法國的最優(yōu)先事項”。[5]

二、《世界環(huán)境公約(草案)》的起草過程、主要內容和預期目標

(一)起草過程

《世界環(huán)境公約(草案)》的起草工作最初是民間活動，是由法國頂尖法律智庫“法學家俱樂部”(Le Club des Juristes)下屬的環(huán)境法委員會牽頭實施。據(jù)公約草案起草工作白皮書介紹，該委員會為起草工作組建了一個來自全球近40個國家和地區(qū)，包括學者、律師和法官在內的100多名法學專家參與的專家團。公約草案法律階段的工作自2016年9月啟動，在為期數(shù)月的起草過程中，專家們反復交流并進行了一系列磋商。在收集大量反饋意見的基礎上，起草者首先確定了寫入公約的基本原則，然后是具體內容，最后則是推敲措辭。從起草人員組成來看，法國是希望該公約草案能夠具有廣泛代表性，從而為以后能夠在聯(lián)合國大會通過奠定良好基礎。起草工作的最后環(huán)節(jié)是2017年6月23日法國憲法委員會組織的現(xiàn)場會議，參會人員包括聯(lián)合國國家委員會、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和世界自然保護聯(lián)盟等國際組織的官員，部分國家的大法官和環(huán)境法學者等40余人。

2017年6月24日，公約草案發(fā)布會在法國巴黎舉行，馬克龍總統(tǒng)在會上正式接受了法學家俱樂部遞交的公約草案文本。他在演說中清楚、直接地宣布了法國政府對公約草案的支持，并承諾將在當年9月提交聯(lián)合國。這不僅代表了公約草案起草階段工作的結束，更標志著公約草案性質的轉變，即公約草案已經(jīng)從民間自發(fā)行為轉為政府甚或國家行為。之后，法國外交官們即迅速分赴美國、中國、巴西、加拿大和塞內加爾等國，開展相應的宣介和溝通工作，試圖組建一個支持制定“世界環(huán)境公約”的國家聯(lián)盟。2017年9月19日，聯(lián)合國在紐約總部舉行了“世界環(huán)境公約”主題峰會，部分國家的元首、部長和高級別代表參加了會議。

2018年5月10日，聯(lián)合國大會以143票贊成、6票反對和6票棄權的表決結果通過了主題為“制定世界環(huán)境公約”(Towards a Global Pact for the Environment)的A/72/L.51號決議。該決議并未對公約草案本身進行表決，但是正式啟動了聯(lián)合國評估和審議制定“世界環(huán)境公約”可行性的工作程序。決議明確了兩項實質性任務：一是提請聯(lián)合國秘書長向2018年聯(lián)合國大會第七十三屆會議提交一份實證分析技術報告，評估并確定國際環(huán)境法和與環(huán)境有關的各項規(guī)范性文件可能存在的欠缺，以加強這些法律和規(guī)范性文件的執(zhí)行情況；二是在聯(lián)合國大會的主持下設立一個不限成員名額的特設工作組，酌情開展審議實證分析技術報告，討論能夠消除國際環(huán)境法和與環(huán)境有關的各項規(guī)范性文件所存在欠缺的對策選項，討論制定一項國際環(huán)境規(guī)范性文件的可行性等，特設工作組應在2019年上半年向大會提出是否需要制定一項國際環(huán)境規(guī)范性文件并召開一次政府間會議的建議。[6]決議還對工作組的開放性、會議組織、主席職責、工作費用(包括資助、基金等經(jīng)費來源)等事項進行了規(guī)定。決議也回應了美國的關切，特別指出決議推進之進程不應損害現(xiàn)有相關法律文書和框架以及相關機構。

(二)主要內容

由于聯(lián)合國大會A/72/L.51號決議并未涉及“世界環(huán)境公約”的實質內容，因此本文對“世界環(huán)境公約”草案內容的考察仍然以法國官方發(fā)布的公約草案文本為準。公約草案僅有8頁篇幅，結構比較簡單，內容包括前言和正文，并無任何附件。前言由14個段落的“說明”(recitals)組成，與一般國際公約文本的前言一樣，旨在說明“在條約起草中發(fā)揮作用的動機、目標和考量(motivation，aims，and considerations)”。[7]正文有26個條款，其中第1-20條是公約草案的主體條款，內容主題分別是：享有生態(tài)良好的環(huán)境的權利、保護環(huán)境的義務、一體化和可持續(xù)發(fā)展、代際公平、預防原則、謹慎原則、環(huán)境損害、污染者付費、獲取信息、公眾參與、訴諸環(huán)境司法、教育和培訓、研究和創(chuàng)新、非國家行為主體和地方實體的作用、環(huán)境規(guī)范的有效性、恢復力、不倒退、成員合作、與環(huán)境有關的武裝沖突和國情多樣性(詳見欄目1)。第一條和第二條分別是關于環(huán)境權利和環(huán)境義務的條款，是公約的基石性條款，是“本源性原則”(source principles)的宣示。第3-20條所規(guī)定的原則，邏輯結構上都是“本源性原則”的“衍生原則”(derived principles)。[8]第21-25條是輔助性條款，其中第21條是公約的監(jiān)督執(zhí)行機制，內容是建立一個由獨立專家組成的委員會，以透明的、非對抗性、非懲罰性的方式運作，締約方應向該委員會報告履約情況。第22-25條是約尾，包括公約的秘書處、簽署、批準、接受、核準、加入、生效、退出和保存等技術性條款。

《世界環(huán)境公約(草案)》主體條款及其宣示的環(huán)境治理基本原則(【】為作者歸納)

第9條【信息公開】每個人都有權無需陳述利益關聯(lián)即獲得政府當局持有的環(huán)境信息。政府當局應當在國家法律框架內收集并向公眾提供相關的環(huán)境信息。 第10條【公眾參與】在適當階段和選擇機會仍然存在時,每個人都有權參與制定對環(huán)境有重大影響的政府當局的決定、措施、計劃、方案、活動、政策和規(guī)范性文件。 第11條【訴諸環(huán)境司法】各締約方應考慮本公約之規(guī)定,為反對政府當局或個人違反環(huán)境法的行為或疏忽,確保公民享有訴諸有效和可負擔的行政和司法程序的權利,包括補償和救濟。 第12條【教育和培訓】各締約方應確保向年輕一代和成年人開展最大程度的環(huán)境教育,以激勵每一個人在保護和改善環(huán)境方面負責任的行為。締約方應確保對環(huán)境事務中的言論和信息自由提供保障,支持大眾媒體開展具有教育性質的、對生態(tài)系統(tǒng)以及環(huán)境保護具有必要性的信息傳播活動。 第13條【研究和創(chuàng)新】各締約方應盡最大努力促進關于生態(tài)系統(tǒng)和人類活動影響的科學知識的進步。他們應合作交流科技知識,加強包括創(chuàng)新技術在內的環(huán)境友好型技術的開發(fā)、改進、傳播和轉讓。 第14條【非國家行為主體和地方實體的作用】考慮到其在環(huán)境保護中的重要作用,各締約方應采取必要措施鼓勵由非國家行為主體和地方實體,包括公民社會、經(jīng)濟主體、城市和地區(qū),實施本協(xié)定。 第15條【環(huán)境規(guī)范的有效性】締約方有義務制定有效的環(huán)境法,并確保其有效和公平地實施和執(zhí)行。 第16條【環(huán)境恢復力】各締約方應采取必要措施,維護和重建生態(tài)系統(tǒng)和人類社區(qū)多樣性及抵御環(huán)境破壞和退化、恢復和適應環(huán)境的能力。 第17條【不倒退】締約方及其地方實體要避免采取或采用具有降低現(xiàn)行法律所保障的全球環(huán)保水平之效果的活動或規(guī)范。 第18條【合作】為了保存、保護和恢復地球生態(tài)系統(tǒng)和生命共同體的完整性,締約方應本著誠信和全球伙伴關系之精神執(zhí)行本公約各項規(guī)定。 第19條【武裝沖突】各國應根據(jù)其在國際法中的義務,采取一切可行的措施,保護與武裝沖突有關的環(huán)境。 第20條【國情多樣性】應特別注意發(fā)展中國家的特殊情況和需要,特別是最不發(fā)達國家和最易受環(huán)境影響的國家的特殊情況和需要。根據(jù)不同的國情,應酌情考慮締約方共同但有區(qū)別的責任及其各自能力。

從公約草案主體條款所宣示的環(huán)境治理基本原則可以看出，公約草案的一個重要意圖在于繼承《聯(lián)合國人類環(huán)境宣言》《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等重要國際環(huán)境法文件的基本原則，并將這些被證明具有普遍意義的國際環(huán)境法律原則整合到“世界環(huán)境公約”這一將更具硬性約束力的國際法框架之下。具體審視，公約草案的原則條款并非是對先前國際環(huán)境法律文件的簡單重復，它有自己的創(chuàng)新和發(fā)展。

首先，公約草案規(guī)定的有些原則性條款確實反映了國際環(huán)境法原則的新發(fā)展。如第16條規(guī)定了 “環(huán)境恢復力(resilience)原則”。環(huán)境恢復能力問題在之前的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等環(huán)境條約中雖有涉及但并不凸顯，此次以專條強調該問題在國際環(huán)境法律文件中尚屬首次。又如第17條“不倒退(non-regression)”原則，不倒退原則基本等同于《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》(TPP)、《國際服務貿易協(xié)定》(TISA)和《巴黎協(xié)定》等協(xié)議中的棘輪機制(ratchet mechanism)，①棘輪機制主要由“凍結條款”(standstill clause)和“棘輪條款”(ratchet clause)構成，主要是確保自由化和保護水平等只進不退。是國際環(huán)境條約中引入的新原則。

其次，部分原則雖然不是新的原則，但是公約草案的提法由于所強調或側重的內容不同，其細微差異不僅是表述性的，還可能導致締約方權利義務的實質性變化，應當引起有關國家尤其是發(fā)展中國家的關注。例如，第8條“污染者負擔”原則強調了污染“初始肇事者”的責任和國家追究污染初始肇事者的義務；第9條“信息公開”原則要求排除任何利益相關性，賦予任何社會公眾以環(huán)境知情的權利；第10條“公眾參與”原則要求國家保障實現(xiàn)社會公眾對環(huán)境決策的全面深度參與。

(三)預期目標

撇開現(xiàn)實的政治考量，從公約草案起草工作白皮書披露的內容來看，法國為倡議制定“世界環(huán)境公約”設定了三個預期目標：推動全球環(huán)境治理進程繼續(xù)向前；促進全球性環(huán)境立法的協(xié)調一致；加強國際環(huán)境法律原則的權威性。

首先，意在推動全球環(huán)境治理進程繼續(xù)向前。地球是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，在人類活動能力高度發(fā)展的背景下，各種環(huán)境問題普遍具有全球性并相互交織，全球環(huán)境治理運動具有現(xiàn)實必要性。目前，環(huán)境治理需要從狹窄的具體問題領域中走出來，以一種更加綜合性的態(tài)度和策略展開行動，“世界環(huán)境公約”的倡議順應了這種趨勢：一方面，公約可視為對聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的延伸。2015年聯(lián)大通過的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》是全球發(fā)展的新框架，其中的17項可持續(xù)發(fā)展目標(Sustainable Development Goals)和169項具體目標(Indicators)涵蓋了經(jīng)濟、社會和環(huán)境等各領域。全球環(huán)境治理運動在可持續(xù)發(fā)展框架下獲得了更加全面的視角和途徑，不同發(fā)展水平的國家合作承擔共同但有區(qū)別的責任，非政府組織和私營部門等非國家行為體深度參與。公約正是在可持續(xù)發(fā)展框架下起草的，可視為落實聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標和環(huán)境保護目標的具體行動。另一方面，公約可視為對《巴黎協(xié)定》帶來的全球環(huán)境治理良好政治格局的延續(xù)?！栋屠鑵f(xié)定》是全球合作應對氣候變化的巨大成功，表明了世界各國對全球環(huán)境治理的積極態(tài)度。但是，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標缺少明確的法律約束力，《巴黎協(xié)定》又僅局限于氣候變化領域，因此“世界環(huán)境公約”的制定已被賦予一項規(guī)制使命，即通過全球性統(tǒng)一環(huán)境立法使這兩項國際環(huán)境法律文件所指引的全球環(huán)境治理進程走向更加具有約束力的規(guī)制階段。

其次，意在促進全球性環(huán)境立法的協(xié)調一致。如前所述，現(xiàn)時的國際環(huán)境法律文件是碎片化的，幾乎所有多邊條約都僅涉及全球環(huán)境保護的特定領域如氣候變化、生物多樣性、荒漠化、化學品等，它們按照自己的規(guī)則運作，一般有自己的監(jiān)督、執(zhí)行和爭端解決機制，呈現(xiàn)出較為明顯的自治性特征：一方面，多邊環(huán)境條約的規(guī)范增殖(normative proliferation)現(xiàn)象日趨嚴重。在過去數(shù)十年，國際社會對各種環(huán)境問題一直采取“特設”管理模式，因此多邊環(huán)境條約的數(shù)量增長迅速，已占據(jù)國際環(huán)境法的絕大部分。問題在于，這種增長沒有伴之以有效的協(xié)調和“排序”(prioritize)，致使當下不同領域及活動的環(huán)境規(guī)范存在較為明顯的交錯重疊。但環(huán)境各領域在客觀上是相互依存的，要想真正解決問題需要采取協(xié)調的綜合性策略。況且，具體國家在大量不同協(xié)定中承擔了各種不盡一致的義務，客觀上使得部分條約的可執(zhí)行性變弱。另一方面，全球環(huán)境治理中的機構碎片化現(xiàn)象日漸明顯。在聯(lián)合國系統(tǒng)中，環(huán)境規(guī)劃署是負責環(huán)境事務的主要機構，負責協(xié)調聯(lián)合國機構、國際組織、各國政府、非政府組織、私營部門與公民社會的環(huán)境行動。隨著全球環(huán)境事務重要性的凸顯，環(huán)境署的任務及其地位有加強趨勢。同時，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會、可持續(xù)發(fā)展高層論壇、開發(fā)計劃署、世界銀行、世貿組織等均在其各自領域內影響環(huán)境事務。更為棘手的是，各多邊環(huán)境條約一般都設有締約方大會、秘書處，有時還設有科學委員會，這進一步增加了全球環(huán)境治理的機構復雜性和分裂風險。在此背景下，制定“世界環(huán)境公約”的法律原則法典化、環(huán)境治理綜合化立意就十分明了，即意在形成適用于所有特定環(huán)境領域的共同原則，在此基礎上通過特定法律技術協(xié)調規(guī)則和整合機構，可在一定程度上實現(xiàn)全球性環(huán)境法的協(xié)調一致。

最后，意在加強國際環(huán)境法律原則的權威性。國際環(huán)境法中的軟法數(shù)量較多，形式上包括會議宣言、國際組織決議、建議、安排、憲章、行為守則等，這與環(huán)境事務對法律反應性和靈活性的要求相稱，但此種規(guī)范形式也不可避免令人對其所載基本原則的權威性產生質疑。例如，1972年《斯德哥爾摩宣言》、1982年《世界自然憲章》和1992年《里約宣言》均規(guī)定了重要的環(huán)保原則，但其軟法性質使這些原則的法律價值和約束力并非無可辯駁。按照傳統(tǒng)國際法理論，國際法的權威來源于國家的同意，《國際法院規(guī)約》第38條將國際法的淵源限于國際條約、國際習慣和一般法律原則，很大程度上是因為此三者中國家明確表達了同意，由此而獲得了確定的法律約束力。當然，軟法中的原則具有一定政治分量，雖然缺少權威的法律效力，但卻具有現(xiàn)實的法律效果，很多國家已然在環(huán)境事務中遵循這些原則?？梢韵胍?，在法律確信和反復實踐的基礎上，這些原則將成為對這些國家生效的國際習慣，但這畢竟需要較長時間，且具有不確定性。因此，國際環(huán)境法有必要將軟法內容“條約化”，使相關原則通過權威法律淵源而獲得確定性和權威性。由此，這些原則在締約國司法程序中可以被有效適用，并對國內法內容產生實際影響，甚至可以被個人直接援用。

三、《世界環(huán)境公約(草案)》的基本特征、國際社會反響和后續(xù)展望

(一)基本特征

綜合而言，法國政府發(fā)布的《世界環(huán)境公約(草案)》，是國際社會建立一體化全球環(huán)境治理機制的一次非常有意義的嘗試，而篇幅短小、結構簡單的公約草案文本也體現(xiàn)了全球環(huán)境治理國際統(tǒng)一立法的如下特征。

首先，共進性(co-progressiveness)。國際法的主題在冷戰(zhàn)時期是“共處”，在冷戰(zhàn)后的緩和時期是“合作”，發(fā)展到而今則是“共進”。[9]當然，共處與合作是共進的前提，三者相互交織，絕非涇渭分明。國際環(huán)境法的根本目的是維護人類共同的生態(tài)環(huán)境利益，因而從本質上屬于合作共進法。而《世界環(huán)境公約(草案)》更是旨在解決以氣候變化為代表的全球性環(huán)境問題，要求各國采取一致行動，履行共同責任。公約草案文本第18條也明確規(guī)定了締約方應秉持誠信和全球伙伴關系之精神以執(zhí)行公約各項條款；第14條更是強調非國家實體和地方實體(包括公民社會、經(jīng)濟主體、城市和地區(qū))在環(huán)境治理中的獨立主體地位和國家主體與之協(xié)同共進的義務。

其次，權利與義務的統(tǒng)一性。與國內法強調義務本位不同，公約既肯定了公民的環(huán)境權，又強調了國家的環(huán)境義務。從公約草案的文本內容來看，公民的環(huán)境權既包括不言而喻的當代人的權利，也包括在代際公平原則中隱含的未來世代人的權利；既包括實體性環(huán)境權如公民對良好生態(tài)環(huán)境的權利，又包括程序性環(huán)境權如公眾參與、獲取信息、訴諸司法等權利。公約還強調了締約方在環(huán)境治理中的各種義務，對國家層面享有權利的內容基本未曾涉及。這些義務包括國內義務，如提供環(huán)境信息，保證公眾參與環(huán)境事務的權利，進行環(huán)境事務的教育培訓和研究創(chuàng)新等；國際義務，如以誠信和全球伙伴關系之精神合作履行條約，根據(jù)國際法義務采取靈活措施保護與武裝沖突有關的環(huán)境等；實體義務，如采取措施保證最大限度地落實“污染者負擔”原則；程序義務，如確保有效和可負擔的環(huán)境行政和司法救濟途徑等。

再次，統(tǒng)領性(overarching)。法國政府倡議制定“世界環(huán)境公約”的目的是希望通過公約為全球環(huán)境治理提供“一部涵蓋性強、涉及范圍廣的公約，從而整合并統(tǒng)一現(xiàn)行的各種環(huán)境保護公約和管理機構”。[10]法國建構一部全球環(huán)境治理統(tǒng)領法的努力主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面該公約盡力容納了現(xiàn)有的主要國際環(huán)境法原則；另一方面公約關注的議題相當廣泛，包括與環(huán)境事務緊密相關的社會事務和社會正義問題，如婦女地位、消除貧困、武裝沖突等。當然，公約未來以何種方式包羅統(tǒng)攝現(xiàn)有龐雜分散的國際環(huán)境法律文件，如何使其成為一個嚴密協(xié)作的法律體系，這都需要進一步探索和明確。

最后，框架性(framework)。自20世界80年代開始，國際環(huán)境條約逐步傾向采用“框架公約”的形式。因為雖然各國都認可締結條約的必要性，但環(huán)境問題和相應的保護義務具體多樣，很難一次性對所有國際關系予以完整恰當?shù)谋硎觥Ｏ鄬渭兊摹稓夂蜃兓蚣芄s》是如此，預想作為統(tǒng)領法的“世界環(huán)境公約”就更須如此。因此，公約內容主要是已經(jīng)基本形成共識的各種原則性規(guī)定，如此可以避免因分歧過大導致締約失敗。至于更加具體的權利義務內容，則可以留待日后用議定書或附件等予以明確。但“世界環(huán)境公約”有別于傳統(tǒng)框架法的地方在于，由于國際環(huán)境治理中氣候、海洋、生物多樣性等具體領域的多邊環(huán)境條約基本已經(jīng)齊備，因此“世界環(huán)境公約”實際上采行的是先“由下而上”再“自上而下”建構統(tǒng)一框架法的路徑。

(二)國際社會反響

法國政府發(fā)布公約草案后，引發(fā)政界、學界的廣泛關注。我們注意到法國之外的政府和政府間國際組織對公約草案的表態(tài)較為謹慎，總體上對制定全球性環(huán)境公約的倡議持肯定態(tài)度，但沒有對公約草案文本本身做出明顯傾向性的評論。聯(lián)合國秘書長古特雷斯認為公約草案文本有力地支持著至為重要的《聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標》，聯(lián)合國應當支持這一有價值的倡議。[11]第72屆聯(lián)合國大會主席米羅斯拉夫·萊恰克認為該倡議試圖在現(xiàn)有大量環(huán)境條約和文件中增強一致性和整體性，批準一項全球性環(huán)境公約的建議值得聯(lián)合國成員國和利益相關者予以考慮和審議；成員國需要為最終的全球公約考慮適當?shù)倪x擇，以便與現(xiàn)有的500多個多邊環(huán)境協(xié)定相適應；需要從廣泛和全面的可持續(xù)發(fā)展的角度來看待這一倡議；應使聯(lián)合國系統(tǒng)、公民社會、私營部門、學術界和其他利益相關者參與這項雄心勃勃的倡議。[12]中國外交部部長王毅則表示，中國愿積極參與全球環(huán)境治理進程，推動形成公平合理、合作共贏的國際環(huán)境治理多邊體系。推進國際環(huán)境治理合作，包括在討論制定“世界環(huán)境公約”進程中，應統(tǒng)籌考慮各方利益，做到“四個堅持”，即堅持在可持續(xù)發(fā)展框架下討論環(huán)境問題，堅持“共同但有區(qū)別的責任”原則，堅持環(huán)境資源國家主權原則，堅持發(fā)展中國家的充分參與。[13]

2018年5月10日，聯(lián)合國大會通過了評估和決定是否制定“世界環(huán)境公約”的決議，這表明聯(lián)合國對法國的倡議持歡迎和積極推進的態(tài)度。那么，作為主權國家的聯(lián)合國各成員國對此的立場又是如何呢？從在聯(lián)合國大會上各國的表態(tài)可知，質疑和贊賞兩種態(tài)度并存。就美俄而言，與當下在敘利亞問題上的激烈對抗形成鮮明對比的是，兩國均表示反對制定“世界環(huán)境公約”，且其立場和理由非常相似。在制定程序上，美國認為其參與該決議草案的表決并非出于自愿，這項新文件的起草未經(jīng)公開透明的討論，成員國也未能就該提案可能對現(xiàn)有環(huán)境治理制度的貢獻進行評估。美國本著妥協(xié)之精神同意設立工作組并將參與其討論，對現(xiàn)有國際環(huán)境法之缺失和如何彌補予以技術審視，但這并不意味著美國支持決議草案的主題和部分內容。在公約內容上，美國持質疑態(tài)度，認為國際環(huán)境法面臨的挑戰(zhàn)并未確定，對以綜合方式解決環(huán)境問題的前景并不樂觀，因此美國強調，制定公約議程不能破壞現(xiàn)有環(huán)境治理的國際協(xié)定。俄羅斯對“世界環(huán)境公約”倡議亦持反對態(tài)度，稱制定“世界環(huán)境公約”的議程是一個“非建設性過程”，議程的前期決策過程沒有考慮成員國的評價意見，后續(xù)進程也不利于對話的開展。俄羅斯認為聯(lián)合國應集中精力執(zhí)行現(xiàn)有的1 000多種法律文件，尤其是《2030可持續(xù)發(fā)展議程》和《亞的斯亞貝巴行動議程》，工作組亦應著重于實施現(xiàn)行文件而非制定新文件。

歐盟和中國對聯(lián)合國制定“世界環(huán)境公約”議程表示支持。保加利亞代表歐盟表達了支持意見，稱期待在推動世界環(huán)境公約方面進行建設性討論。中國表示，支持法國的倡議，但強調制定過程必須由成員國推動，工作組必須以多邊主義原則為指導并考慮到各方利益，工作組還必須幫助發(fā)展中國家改善他們的環(huán)境制度，并確保它們作為不可或缺的參與者完全參與到這個過程中。①參見：聯(lián)合國大會公告GA/12015. https://www.un.org/press/en/2018/ga12015.doc.htm.

理論界起初對公約草案的關注范圍尚不算廣泛，即使在歐洲也并未引起環(huán)境法領域較多學者的關注，中國學者對公約草案的關注度還不是很高，目前還沒有看到分析評論性的法學文獻。但是，隨著聯(lián)合國大會正式啟動公約制定進程，相信各國學者將以更加嚴肅和嚴謹?shù)膽B(tài)度投入到這一立法進程的分析和評判中。從有限報道來看，學者多從法律科學的角度開展分析和簡要評論，少部分學者的討論比較細致深入。學者們的共識是：全球環(huán)境治理問題還需要更多法律行動，但對《世界環(huán)境公約(草案)》是否是進一步解決問題的正確選擇，學術判斷并不相同。參與公約起草工作的中國學者對公約都給予了積極評價，認為公約草案總體上既雄心勃勃又立足現(xiàn)實，能夠在一定程度上彌補現(xiàn)有國際環(huán)境法的一些缺陷，為全球環(huán)境保護提供法律支撐和依據(jù)，但同時也認為公約草案存在對發(fā)展中國家不是十分有利的因素，其公平性和可接受性仍值得進一步探討。[14]

對《世界環(huán)境公約(草案)》最典型的質疑可能來自美國哥倫比亞大學法學院賽賓氣候變化法中心學者Susan Biniaz。她在2017年8月份發(fā)表了題為《十問〈世界環(huán)境公約(草案)〉》的文章，所提問題基本是針對公約的法律科學意義上的追問，包括公約目的為何？公約規(guī)定的國家義務是對他國還是本國公民？公約預期的調整范圍是什么？公約條款的確切意義是什么？公約與其他國際協(xié)定的關系為何？公約條款出自何處？公約能夠解決環(huán)境保護不足的真正癥結嗎？公約的一般性規(guī)則能否解決具體的國際環(huán)境問題？公約是否有額外價值？公約磋商的機會成本是什么？[15]這些尖銳的提問瞄準了公約的必要性、協(xié)調性、解決方案和執(zhí)行力等實際問題。2017年9月20日，哥倫比亞大學還就公約草案專門召開會議，就其規(guī)范和法律狀況、帶來的主要法律挑戰(zhàn)和機遇、對國家及公司責任和行為的塑造途徑、實施執(zhí)行的基礎和機制等進行了研討。①參見：Conference on the Global Pact for the Environment. http://ccsi.columbia.edu/2017/09/20/conference-on-the-global-pact-for-the-environment/.除Susan Biniaz和國際律師協(xié)會前主席David W. Rivkin表達了對公約作用的質疑外，參會的聯(lián)合國官員、政策制定者、公民社會領導者和學者們對制定公約普遍持贊成態(tài)度。主持本次會議的可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)領域的聯(lián)合國秘書長特別顧問Jeffrey D. Sachs表示，他對馬克龍總統(tǒng)推動公約在2020年前得到聯(lián)合國大會批準的努力表示贊賞。②參見：World Leaders Discuss a Global Pact for the Environment. http://ccsi.columbia.edu/2017/09/26/world-leaders-discuss-a-global-pact-for-the-environment/.

(三)后續(xù)展望

全球環(huán)境治理是多主體共同參與的進程，回顧歷史，從《斯德哥爾摩宣言》到《里約宣言》，再到《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，聯(lián)合國系統(tǒng)一直是推動國際環(huán)境事務的動力火車。作為公約的倡議國，法國希望《世界環(huán)境公約(草案)》能夠在聯(lián)合國框架內得到通過，并根據(jù)公約草案第23條之規(guī)定“開放供簽署，并經(jīng)各國和國際組織批準、接受或核準”。聯(lián)合國大會A/72/L.51號決議標志著該倡議被聯(lián)合國大會采納，聯(lián)合國正式啟動了“世界環(huán)境公約”立法可行性評估程序。在程序上，由于此類公約不屬于國際和平與安全事項，根據(jù)《聯(lián)合國憲章》之規(guī)定無需聯(lián)合國安理會通過，因此美俄政府沒有機會行使常任理事國否決權，這使得公約草案最終在聯(lián)合國大會通過的可能性大大增加。可以預測，在2018年5月10日的聯(lián)合國大會決議之后，各國政府均將對現(xiàn)有草案文本展開評估，并擬定各自的基本立場和具體方案，各方博弈成果將體現(xiàn)在制定“世界環(huán)境公約”可行性評估的技術報告以及《世界環(huán)境公約(草案)》的最終文本上，完成兩項成果的預計時間分別是2019年上半年和2020年。

如果公約草案在聯(lián)合國大會得到通過后順利簽署生效，并實現(xiàn)某種程度的硬法化，則將開啟整合現(xiàn)有碎片化多邊環(huán)境條約的進程。當然，具體以何種法律技術方式整合還需要各國進一步磋商。倘若如此，整個國際環(huán)境立法將開始一條大陸法系式的發(fā)展路徑，最終可能發(fā)展出一個體系完美、邏輯嚴整，呈現(xiàn)出鮮明的形式理性主義特征的全球環(huán)境治理的統(tǒng)一國際法律文本。然而，這一路徑選擇仍然不斷經(jīng)受著現(xiàn)有模式經(jīng)驗理性的挑戰(zhàn)，即過早確立單一全球環(huán)境治理框架可能會束縛國際環(huán)境法的自由發(fā)展，也難免會與現(xiàn)有部分法律文件產生沖突，締結公約的艱苦談判甚至可能阻礙各國將注意力集中于具體問題的解決。因此，如果《世界環(huán)境公約(草案)》可行性論證報告不被聯(lián)合國大會通過，則此次整合國際環(huán)境立法的努力可謂“革命尚未成功”，全球環(huán)境立法將繼續(xù)走一條英美法系式的發(fā)展路徑，即延續(xù)“具體問題具體處理”的模式，保持相當?shù)撵`活性和針對性，各種原則和規(guī)則可以相對自由發(fā)展。當然，在此模式下，原有的碎片化等問題仍將延續(xù)，但也會在一定程度上得到有意識的、自覺的克服。

四、結論

從政治外交來看，《世界環(huán)境公約(草案)》體現(xiàn)了法國對全球環(huán)境問題的危難意識和努力解決問題的負責任的行動。這種大國的環(huán)境擔當成為中法雙邊、中法與其他國家多邊環(huán)境外交與合作的堅實基礎。中國政府高度認同和重視可持續(xù)發(fā)展模式，實施了綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設的國家發(fā)展戰(zhàn)略。黨的“十九大”報告也指出，中國在過去五年“引導應對氣候變化國際合作，成為全球生態(tài)文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者”，在新時代還要致力于“為人民創(chuàng)造良好生產生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全做出貢獻”的偉大事業(yè)。在全球環(huán)境治理原則的選擇上，中國主張通過各方充分參與的多邊體系來解決全球環(huán)境問題；主張環(huán)境保護與經(jīng)濟、社會發(fā)展應該協(xié)調統(tǒng)一，反對不利于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和不切實際地拔高環(huán)境標準；堅持妥善平衡南北利益，落實好“共同但有區(qū)別的責任”原則，保障《聯(lián)合國憲章》和一般國際法原則確認的環(huán)境資源國家主權。而當下《世界環(huán)境公約(草案)》文本與中國政府所持原則差距甚遠。在全球環(huán)境治理的規(guī)則體系上，正如美國學者Susan Biniaz所質疑的，《世界環(huán)境公約(草案)》還不能體現(xiàn)法律規(guī)范體系的邏輯自洽性。也因此，對《世界環(huán)境公約(草案)》能否實質性地撬動全球環(huán)境治理統(tǒng)一立法的歷史車輪，人們還不能太過樂觀。