_王希鵬

深化國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從新時代黨的歷史使命出發(fā)作出的重大決策部署，是重大的組織創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，是健全黨和國家監(jiān)督體系的重大舉措。當前改革取得了重大成果，深化改革過程中必須重點把握以下幾個基本問題。

一、把握好“加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”這個根本要求

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。黨的十八大以來，全面從嚴治黨成效卓著，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展，歸其根本在于以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)。從世界范圍看，反腐敗斗爭主要有三種模式，政黨模式、法律模式和社會模式。中國的反腐敗斗爭必須堅持政黨模式，加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，并發(fā)揮法治反腐和群眾反腐的作用?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。中國共產(chǎn)黨對整個社會生活參與的力度、廣度、深度以及發(fā)揮的作用是西方任何一個政黨所無法比擬的，這是我們最大的制度優(yōu)勢。《監(jiān)察法》的頒布實施，就是將黨的主張變?yōu)閲乙庵?，通過法律把黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機制固定下來。此次改革，黨對反腐敗斗爭的領(lǐng)導(dǎo)全面加強，由原來側(cè)重“結(jié)果領(lǐng)導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭^程領(lǐng)導(dǎo)”，確保了黨牢牢掌握反腐敗斗爭的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

改革后，必須把加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這個根本要求落到實處。各級黨委必須切實落實好管黨治黨的主體責任，黨委書記要當好“施工隊長”，定期分析研判政治生態(tài)、聽取重大案情報告，不當“甩手掌柜”，不當“好好先生”。堅決落實紀檢監(jiān)察雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，自覺把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到紀檢監(jiān)察工作全過程和各方面，重要問題線索處置、政治生態(tài)研判、重大案件查辦等情況及時向同級黨委和上級紀委報告。紀委要認真履行協(xié)助黨委推進全面從嚴治黨責任，切實加強對所轄地區(qū)和部門黨組織管黨治黨情況的監(jiān)督檢查，用好問責利器，推動主體責任落地。

二、把握好“實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一”這個總體目標

監(jiān)察體制改革前，影響反腐敗工作成效的原因主要有以下方面：一是行政監(jiān)察范圍過窄，大量公職人員游離于監(jiān)察范圍之外；二是反腐敗機構(gòu)眾多、力量分散、職能重疊，難以形成監(jiān)督合力；三是對公職人員的日常監(jiān)督不夠，公職人員違反國家法律但尚未觸犯刑法的職務(wù)違法行為成為監(jiān)督的空白。此次改革，以依規(guī)治黨與依法治國相結(jié)合為主線，推進了黨和國家監(jiān)督體系的重大體制變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和制度創(chuàng)新。一是實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一。改革后，紀委與監(jiān)委合署辦公，反腐敗決策指揮體系更加集中、反腐敗資源力量更加優(yōu)化、反腐敗手段措施更加豐富，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督邏輯和國家監(jiān)督邏輯有效融合和互補。二是實現(xiàn)對監(jiān)督對象的全覆蓋。在黨內(nèi)監(jiān)督實現(xiàn)對黨組織和黨員干部監(jiān)督全覆蓋的同時，國家監(jiān)察實現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋。三是實現(xiàn)對履職行為的全覆蓋。為了解決對黨員和公職人員日常履職行為特別是公職人員職務(wù)違法行為的監(jiān)督空白，紀檢監(jiān)察機關(guān)突出日常監(jiān)督，實現(xiàn)對“違反黨紀”“職務(wù)違法”“職務(wù)犯罪”行為監(jiān)督全覆蓋，實現(xiàn)了黨的紀律、監(jiān)察法、刑法三者的有機銜接。四是實現(xiàn)對監(jiān)督領(lǐng)域的全覆蓋?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了“最強陣容”的派駐監(jiān)督制度。派駐或派出的范圍不僅包括本級黨的機關(guān)、國家機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位，而且包括街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不設(shè)置人民代表大會制度的地區(qū)、企業(yè)、高校等。監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員對派駐或者派出它的監(jiān)督機關(guān)負責，不受駐在部門的領(lǐng)導(dǎo)，具有開展工作的獨立地位，有效地保證了監(jiān)督權(quán)威。

當然，我們強調(diào)監(jiān)督全覆蓋不是“啥都管”。第一，紀檢監(jiān)察機關(guān)必須聚焦全面從嚴治黨、黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。必須明確職責定位，理清各主責部門承擔的“職能監(jiān)督”和紀檢監(jiān)察機關(guān)承擔的“專責監(jiān)督”之間的關(guān)系。紀檢監(jiān)察部門不能去管主責部門的具體業(yè)務(wù)工作，也不能事事沖鋒在前，代替主責部門去行使監(jiān)督責任，其工作重點是監(jiān)督督促主責部門履行好職責，及時發(fā)現(xiàn)其中的違紀違法行為并予以懲處，發(fā)揮好“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查作用”，切不可越位、錯位、缺位。第二，監(jiān)察對象是“行使公權(quán)力的公職人員”。判斷一個人是否屬于監(jiān)察對象，必須堅持動態(tài)識別原則，從“人”和“事”兩個標準結(jié)合起來判斷?！叭恕保褪侵感惺构珯?quán)力的公職人員；“事”，就是是否從事了與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)。監(jiān)察機關(guān)管轄的是公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，如果公職人員在非履行公務(wù)過程中發(fā)生的違反《道路交通安全法》《治安管理處罰法》《民法》等行為不屬于監(jiān)察機關(guān)管轄。醫(yī)生、教師一旦從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)，包括招生、采購、基建等事宜，就屬于被監(jiān)察對象。第三，紀檢監(jiān)察機關(guān)必須抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，全面從嚴治黨既要用紀律管全黨、治全黨，又要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，形成“頭雁效應(yīng)”。紀檢監(jiān)察機關(guān)必須抓住這個重點，切不可眉毛胡子一把抓。

三、把握好“紀檢監(jiān)察機關(guān)是政治機關(guān)”這個根本屬性

根據(jù)憲法規(guī)定，監(jiān)察委員會不是行政機關(guān)，也不是司法機關(guān)。按照“國家權(quán)能”的劃分原則，國家監(jiān)察權(quán)是由全國人民代表大會授予的與行政權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)相平行的獨立的權(quán)力，監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)屬性就是獨立的監(jiān)察權(quán)；按照“政治權(quán)能”的劃分原則，監(jiān)察委員會與紀律檢查機關(guān)合署辦公，共享黨的政治權(quán)力，實現(xiàn)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察權(quán)具有直接的政治屬性，監(jiān)察委員會是政治機關(guān)。

正確認識監(jiān)察權(quán)的政治屬性，鑰匙在于“合署辦公”。此次改革后，各級監(jiān)察委員會同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實行一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱，履行紀檢、監(jiān)察兩項職能，由各級紀律檢查委員會對黨中央或地方黨委全面負責并報告工作。這種制度設(shè)計與當代中國現(xiàn)代國家治理的價值、體系與能力要求密不可分。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，這決定了黨和國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)有兩種劃分方式：一是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治權(quán)力劃分邏輯；二是全國人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)下國家權(quán)力劃分邏輯，兩者都是中國特色治理體系的重要組成部分。在中國的政治生活中，黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)在對國家思想、組織和政治的領(lǐng)導(dǎo)，還體現(xiàn)在黨內(nèi)設(shè)置了一些具有一定管理監(jiān)督性質(zhì)的歸口部門，以加強對黨和國家某些領(lǐng)域的直接領(lǐng)導(dǎo)和管理?！包h”和“政”之間不是此消彼長的對立關(guān)系，而是各有分工、相互配合的協(xié)同關(guān)系，其目的都是為了鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)。就反腐敗工作而言，紀律檢查委員會在承擔黨內(nèi)監(jiān)督專責的同時，“歸口”組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，監(jiān)察機關(guān)與紀檢機關(guān)合署辦公，既體現(xiàn)了黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時能夠有效協(xié)調(diào)黨政關(guān)系、增強協(xié)同合力。因此，合署辦公后，監(jiān)察機關(guān)本質(zhì)上就是黨的工作機構(gòu)，具有直接的政治屬性。

紀檢監(jiān)察機關(guān)作為政治機關(guān)，必須始終把講政治放在首要位置。牢固樹立“四個意識”，嚴明黨的政治紀律和政治規(guī)矩，把堅決維護習(xí)近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為根本政治任務(wù)。必須以“四個意識”為標準，以政治紀律為尺子，對照黨中央的重大決策部署和習(xí)近平總書記的一系列重要指示要求，及時發(fā)現(xiàn)查處違背黨中央大政方針和決策部署、“七個有之”、搞兩面派、做兩面人、政治問題與經(jīng)濟問題相互交織以及破壞黨內(nèi)政治生態(tài)的問題，確保黨中央政令暢通，確保全黨統(tǒng)一意志行動、步調(diào)一致。

四、把握好“監(jiān)督”這個基本職責

《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責。其中，監(jiān)督是監(jiān)察委員會的基本職責。如何履行好監(jiān)督職責，是擺在監(jiān)察機關(guān)面前的一個迫切命題。原因有兩個。一是由監(jiān)察機關(guān)的法律屬性決定的。監(jiān)察機關(guān)是一個“監(jiān)督機關(guān)”而不是“辦案機關(guān)”。監(jiān)察機關(guān)承擔著對公職人員的日常監(jiān)督職責，這與之前檢察機關(guān)的反貪污、反失職瀆職行為有著本質(zhì)區(qū)別。二是監(jiān)督是審查調(diào)查的前提。監(jiān)督重在發(fā)現(xiàn)問題，沒有監(jiān)督，審查調(diào)查就是“盲人摸象”、無從下手。因此，這就要求紀檢監(jiān)察機關(guān)必須綜合運用集中檢查、重點抽查、明察暗訪、巡視監(jiān)督、信訪受理等多種方式，自覺主動地深入被監(jiān)督地區(qū)的一些重要工作環(huán)節(jié)，仔細地查找和發(fā)現(xiàn)黨員干部和公職人員出現(xiàn)的或者可能出現(xiàn)的違紀、違法和犯罪行為。

在具體實踐中，紀檢監(jiān)察機關(guān)可以探索以下監(jiān)督方式：接受各類信訪舉報，關(guān)注社會和網(wǎng)絡(luò)輿情，暢通發(fā)現(xiàn)問題渠道；分類處置反映領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員問題線索，抓早抓小，對苗頭性、傾向性問題提醒談話，對輕微違紀問題誡勉談話；用好談話函詢這個日常監(jiān)督手段，主動給有錯誤的領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員說清情況、交代問題的機會，加強思想政治教育，發(fā)揮教育警示作用；對輕微違紀問題一定范圍內(nèi)通告批評，對普遍性問題公開批評，對系統(tǒng)性問題進行問責；監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行《新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準則》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《紀律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)情況，定期檢查領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項情況；對違反黨的紀律和國家法律的行為及時給予黨紀和政務(wù)處分；向相關(guān)部門和單位提出監(jiān)督和監(jiān)察建議等。

五、把握好“健全統(tǒng)一決策、一體化運行的執(zhí)紀執(zhí)法運行機制”這個重點任務(wù)

根據(jù)黨中央要求，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公，實質(zhì)就是一套人馬、雙重職責，紀檢監(jiān)察機關(guān)既是執(zhí)紀機關(guān)又是執(zhí)法機關(guān)，必須對內(nèi)實現(xiàn)紀法貫通，對外實現(xiàn)法法銜接。

實現(xiàn)紀法貫通，關(guān)鍵是優(yōu)化紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部工作流程，實現(xiàn)執(zhí)紀審查與依法調(diào)查有序?qū)?、相互貫通，推進紀檢監(jiān)察一體進程。紀檢監(jiān)察一體原則強調(diào)紀檢監(jiān)察機關(guān)作為一個整體，統(tǒng)一行使監(jiān)督職責，形成整體統(tǒng)籌、上下一體、指揮靈敏、密切配合的運行機制。按照一體原則，一是加強全國紀檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。建立規(guī)范的紀檢監(jiān)察機關(guān)請示報告制度、指令糾正制度、案件管轄制度、檢查指導(dǎo)制度、組織協(xié)調(diào)制度、備案制度、報批制度等。制訂全國統(tǒng)一的文書規(guī)范、執(zhí)紀執(zhí)法保障規(guī)范、業(yè)務(wù)考評規(guī)范、責任追究規(guī)范，形成完備的規(guī)范化體系。二是完善紀檢監(jiān)察內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置。紀檢監(jiān)察機關(guān)各部門應(yīng)當實現(xiàn)科學(xué)合理的分工制衡，線索受理和管理、監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件審理、申訴等權(quán)力應(yīng)當由不同部門分別行使。構(gòu)建以案件監(jiān)督管理部門為主導(dǎo)的執(zhí)紀執(zhí)法監(jiān)督機制，建立“統(tǒng)一受理、全程管理、動態(tài)監(jiān)督、綜合考核”的案件管理機制。發(fā)揮好紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的作用，嚴防“燈下黑”。三是推進監(jiān)察官隊伍專業(yè)化建設(shè)。盡快制定監(jiān)察官法，對監(jiān)察官的職責、義務(wù)和權(quán)利、任職條件、任免、等級、考核、獎懲、申訴控告等作出明確規(guī)定。鑒于監(jiān)察官的職業(yè)特殊性，監(jiān)察官法應(yīng)對監(jiān)察干部提出更加特殊的職業(yè)紀律要求。比如，不得瞞案不報、有案不查或選擇性執(zhí)紀執(zhí)法；不得誘供、刑訊逼供，侵害被調(diào)查人的合法權(quán)益；不得隱瞞、篡改、偽造、毀滅證據(jù)，等等。

實現(xiàn)法法銜接，關(guān)鍵是實現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)與司法執(zhí)法機關(guān)相互銜接，監(jiān)察程序與司法執(zhí)法程序有序?qū)?。當前要進一步明確監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)的具體管轄權(quán)，健全公安機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查行為的配合機制，完善檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送案件的審查、公訴機制。要構(gòu)建科學(xué)合理的調(diào)查權(quán)司法控制機制，包括檢察機關(guān)退回調(diào)查機制、技術(shù)調(diào)查措施配合機制、非法證據(jù)排除機制等，嚴防監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)濫用。