_丁關良

黨的十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，強調(diào)要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”。鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度是我們黨各項農(nóng)村政策的根基，對于我國走有中國特色的社會主義道路，對于解決“三農(nóng)”問題有著不可替代的重大戰(zhàn)略意義。

一、深刻把握農(nóng)村基本經(jīng)營制度的相關提法變化

雙層經(jīng)營體制確立為我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度以來，隨著農(nóng)村改革的深入，該制度的內(nèi)容也得到不斷提升、創(chuàng)新、充實和完善，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

雙層經(jīng)營體制確立和提法的變化。1983年中央一號文件提出，通過聯(lián)產(chǎn)承包責任制形成的“分散經(jīng)營和統(tǒng)一經(jīng)營相結合的經(jīng)營方式具有廣泛的適應性”；1984年中央一號文件提到“完善統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營相結合的體制”；1986年中央一號文件提出“完善統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結合的雙層經(jīng)營體制”，這里首次確立了雙層經(jīng)營體制；1991年黨的十三屆八中全會提到家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制；1998年黨的十五屆三中全會提出以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。

統(tǒng)一經(jīng)營層次方面發(fā)生的變化。從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)一經(jīng)營發(fā)展為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、社會化服務組織等多元主體、多種形式并存的多方位統(tǒng)一經(jīng)營。

分散經(jīng)營層次方面發(fā)生的變化。從單一的小規(guī)模農(nóng)戶家庭經(jīng)營發(fā)展為在農(nóng)戶家庭的專業(yè)經(jīng)營和兼業(yè)經(jīng)營二元并存的前提下，向家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶多元經(jīng)營轉(zhuǎn)變。

家庭承包農(nóng)戶取得權利保護的變化。土地承包經(jīng)營權人權利保護變遷經(jīng)歷了兩個時期：一是以承包合同內(nèi)容為主的債權保護時期（2003年3月1日以前），如1986年6月12日《最高人民法院關于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》，1999年6月5日最高人民法院修改后重新頒發(fā)的《關于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》；二是以土地承包經(jīng)營權為核心的物權保護為主時期（《農(nóng)村土地承包法》2003年3月1日生效開始），《農(nóng)村土地承包法》“對家庭承包的土地實行物權保護”，2007年3月16日《物權法》第三編“用益物權”第十一章“土地承包經(jīng)營權”明確家庭承包農(nóng)戶取得的土地承包經(jīng)營權為用益物權。

家庭承包期限的變化。1984年中央一號文件提出“土地承包期一般應在十五年以上”，即第一輪耕地承包期為15年；1993年11月5日《中共中央、國務院關于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》提出“在原定的耕地承包期到期后，再延長30年不變”；2017年10月18日習近平總書記在黨的十九大報告中明確“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。

承包地調(diào)整規(guī)則的變化。農(nóng)村承包地調(diào)整變遷經(jīng)歷了五個時期：一是自由調(diào)整時期，1984年以前；二是政策允許“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，中共中央1984年一號文件提到“在延長承包期以前，群眾有調(diào)整土地要求的，可以本著‘大穩(wěn)定，小調(diào)整’的原則，經(jīng)過充分商量，由集體統(tǒng)一調(diào)整”；三是政策規(guī)定“增人不增地，減人不減地”，1993年11月5日《中共中央、國務院關于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》提到“提倡在承包期內(nèi)實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法”；四是政策又允許“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，1997年8月27日《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系的通知》提到“今后解決人地關系的矛盾，可按‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則在農(nóng)戶之間進行個別調(diào)整”；五是法律規(guī)定原則上發(fā)包方不得調(diào)整承包地，《農(nóng)村土地承包法》第27條第1款規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。

承包農(nóng)戶是否交承包金的變化。2006年取消農(nóng)業(yè)稅以前，實行“交夠國家的、留足集體的，剩下都是自己的”，即農(nóng)戶承包耕地，一方面要向國家交納農(nóng)業(yè)稅，另一方面還要向鄉(xiāng)村集體交納“三提五統(tǒng)”；現(xiàn)在農(nóng)戶承包耕地，不需要交納農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，還可以得到各種農(nóng)業(yè)補貼，其農(nóng)業(yè)補貼主要有糧食直補、良種和農(nóng)機補貼、農(nóng)資綜合直接補貼等，實踐證明，這些惠農(nóng)政策起到了促進糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的效果。

二、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的內(nèi)涵

盡管農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心內(nèi)容隨時代變遷而發(fā)生了較大變化，但傳統(tǒng)理論界仍然習慣于“二元”論或“三元”論的政策解讀?！岸闭搶⒅斫鉃椤凹彝コ邪?jīng)營”“統(tǒng)一經(jīng)營”及兩者的“有機結合”；“三元”論則增加了“農(nóng)村土地集體所有”。近來新觀點提出了“一個中心、三個基本點”的政策解讀視角： 即一個中心是“農(nóng)村土地的集體所有”，三個基本點分別是“家庭經(jīng)營的主體地位”“農(nóng)民土地的用益物權”和“市場主導的社會服務”。上述觀點對分析新時代與時俱進鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度內(nèi)涵具有借鑒意義。

家庭承包是農(nóng)民集體與農(nóng)民集體成員之間天然紐帶形成的共同利益驅(qū)動使然。黨的十五大報告正式明確“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，是中國社會主義初級階段的一項基本經(jīng)濟制度”，而堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”。我國農(nóng)村土地集體所有體現(xiàn)為農(nóng)民成員組成的農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體的財產(chǎn)必須為農(nóng)民集體成員謀福祉。顯然，農(nóng)村集體所有制是農(nóng)民集體與農(nóng)民集體成員之間的天然紐帶，農(nóng)村集體土地是農(nóng)民生存之本、發(fā)展之源，耕地應該由作為農(nóng)民集體成員的農(nóng)戶家庭承包，其他任何主體都不能取代農(nóng)戶家庭的土地承包地位。

嚴守農(nóng)地農(nóng)用普遍規(guī)律與以土地“兩權”分離本土化為前提。農(nóng)地農(nóng)用是人類遵循的普遍規(guī)律，各國都一直堅持農(nóng)地農(nóng)用這一基本規(guī)則，我國尤為如此。農(nóng)民集體是土地集體所有權的權利主體，土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。2017年7月24日《全國人民代表大會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會關于提請審議〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉的議案》，并在《關于提請審議〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉的說明》中明確指出：“土地集體所有權與承包經(jīng)營權是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權利，是兩權分離?！毙纬赏恋爻邪?jīng)營權這一權利中的權能是從土地所有權中分離出來的，這是產(chǎn)生家庭經(jīng)營這一基礎層次的前提。實踐證明：在土地集體所有制的基礎上實行家庭分散經(jīng)營的土地所有權與土地承包經(jīng)營權這一兩權分離，一般優(yōu)于集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營的人民公社化時期一權（土地所有權）高度統(tǒng)一和單一利用。因為兩權分離后，既能充分發(fā)揮農(nóng)戶家庭經(jīng)營的積極性，又能克服過去集體高度統(tǒng)一經(jīng)營的弊端；同時，在土地所有權上依法創(chuàng)設家庭承包的土地承包經(jīng)營權充分體現(xiàn)了具有中國特色的、本土化的用益物權，以區(qū)別于大陸法系其他國家在土地所有權上創(chuàng)設的永佃權、用益權、農(nóng)用權等用益物權。

堅持家庭經(jīng)營的基礎性地位和遵循家庭承包的土地承包經(jīng)營權屬于農(nóng)戶是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心內(nèi)容?？v觀世界農(nóng)業(yè)發(fā)展，無論什么發(fā)展階段，無論哪一個國家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本經(jīng)營單位都是以家庭經(jīng)營形式為主體?！掇r(nóng)村土地承包法》第15條明確“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”，《物權法》第125條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！笨梢?，堅持家庭的基礎性經(jīng)營地位和農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本，實現(xiàn)此目標的途徑是堅持土地承包關系長久不變，并通過確權登記頒證的法律形式落實下來。

統(tǒng)一經(jīng)營是雙層經(jīng)營體制不可或缺的組成部分，以市場主導為主的社會化服務是夯實統(tǒng)一經(jīng)營職能的希望。通過家庭承包形成的分散經(jīng)營的農(nóng)戶，面對不斷發(fā)展的專業(yè)化、商品化和社會化大生產(chǎn)，存在著經(jīng)營規(guī)模小、組織化程度低、抗御風險能力弱等問題，存在著小生產(chǎn)與大市場的矛盾。妥善解決這些問題和矛盾，離不開統(tǒng)一經(jīng)營層次的完善和提高。統(tǒng)一經(jīng)營層次的完善和提高不是對家庭承包經(jīng)營的否定，而是對家庭承包經(jīng)營基礎地位的鞏固和發(fā)展。同時，自農(nóng)村改革以來，統(tǒng)一經(jīng)營的主體長期定位于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，要求集體經(jīng)濟組織“增強服務功能，解決一家一戶難以解決的困難”。然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的這一服務功能發(fā)揮得并不好。適應農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)戶開展了多種形式的聯(lián)合與合作，各種服務主體不斷涌現(xiàn)，開展了多層次、多形式、多元化的農(nóng)業(yè)社會化服務，解決了一家一戶辦不了、辦不好和不愿辦的問題，彌補了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營的不足。特別是在家庭經(jīng)營的基礎上建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，雖然各國依據(jù)本國國情走的道路有所不同，但比較共同的是發(fā)展全覆蓋、多層次、多形式、多元化的以市場主導為主的社會化服務，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度。

三、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的對策

明確家庭承包之土地承包經(jīng)營權性質(zhì)為唯一性的用益物權。經(jīng)濟學界普遍認為，家庭承包之土地承包經(jīng)營權性質(zhì)具有雙重屬性，即身份屬性和財產(chǎn)屬性，其身份屬性（家庭承包之土地承包經(jīng)營權只能以農(nóng)民的集體成員身份、農(nóng)戶為經(jīng)營單位取得）體現(xiàn)為具有社會保障功能，而財產(chǎn)屬性體現(xiàn)為具有經(jīng)濟價值功能。我們認為，家庭承包之土地承包經(jīng)營權性質(zhì)具有唯一性，只具有財產(chǎn)屬性，且屬于用益物權，它不具有身份屬性，其理由是：農(nóng)民集體成員的身份屬性從依法承包土地的資格中體現(xiàn)，具有集體成員資格的農(nóng)民以農(nóng)戶為單位可參加農(nóng)村土地承包活動，依法取得土地承包經(jīng)營權，農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營權后，一方面可以自己經(jīng)營承包地，另一方面也可以通過債權性流轉(zhuǎn)（如出租、轉(zhuǎn)包等）按年取得收益（租金、轉(zhuǎn)包費等）或通過物權性流轉(zhuǎn)（如轉(zhuǎn)讓等）一次性取得收益（轉(zhuǎn)讓費等）以及采取入股按年取得收益（紅利）等以實現(xiàn)社會保障功能，顯然，土地承包經(jīng)營權本身不具有身份性。

確權登記頒證賦予農(nóng)戶有法律保障的物權性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權。土地承包經(jīng)營權是農(nóng)民的一項重要財產(chǎn)權利，是國家法定的一種用益物權。健全土地承包經(jīng)營權登記制度從而實現(xiàn)確權登記的物權性質(zhì)土地承包經(jīng)營權，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的重要基礎，有利于提高農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利意識，提高全社會對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權物權性質(zhì)的認識，促進對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權更為嚴格的物權保護；也是促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要前提；還是調(diào)處土地糾紛、開展抵押擔保、落實征地補償和實施政策補貼的重要依據(jù)。

完善土地承包經(jīng)營權權能，賦予農(nóng)戶更完整的、用益物權性質(zhì)的權利。按現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權權能很不完整，特別表現(xiàn)在處分權能上，如不能抵押、入股只限于從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)的組織、轉(zhuǎn)讓受到種種限制等。按現(xiàn)代財產(chǎn)權制度要求保障農(nóng)戶財產(chǎn)權益，應該完善法律拓展土地承包經(jīng)營權權能。

完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度更好保護承包農(nóng)戶的合法權利尤為迫切。2016年年底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積達4.7億畝，流轉(zhuǎn)率達35.1%。目前，農(nóng)村家庭承包地產(chǎn)權的土地所有權、土地承包權、土地經(jīng)營權“三權分置”政策已成為深化農(nóng)村改革之重要內(nèi)容和創(chuàng)新之重要舉措。特別“將土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權”更是事關農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權益保障之制度巨大變動，同時權利問題終究是一個法律問題，農(nóng)地“三權分置”政策提出之新“兩權”（即指土地承包權和土地經(jīng)營權這新“兩權”）只有上升為法律上的權利才真正具有頑強的生命力，才能更好付諸實踐且通過強有力法律武器（法律手段）為該新“兩權”運行真正保駕護航并更好保護承包農(nóng)戶的合法權利、促進經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定社會秩序。

建立和健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并切實壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。農(nóng)村集體經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，是提高農(nóng)民組織化程度的重要載體，是堅持和完善統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制的制度基礎。目前，全國62萬個行政村中只有45%的村建有村級集體經(jīng)濟組織。村級集體經(jīng)濟組織的發(fā)展也是農(nóng)業(yè)社會化服務主體建設的重要內(nèi)容。建立和健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并切實壯大集體經(jīng)濟的具體措施，主要包括：一是加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法工作，依法享有法人地位，使其運轉(zhuǎn)有法可依，解決生產(chǎn)經(jīng)營行為受限制問題；二是加快農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革的步伐，強化社區(qū)集體經(jīng)濟組織的合作性質(zhì)，即“民辦，民管，民受益”，調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性；三是明確社區(qū)集體經(jīng)濟組織的最主要職能就是為農(nóng)民提供社會化服務，進一步健全完善村級集體經(jīng)濟發(fā)展長效機制。

加快新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設，解決統(tǒng)一經(jīng)營不足的問題。通過建立新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系，形成多層次、多形式、多主體、多樣化的農(nóng)業(yè)社會化服務格局，在農(nóng)業(yè)技術推廣服務、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務、農(nóng)村商品流通服務、農(nóng)村金融服務、農(nóng)村信息服務、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全服務等方面進行制度優(yōu)化，形成長效機制，強化雙層經(jīng)營中“統(tǒng)”的職能，為兩億超小規(guī)模農(nóng)戶和幾百萬專業(yè)大戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供便捷高效的服務，有利于推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，有利于促進農(nóng)村基本經(jīng)營制度的鞏固和完善。

加大促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的政策支持力度。小農(nóng)戶是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的基本單位和重要主體，也是推動我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的根本動力。沒有小農(nóng)的現(xiàn)代化，就不可能有中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。加大促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的政策支持力度，主要包括：一是依法處理好小農(nóng)戶與土地之間的關系；二是增強小農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的利益聯(lián)結；三是提升小農(nóng)戶的自我發(fā)展能力；四是幫助小農(nóng)戶對接市場；五是提升小農(nóng)戶抗風險能力；六是把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。國家應該盡早出臺扶持小農(nóng)生產(chǎn)的政策意見。

加快第二輪土地承包到期后再延長30年的第三輪延包制度的頂層設計。黨的十九大報告明確提出第二輪土地承包到期后再延長30年。改革開放以來我國農(nóng)村已開展了兩輪承包。這次承包期再延長30年，這樣三輪加在一起，農(nóng)村土地承包關系將保持穩(wěn)定長達75年，體現(xiàn)了政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性。同時，也要考慮到目前在實行確權登記頒證中無地農(nóng)民比例已經(jīng)不低且人地矛盾已經(jīng)凸顯，第二輪土地承包期到期時，人地矛盾將更突出，因此，需要加快第二輪土地承包到期后再延長30年的第三輪延包制度的頂層設計，以利于實踐操作和平穩(wěn)推進。

亟須修改和完善《農(nóng)村土地承包法》，為鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度奠定更好基礎?！掇r(nóng)村土地承包法》自2003年3月1日實施以來，對穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)戶長期而有保障的土地承包經(jīng)營權，增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，起到了重大作用。隨著農(nóng)村基本經(jīng)營制度內(nèi)容的變化和適應新形勢，中央出臺了許多有關農(nóng)村土地承包的新政策，應該把經(jīng)過實踐檢驗行之有效的承包政策和成功經(jīng)驗及時轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，同時，廢除原不合理的法律規(guī)范，如為維護進城務工和落戶農(nóng)民的土地承包權益，廢除收回承包地制度。