謝勇才

(華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院,湖北武漢430074)

1 研究緣起

海外勞工離開(kāi)了生于斯長(zhǎng)于斯的原籍國(guó),在異國(guó)他鄉(xiāng)謀生和發(fā)展,必然會(huì)遭遇諸多困境,其中一個(gè)不容忽視的困境就是社會(huì)保障問(wèn)題。在屬地原則或者國(guó)籍原則下,海外勞工的社會(huì)保障面臨諸多困境,主要包括社會(huì)保障雙重繳費(fèi)、社會(huì)保障雙重缺失以及社會(huì)保障待遇支付障礙等,導(dǎo)致其社會(huì)保障權(quán)益受損嚴(yán)重。針對(duì)這一問(wèn)題,國(guó)際上通行的做法是開(kāi)展海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)[1],海外勞工的原籍國(guó)和東道國(guó)進(jìn)行談判,締結(jié)社會(huì)保障國(guó)際協(xié)定,設(shè)立共同的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則來(lái)協(xié)調(diào)雙方的社會(huì)保障制度,相對(duì)合理地承擔(dān)和分享海外勞工社會(huì)保障的責(zé)任與利益,以有效維護(hù)海外勞工的社會(huì)保障權(quán)益。

作為全球勞動(dòng)力資源最豐富的國(guó)家,我國(guó)勞動(dòng)者的境外就業(yè)前景廣闊,尤其是伴隨著“一帶一路”倡議的深入推進(jìn),我國(guó)的勞務(wù)輸出數(shù)量頗具規(guī)模且與日俱增。根據(jù)商務(wù)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2017年年末我國(guó)在外各類(lèi)勞務(wù)人員97.9萬(wàn)人,累計(jì)派出各類(lèi)勞務(wù)人員902.2萬(wàn)人,他們分布在全球190個(gè)國(guó)家和地區(qū)[2]。顯然,我國(guó)海外勞工的社會(huì)保障也會(huì)面臨諸多困境,而且隨著勞務(wù)輸出規(guī)模的不斷擴(kuò)大,這一問(wèn)題愈發(fā)凸顯。于是,我國(guó)政府自20世紀(jì)90年代末開(kāi)始關(guān)注海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)問(wèn)題,尋求與一些國(guó)家進(jìn)行談判,先后與德國(guó)、韓國(guó)等12國(guó)簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定,取得了一些成績(jī)。然而,這些社會(huì)保障協(xié)定所能惠及的勞動(dòng)者數(shù)量?jī)H占我國(guó)海外勞工的小部分。如表1所示,2010—2016年,在12個(gè)締約國(guó)就業(yè)的勞動(dòng)者數(shù)量?jī)H占我國(guó)境外勞動(dòng)者總量的25.9%、28.1%、24.7%、20.1%、18.0%、17.1%和17.0%。換言之,即使現(xiàn)有的社會(huì)保障協(xié)定可以惠及在締約國(guó)就業(yè)的每一位我國(guó)勞動(dòng)者,我國(guó)也有超過(guò)80%的海外勞工的社會(huì)保障權(quán)益尚未得到有效維護(hù),迫切需要引起重視。

表1 2010—2016年在12個(gè)締約國(guó)就業(yè)的我國(guó)勞動(dòng)者數(shù)量 單位:人、%

(續(xù)表1)

歐盟在一體化的過(guò)程中也曾遭遇海外勞工社會(huì)保障問(wèn)題。為了建立統(tǒng)一的共同市場(chǎng),促進(jìn)歐洲經(jīng)濟(jì)一體化,實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者的自由流動(dòng)至關(guān)重要。然而,要實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者的跨國(guó)流動(dòng),就必須保證勞動(dòng)者原有的社會(huì)保障關(guān)系能夠在新就業(yè)國(guó)得以承認(rèn)和延續(xù)[3],否則其流動(dòng)積極性會(huì)嚴(yán)重受挫。為此,歐盟采取了海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的做法,不僅有效維護(hù)了跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益,實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)者的自由流動(dòng),而且逐步建立了全球最先進(jìn)、最完善的海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制[4]。毫無(wú)疑問(wèn),海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)對(duì)于維護(hù)我國(guó)海外勞工的社會(huì)保障權(quán)益也具有重要意義。因此,剖析歐盟推動(dòng)海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的主要實(shí)踐,總結(jié)其有益經(jīng)驗(yàn),對(duì)于完善我國(guó)海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)具有重要借鑒意義。

2 歐盟海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的背景

隨著歐洲一體化進(jìn)程的逐步推進(jìn),越來(lái)越多的勞動(dòng)者跨境就業(yè),由于逾越了民族國(guó)家的界限,他們的社會(huì)保障往往會(huì)遭遇諸多困境,不僅導(dǎo)致他們的社會(huì)保障權(quán)益受損嚴(yán)重,而且大大削弱了其流動(dòng)意愿。值得贊賞的是,歐共體的創(chuàng)建者們很早就意識(shí)到社會(huì)保障會(huì)對(duì)跨國(guó)勞動(dòng)者的自由流動(dòng)造成阻礙,必須妥善解決。譬如,《羅馬條約》著重強(qiáng)調(diào):“理事會(huì)針對(duì)委員會(huì)的提案應(yīng)采取一致行動(dòng),在社會(huì)保障領(lǐng)域采取保證勞動(dòng)者遷徙自由的必要措施?！盵5]95對(duì)此,當(dāng)時(shí)歐共體主要有兩種選擇[6]35-47:一是趨同(Harmonization),歐共體制定統(tǒng)一的社會(huì)保障法律,創(chuàng)建統(tǒng)一的制度安排,讓勞動(dòng)者在統(tǒng)一的制度內(nèi)自由流動(dòng);二是協(xié)調(diào)(Coordination),歐共體在不改變成員國(guó)現(xiàn)有制度安排的前提下,制定統(tǒng)一的社會(huì)保障協(xié)調(diào)原則與規(guī)范,以確保成員國(guó)的“個(gè)體行為”不會(huì)損害跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益。經(jīng)過(guò)激烈博弈后,歐共體最終選擇了“協(xié)調(diào)”的方式,即各成員國(guó)在恪守統(tǒng)一的社會(huì)保障協(xié)調(diào)原則和規(guī)范的基礎(chǔ)上,仍然可以自主決定本國(guó)社會(huì)保障制度的覆蓋人群和待遇支付等關(guān)鍵問(wèn)題。顯然,這是歐共體深思熟慮后的理性選擇。

第一,歐共體尚不具備實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策一體化的政治條件。實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障政策一體化,創(chuàng)建統(tǒng)一的社會(huì)保障制度來(lái)取代各成員國(guó)現(xiàn)有的制度安排,要求歐共體具備超國(guó)家的權(quán)能,能夠獨(dú)立自主地進(jìn)行管轄和決策。然而,一直以來(lái)社會(huì)政策都是歐共體缺乏權(quán)能的領(lǐng)域,各成員國(guó)始終將其視為內(nèi)政,不允許歐共體干涉和染指[7]25。自創(chuàng)建伊始,歐共體在社會(huì)政策領(lǐng)域奉行的就是“一致通過(guò)”原則,成員國(guó)擁有“一票否決”權(quán)。盡管之后的《馬斯特里赫特條約》和《里斯本條約》將“有效多數(shù)”表決機(jī)制拓展至勞動(dòng)者健康與安全等社會(huì)政策領(lǐng)域[8]16,但是在社會(huì)保障和稅收等方面,成員國(guó)依然享有“一票否決”權(quán)。

第二,各成員國(guó)的社會(huì)保障制度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在差異。不僅各民族國(guó)家的創(chuàng)建時(shí)間早于歐共體,而且大多數(shù)歐洲國(guó)家在二戰(zhàn)前后就建立了相對(duì)完善的社會(huì)保障制度。一方面,各成員國(guó)的社會(huì)保障制度存在差異,如六大創(chuàng)始國(guó)在制度模式和待遇給付等方面存在一定的差異,法國(guó)、德國(guó)和意大利屬于保守主義福利國(guó)家,而荷蘭和比利時(shí)更像是社會(huì)民主主義福利國(guó)家,而且在中東石油危機(jī)爆發(fā)后,許多福利國(guó)家財(cái)政吃緊,被迫進(jìn)行福利體系改革,各國(guó)改革的內(nèi)容和程度也存在不同程度的差異。另一方面,各成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在差異,如六大創(chuàng)始國(guó)在生產(chǎn)效率和就業(yè)市場(chǎng)等領(lǐng)域發(fā)展不平衡,德、法的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平要相對(duì)高于其他四國(guó)。此外,隨著歐盟的東擴(kuò)南拓,各成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距進(jìn)一步拉大,必然會(huì)羈絆歐洲社會(huì)政策的一體化進(jìn)程。

3 歐盟海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的法律體系

經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展,歐盟逐步建立了以基礎(chǔ)條約為根本、二級(jí)立法為核心和判例法為補(bǔ)充的獨(dú)具特色的社會(huì)保障協(xié)調(diào)法律體系,為解決歐盟跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障問(wèn)題提供了強(qiáng)有力的法律保障。

3.1 歐盟海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的基本法律

基礎(chǔ)條約位于歐盟法律位階體系的最頂端,具有至高無(wú)上的法律地位與效力,是歐盟創(chuàng)制其他法律的依據(jù)和來(lái)源,主要由各成員國(guó)簽署的各類(lèi)條約、補(bǔ)充條約以及法案構(gòu)成,譬如《巴黎條約》和《里斯本條約》等。這些基礎(chǔ)條約大致可以分為五類(lèi):一是創(chuàng)建歐共體(歐盟)的條約;二是發(fā)展歐共體(歐盟)組織結(jié)構(gòu)的條約;三是第一類(lèi)條約的補(bǔ)充條約;四是適用于新入盟成員國(guó)的條約;五是上述四類(lèi)條約的附件[9]。它們對(duì)歐盟海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)作出了原則性規(guī)定,為這一領(lǐng)域的立法與執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)。譬如,《歐洲共同體條約》第42條著重提出:“歐洲理事會(huì)和議會(huì)應(yīng)當(dāng)按照普通立法程序,在社會(huì)保障領(lǐng)域采取有助于勞動(dòng)者自由流動(dòng)所必需的措施?！盵10]70

3.2 歐盟海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的核心法律

對(duì)于海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)問(wèn)題,分散于基礎(chǔ)條約之中的相關(guān)條款只提供了原則性規(guī)定,并沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則,剛性有余而彈性不足,可操作性不強(qiáng)。于是,歐盟出臺(tái)了許多二級(jí)法律,海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)領(lǐng)域主要是條例和相應(yīng)的實(shí)施條例,簡(jiǎn)稱(chēng)“社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令”。迄今為止,社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令主要經(jīng)歷了三代。

第一代是《歐共體3/1958號(hào)條例》和《歐共體4/1958號(hào)條例》。為解除社會(huì)保障對(duì)跨國(guó)勞動(dòng)者自由流動(dòng)帶來(lái)的羈絆,1958年9月25日,歐共體委員會(huì)制定了《歐共體3/1958號(hào)條例》,并出臺(tái)了實(shí)施條例《歐共體4/1958號(hào)條例》,二者皆從1959年元旦起生效。自此,第一代社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令誕生,各成員國(guó)之前簽署的社會(huì)保障國(guó)際協(xié)定開(kāi)始退居次要地位,起補(bǔ)充作用。1959—1972年,盡管第一代社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令先后修訂了14次,但是它們?nèi)匀挥行ЬS護(hù)了許多跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益。

第二代是《歐共體1408/71號(hào)條例》和《歐共體574/72號(hào)實(shí)施條例》。為了彌補(bǔ)第一代社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令的不足,1971年歐共體委員會(huì)先后制定了《歐共體1408/71號(hào)條例》和《歐共體574/72號(hào)實(shí)施條例》,自1972年10月1日起生效。自1972年至2010年,第二代社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令不僅完全取代了各成員國(guó)之前締結(jié)的社會(huì)保障國(guó)際協(xié)定[11],而且解決了社會(huì)保障協(xié)調(diào)的主要原則、適用范圍和待遇支付等關(guān)鍵問(wèn)題,在歐盟海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

第三代是《歐盟883/2004號(hào)條例》和《歐盟987/2009號(hào)實(shí)施條例》。由于各種新情況的不斷出現(xiàn),使得第二代社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令頻繁修訂,據(jù)統(tǒng)計(jì),自1972年實(shí)施以來(lái),它們共修訂了39次[12],導(dǎo)致其內(nèi)容越來(lái)越繁雜,可操作性大為削弱,運(yùn)行成本顯著提升,飽受詬病。于是,歐盟理事會(huì)制定了《歐盟883/2004號(hào)條例》和《歐盟987/2009號(hào)實(shí)施條例》,于2010年5月1日開(kāi)始生效。事實(shí)上,第三代社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令沿襲了第二代社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令的大部分內(nèi)容[13],主要原則和重要規(guī)定基本不變,只是進(jìn)行了一定程度的整合,使其更加現(xiàn)代化和連貫化。具體說(shuō)來(lái),主要是在以下方面有所發(fā)展:一是覆蓋人群擴(kuò)展至第三國(guó)公民;二是引入了退休前救濟(jì)項(xiàng)目;三是簡(jiǎn)化和修訂了一些重要條款。

3.3 歐盟海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的補(bǔ)充法律

隨著跨國(guó)勞動(dòng)者的規(guī)模越來(lái)越大,流動(dòng)頻率愈來(lái)愈高,出現(xiàn)了許多始料未及的新情況和新問(wèn)題,無(wú)論是基礎(chǔ)條約還是社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令都疲于應(yīng)付。于是,1952年組建的歐洲法院在處理這些問(wèn)題上發(fā)揮了關(guān)鍵作用,對(duì)社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令的發(fā)展與完善產(chǎn)生了重要影響[14]。因?yàn)闅W洲法院的重要使命是監(jiān)督歐盟法律在各成員國(guó)的實(shí)施情況,為此,歐洲法院不僅要負(fù)責(zé)解釋歐盟法律在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,而且要判決海外勞工社會(huì)保障領(lǐng)域產(chǎn)生的糾紛。自應(yīng)時(shí)而生以來(lái),歐洲法院已經(jīng)判決了超過(guò)600件與海外勞工社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)相關(guān)的案件[15]。這些判決結(jié)果一旦生效就成為各成員國(guó)必須恪守的判例法,對(duì)社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令起著重要的補(bǔ)充作用。換言之,判例法的重要使命就是彌補(bǔ)歐盟基礎(chǔ)法律的不足。

4 歐盟海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的覆蓋范圍

從歐盟海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的覆蓋范圍來(lái)看,無(wú)論是覆蓋空間,還是覆蓋人群,抑或是覆蓋項(xiàng)目,都是一個(gè)日漸拓展的過(guò)程。

4.1 覆蓋空間

從1959年元旦到1972年9月底,第一代社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令只適用于六大創(chuàng)始國(guó),因?yàn)橹钡?973年歐盟才有第一次擴(kuò)大。從1972年10月1日至2010年5月1日,伴隨著歐盟的六次擴(kuò)大,第二代社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令的覆蓋空間不斷擴(kuò)大,不僅適用于27個(gè)成員國(guó),而且根據(jù)《歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)議》和《歐盟瑞士協(xié)議》,也適用于挪威、冰島、列支敦士登和瑞士四國(guó)[16]。2010年5月1日,隨著克羅地亞的加入,第三代社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令的覆蓋空間再次擴(kuò)大。顯然,歐盟海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的覆蓋空間逐步延伸。

4.2 覆蓋人群

自1959年元旦至1972年9月底,第一代社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令主要覆蓋歐盟跨國(guó)勞動(dòng)者及其家屬。與之不同,第二代社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令的覆蓋人群逐步擴(kuò)展至自雇職業(yè)者、公務(wù)員和學(xué)生,最后延伸至部分第三國(guó)公民。不過(guò),第三國(guó)公民要想被惠及,必須滿(mǎn)足兩個(gè)條件:一是在歐盟境內(nèi)合法居住;二是至少要在成員國(guó)之間存在跨境情況[17]。類(lèi)似地,第三代社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令的覆蓋人群亦有所擴(kuò)展,不僅適用于成員國(guó)公民,而且適用于第三國(guó)公民。換言之,歐盟海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的覆蓋人群不斷拓展。

4.3 覆蓋項(xiàng)目

第一代社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令主要覆蓋的是養(yǎng)老和工傷等項(xiàng)目。與此不同,第二代社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令幾乎覆蓋了《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》規(guī)定的疾病津貼、生育和產(chǎn)假津貼、病殘津貼、老年津貼、遺屬津貼、工傷和職業(yè)病津貼、死亡撫恤、失業(yè)津貼以及家庭津貼等大多數(shù)福利項(xiàng)目。同時(shí),第三代社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令的覆蓋項(xiàng)目又有所擴(kuò)展,引入了退休前救濟(jì)項(xiàng)目。不過(guò),社會(huì)救助和戰(zhàn)爭(zhēng)受害者福利被明確排除在外[18]?？梢?jiàn),歐盟海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的覆蓋項(xiàng)目日漸增多。

5 歐盟海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制

為有效維護(hù)跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益,歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令不僅明確了社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的基本原則和操作辦法,而且規(guī)定了社會(huì)保障待遇的發(fā)放程序,以保證跨國(guó)勞動(dòng)者享有的社會(huì)保障待遇不會(huì)低于始終在一國(guó)就業(yè)的人員。

5.1 歐盟海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的基本原則

歐盟海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的基本原則主要有五項(xiàng),即非歧視原則、唯一國(guó)原則、工作地原則、積聚原則和福利可輸出原則[19]。

一是非歧視原則。非歧視原則亦稱(chēng)國(guó)民待遇原則,是最基本且最重要的一項(xiàng)原則?？鐕?guó)勞動(dòng)者只要參加了某成員國(guó)的社會(huì)保障計(jì)劃,就應(yīng)當(dāng)與國(guó)民享有同樣的待遇,以防止成員國(guó)厚此薄彼。非歧視性原則不僅禁止直接歧視,也禁止間接歧視[20]。直接歧視主要表現(xiàn)在對(duì)本國(guó)公民和他國(guó)公民設(shè)置不同的規(guī)則,譬如本國(guó)勞動(dòng)者繳費(fèi)10年就可以領(lǐng)取養(yǎng)老金,而外籍勞動(dòng)者必須繳費(fèi)更長(zhǎng)年限。間接歧視主要體現(xiàn)在某項(xiàng)規(guī)定從表面上看是中立的,但實(shí)際上卻主要惠及本國(guó)公民,而不惠及外籍公民,譬如規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金必須滿(mǎn)足最低居住年限。換言之,各成員國(guó)不得基于任何原因?qū)鐕?guó)勞動(dòng)者進(jìn)行區(qū)別對(duì)待,損害他們的社會(huì)保障權(quán)益。當(dāng)然,跨國(guó)勞動(dòng)者必須履行相應(yīng)的義務(wù),主要是繳納社會(huì)保障稅(費(fèi))。非歧視原則是普惠性原則,適用于所有的福利項(xiàng)目。

二是唯一國(guó)原則。在同一時(shí)段內(nèi),跨國(guó)勞動(dòng)者只能適用于某一成員國(guó)的社會(huì)保障法律,被該國(guó)的社會(huì)保障制度所覆蓋。此時(shí),無(wú)論跨國(guó)勞動(dòng)者的就業(yè)行為發(fā)生在多少個(gè)成員國(guó)境內(nèi),都只能納入一國(guó)的社會(huì)保障計(jì)劃。由于各國(guó)社會(huì)保障制度的參保資格存在較大差異,使得跨國(guó)勞動(dòng)者可能遭遇社會(huì)保障雙重繳費(fèi)或者社會(huì)保障雙重缺失問(wèn)題[21]。為此,社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令引入了唯一國(guó)原則。不過(guò),這并非意味著跨國(guó)勞動(dòng)者此生只能被一國(guó)的社會(huì)保障制度所覆蓋,而是在同一時(shí)期內(nèi)只能被納入一國(guó)的社會(huì)保障計(jì)劃。唯一國(guó)原則亦是普惠性原則,適用于所有的福利項(xiàng)目。

三是工作地原則。盡管唯一國(guó)原則規(guī)定跨國(guó)勞動(dòng)者在同一時(shí)段內(nèi)只能被納入一國(guó)的社會(huì)保障計(jì)劃,但是,此時(shí)他/她應(yīng)該被納入哪國(guó)的社會(huì)保障計(jì)劃呢?唯一國(guó)原則并未明確。于是,社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令規(guī)定了工作地原則,無(wú)論跨國(guó)勞動(dòng)者是否居住在就業(yè)國(guó),都必須根據(jù)工作地參保。不過(guò),在瞬息萬(wàn)變的就業(yè)市場(chǎng)上,難免會(huì)出現(xiàn)同一時(shí)段內(nèi)勞動(dòng)者在兩國(guó)甚至多國(guó)就業(yè)的情況。對(duì)此,社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令作出了特別規(guī)定[22]:(1)受雇于同一雇主,但在不同成員國(guó)就業(yè)的勞動(dòng)者,如果他/她有相當(dāng)一部分工作量(至少是25%)是在居住國(guó)完成,那么適用于居住國(guó)的法律,反之,則適用于雇主公司注冊(cè)所在地的法律;(2)被多個(gè)雇主或者在不同成員國(guó)設(shè)立公司的雇主雇用的跨國(guó)勞動(dòng)者,如果他/她有相當(dāng)一部分工作量是在居住國(guó)完成,那么他/她將被納入居住國(guó)的社會(huì)保障計(jì)劃,否則,就被納入雇主公司登記所在地的社會(huì)保障計(jì)劃;(3)跨國(guó)勞動(dòng)者為同一雇主在兩國(guó)甚至多國(guó)就業(yè),且雇主的公司在非歐盟境內(nèi)注冊(cè),那么其將被納入居住國(guó)的社會(huì)保障計(jì)劃。

四是積聚原則。當(dāng)事國(guó)在審查跨國(guó)勞動(dòng)者是否滿(mǎn)足社會(huì)保障待遇領(lǐng)取資格時(shí),必須將申領(lǐng)者在其他成員國(guó)獲得的參保期限合并計(jì)算,以使其獲得合理的社會(huì)保障待遇。由于許多國(guó)家規(guī)定了社會(huì)保障待遇的最低領(lǐng)取資格,使得曾在兩國(guó)或多國(guó)就業(yè)的跨國(guó)勞動(dòng)者在申領(lǐng)社會(huì)保障待遇時(shí),可能會(huì)遭遇社會(huì)保障待遇支付障礙,即其在某國(guó)或多國(guó)的參保年限無(wú)法滿(mǎn)足對(duì)象國(guó)社會(huì)保障待遇的最低領(lǐng)取條件。因此,社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令推出了積聚原則。積聚原則主要適用于老年和殘障等項(xiàng)目,不適用于工傷和職業(yè)病等項(xiàng)目[23]。

五是福利可輸出原則。當(dāng)跨國(guó)勞動(dòng)者滿(mǎn)足社會(huì)保障待遇領(lǐng)取資格,向當(dāng)事國(guó)申領(lǐng)社會(huì)保障待遇時(shí),待遇的給付與其是否居住在支付國(guó)無(wú)關(guān)。只要跨國(guó)勞動(dòng)者達(dá)到了某國(guó)社會(huì)保障待遇的領(lǐng)取條件,其社會(huì)保障待遇就應(yīng)當(dāng)兌現(xiàn),不得以任何理由和方式進(jìn)行克扣、拖欠或者拒付。實(shí)際上,許多國(guó)家規(guī)定社會(huì)保障待遇只能支付給本國(guó)境內(nèi)的申請(qǐng)者。然而,跨國(guó)勞動(dòng)者的職業(yè)生涯可能發(fā)生在兩國(guó)甚至多國(guó)境內(nèi),當(dāng)他/她申領(lǐng)社會(huì)保障待遇時(shí),可能居住在其他國(guó)家,此時(shí)他/她就有可能喪失部分甚至是大部分社會(huì)保障待遇。為此,社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令引入了福利可輸出原則。這一原則主要適用于老年、殘障和遺屬等長(zhǎng)期福利項(xiàng)目[24]。

5.2 歐盟海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的具體操作方法

上述基本原則只是框架性規(guī)定,可操作性有限。于是,社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令針對(duì)不同的福利項(xiàng)目設(shè)計(jì)了不同的操作方法。為詳細(xì)了解這些操作方法,本部分內(nèi)容以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例進(jìn)行剖析。

一是暫時(shí)凍結(jié)。當(dāng)跨國(guó)勞動(dòng)者更換就業(yè)地所在國(guó)家時(shí),其在原就業(yè)地所在國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)記錄將被保留,既不會(huì)轉(zhuǎn)移到新就業(yè)地所在國(guó),也不會(huì)很快兌現(xiàn),更不會(huì)被無(wú)故剝奪,而是被“暫時(shí)凍結(jié)”,不過(guò)它將被繼續(xù)投資和獲益。當(dāng)跨國(guó)勞動(dòng)者退休后,這些繳費(fèi)記錄會(huì)被轉(zhuǎn)換成養(yǎng)老金支付給當(dāng)事人。事實(shí)上,這就是保留繳費(fèi)記錄而不轉(zhuǎn)移社?；?不僅可以為跨國(guó)勞動(dòng)者及其新就業(yè)地所在國(guó)提供便利,而且易于被原就業(yè)地所在國(guó)接受,從而減少海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的阻力。

二是分別支付。倘若跨國(guó)勞動(dòng)者在某成員國(guó)的參保時(shí)間超過(guò)一年,那么當(dāng)他/她達(dá)到該國(guó)的法定退休年齡后,就會(huì)獲得一份養(yǎng)老金。譬如,某跨國(guó)勞動(dòng)者在捷克和波蘭的參保時(shí)間都超過(guò)一年,那么當(dāng)他/她達(dá)到法定退休年齡后,就會(huì)分別獲得兩國(guó)的養(yǎng)老金待遇。

三是最后接管。如前所述,跨國(guó)勞動(dòng)者只有在某成員國(guó)的參保時(shí)間超過(guò)一年,才能獲得養(yǎng)老金待遇。少于一年的參保時(shí)間怎么處理?為此,社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令引入了最后接管規(guī)定,對(duì)于跨國(guó)勞動(dòng)者少于一年的參保時(shí)間,由最后的就業(yè)國(guó)負(fù)責(zé)接管。譬如,比爾先后在丹麥和捷克就業(yè),參保時(shí)間分別為10個(gè)月和30年,然后在捷克退休,那么他在丹麥的參保時(shí)間將由捷克接管。

四是累計(jì)計(jì)算。由于許多國(guó)家規(guī)定了養(yǎng)老金待遇的最低領(lǐng)取條件,使得部分跨國(guó)勞動(dòng)者可能無(wú)法獲得某些成員國(guó)的養(yǎng)老金領(lǐng)取資格。于是,社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令采取了參保時(shí)間累計(jì)計(jì)算措施,當(dāng)跨國(guó)勞動(dòng)者在某國(guó)的參保時(shí)間小于最低參保年限時(shí),可以將他/她在其他成員國(guó)的參保時(shí)間合并計(jì)算,以幫助其獲得合理的養(yǎng)老金待遇。譬如,杰克在荷蘭和德國(guó)的參保時(shí)間分別為25年和4年,此時(shí)他只滿(mǎn)足荷蘭的養(yǎng)老金領(lǐng)取資格,于是在核算養(yǎng)老金待遇時(shí),應(yīng)當(dāng)將他在兩國(guó)的參保時(shí)間合并計(jì)算,以使其獲得合理的養(yǎng)老金待遇。

五是按比例支付。當(dāng)跨國(guó)勞動(dòng)者在某成員國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)參保時(shí)間低于最低參保年限時(shí),可以將/她他在其他成員國(guó)的參保時(shí)間累計(jì)計(jì)算。此時(shí)跨國(guó)勞動(dòng)者的養(yǎng)老金如何支付呢?為此,社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令規(guī)定按比例支付,即跨國(guó)勞動(dòng)者的養(yǎng)老金由相關(guān)國(guó)家共同支付,支付方法是根據(jù)當(dāng)事人在各國(guó)的參保時(shí)間按比例支付。譬如,湯姆先后在瑞士、芬蘭和波蘭就業(yè),參保時(shí)間分別為10年、15年和5年,那么其累計(jì)參保年限為30年。于是,當(dāng)他退休后申領(lǐng)養(yǎng)老金待遇時(shí),瑞士先計(jì)算出假設(shè)他的30年參保時(shí)間都發(fā)生在本國(guó)應(yīng)當(dāng)獲得的養(yǎng)老金總額P瑞,然后按照他的實(shí)際參保時(shí)間(10年)計(jì)算出實(shí)際支付的養(yǎng)老金數(shù)額,具體核算方法為:Q瑞=(10/10+15+5)*P瑞;同理,芬蘭和波蘭實(shí)際支付的養(yǎng)老金數(shù)額分別為:Q芬=(15/10+15+5)*P芬、Q波=(5/10+15+5)*P波。湯姆最終獲得的養(yǎng)老金總額為:Q=Q瑞+Q芬+Q波=(10/10+15+5)*P瑞+(15/10+15+5)*P芬+(5/10+15+5)*P波。于是,按比例支付方法的核算公式可以表示為:Q=∑Tn*Pn/∑Tn=(T1*P1+T2*P2+…+Tn*Pn)/T1+T2+…+Tn。其中,Q為最終獲得的養(yǎng)老金總額,T為在不同國(guó)家的參保年限,P為不同國(guó)家假設(shè)參保人的參保年限都發(fā)生在本國(guó)時(shí)計(jì)算出的養(yǎng)老金數(shù)額。顯然,按比例支付不僅讓當(dāng)事國(guó)承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任,而且使跨國(guó)勞動(dòng)者獲得了合理的社會(huì)保障待遇,兼顧了各方利益,體現(xiàn)了公平理念。

5.3 歐盟海外勞工社會(huì)保障待遇的發(fā)放程序

雖然通過(guò)上述基本原則和操作方法,確定了跨國(guó)勞動(dòng)者的實(shí)際養(yǎng)老金待遇,但是養(yǎng)老金的發(fā)放仍需經(jīng)過(guò)一系列程序(見(jiàn)圖1)。

首先,當(dāng)事人提出申請(qǐng)。當(dāng)跨國(guó)勞動(dòng)者達(dá)到法定退休年齡想要領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí),必須向最后就業(yè)地所在國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)并提交材料,且有義務(wù)提供其在整個(gè)職業(yè)生涯內(nèi)的就業(yè)和參保情況。

其次,最后就業(yè)地所在國(guó)匯總信息。最后就業(yè)地所在國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在收到申請(qǐng)材料后,全面收集并記錄申請(qǐng)人的姓名、出生年月、性別、社?？ㄌ?hào)以及銀行賬戶(hù)等信息,并將這些信息會(huì)同申請(qǐng)者的申請(qǐng)材料一起轉(zhuǎn)發(fā)給其他參保國(guó)家。隨后,收到信息的參保國(guó)家及時(shí)反饋當(dāng)事人在本國(guó)的就業(yè)和參保情況。然后,最后就業(yè)地所在國(guó)進(jìn)行信息匯總,并向所有參保國(guó)家提供申請(qǐng)者完整的參保記錄。

圖1 歐盟海外勞工養(yǎng)老金待遇發(fā)放流程

再次,各參保國(guó)家分配養(yǎng)老金支付數(shù)額。各參保國(guó)家根據(jù)申請(qǐng)者的參保記錄,核算出申請(qǐng)者在本國(guó)享有的養(yǎng)老金待遇,即假設(shè)申請(qǐng)者的全部參保期限都發(fā)生在本國(guó)時(shí),申請(qǐng)者能夠從本國(guó)領(lǐng)取的養(yǎng)老金總額,然后根據(jù)按比例支付方法核算出其可以領(lǐng)取的實(shí)際養(yǎng)老金數(shù)額。

然后,各參保國(guó)家比較支付程序。由于有些跨國(guó)勞動(dòng)者的參保時(shí)間較長(zhǎng),可能滿(mǎn)足全額養(yǎng)老金的領(lǐng)取條件,倘若仍按比例支付的話,其合法權(quán)益會(huì)嚴(yán)重受損。于是,為了公平起見(jiàn),各參保國(guó)家既要計(jì)算本國(guó)應(yīng)當(dāng)支付的實(shí)際養(yǎng)老金數(shù)額,也要計(jì)算只考慮申請(qǐng)者在本國(guó)參保時(shí)所能領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額,然后進(jìn)行對(duì)比,向其支付數(shù)額更大的那項(xiàng),待遇就高不就低。譬如,露西在法國(guó)和芬蘭的參保時(shí)間分別為42年和3年,此時(shí)她滿(mǎn)足領(lǐng)取法國(guó)全額養(yǎng)老金所需的繳費(fèi)年限(41.5年)[25],倘若是按比例支付,那么法國(guó)支付的養(yǎng)老金僅為全額養(yǎng)老金的93.3%,她將會(huì)遭受較大損失。因此,此時(shí)法國(guó)應(yīng)當(dāng)向她支付全額養(yǎng)老金,芬蘭向其支付的養(yǎng)老金數(shù)額則為Q芬=(3/42+3)*P芬。

最后,各參保國(guó)家發(fā)放養(yǎng)老金。經(jīng)過(guò)上述步驟后,根據(jù)跨國(guó)勞動(dòng)者提供的銀行賬戶(hù),各參保國(guó)家向其支付養(yǎng)老金待遇。此時(shí),無(wú)論申請(qǐng)者居住在哪里,各參保國(guó)家都應(yīng)當(dāng)按時(shí)足額地向其發(fā)放養(yǎng)老金,不得以任何理由和方式拖欠、克扣或者拒付。

6 對(duì)中國(guó)海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的主要啟示

盡管我國(guó)政府自20世紀(jì)90年代末就啟動(dòng)了海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)事宜,并先后與12國(guó)締結(jié)了社會(huì)保障雙邊協(xié)定,然而,這些協(xié)定所能惠及的勞動(dòng)者數(shù)量非常有限,且存在知曉率不高和執(zhí)行效果有限等諸多困境[26],難以有效維護(hù)大多數(shù)海外勞工的合法權(quán)益。作為海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)領(lǐng)域的典型代表,歐盟推動(dòng)海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的主要實(shí)踐,至少可以為我國(guó)提供以下啟示。

6.1 增強(qiáng)政府對(duì)海外勞工社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)的重視程度

由于海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)主要發(fā)生在國(guó)與國(guó)之間,不僅涉及社會(huì)保障雙邊談判,而且涉及社會(huì)保障雙邊協(xié)定的簽署、實(shí)施與修訂,唯有各國(guó)政府才擁有權(quán)能開(kāi)展這項(xiàng)事宜。換言之,政府重視與否在很大程度上決定著海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的發(fā)展進(jìn)程。自創(chuàng)建伊始,歐盟就對(duì)這一問(wèn)題頗為重視,認(rèn)識(shí)到勞動(dòng)者在各成員國(guó)境內(nèi)自由流動(dòng)期間,其社會(huì)保障權(quán)益將會(huì)不可避免地受損,并采取了制定社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令等一系列措施,有效維護(hù)了跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益。反觀我國(guó)的情況可以發(fā)現(xiàn),盡管我國(guó)政府自20世紀(jì)90年代末就開(kāi)始關(guān)注海外勞工社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)問(wèn)題,開(kāi)始進(jìn)行社會(huì)保障雙邊談判,但是由于重視程度不夠,談判進(jìn)程相對(duì)緩慢且成效有限,使得我國(guó)大多數(shù)海外勞工的社會(huì)保障權(quán)益尚未得到有效保護(hù)。因此,為有效維護(hù)大多數(shù)海外勞工的社會(huì)保障權(quán)益,我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)海外勞工社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)的重視程度,不僅要充分認(rèn)識(shí)到維護(hù)海外勞工社會(huì)保障權(quán)益是全面建成覆蓋全民的社會(huì)保障體系的重要一環(huán),而且應(yīng)當(dāng)采取有效措施推動(dòng)海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)。

6.2 加強(qiáng)海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的法律保障

當(dāng)前,與我國(guó)海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)有關(guān)的法律法規(guī)相對(duì)不足,只有國(guó)務(wù)院頒布的《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》和《對(duì)外承包工程管理?xiàng)l例》以及商務(wù)部等部委發(fā)布的一些規(guī)章制度,而且這些行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章重點(diǎn)關(guān)注的是對(duì)外勞務(wù)合作的規(guī)范與管理,對(duì)于海外勞工社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)問(wèn)題涉及較少。在此情形下,歐盟建立以基礎(chǔ)條約、社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令以及判例法為基礎(chǔ)的海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)法律體系的措施就可以借鑒。為此,我國(guó)應(yīng)當(dāng)加快海外勞工社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的法制建設(shè),不斷豐富各層次的法律法規(guī),讓海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)有法可依。具而言之,首先,應(yīng)當(dāng)在《社會(huì)保險(xiǎn)法》《勞動(dòng)法》以及《勞動(dòng)合同法》等相關(guān)法律中增加海外勞工社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)方面的章節(jié)條款;其次,完善《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)和規(guī)章制度,增加海外勞工社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)方面的內(nèi)容,待時(shí)機(jī)成熟時(shí)可以由國(guó)務(wù)院出臺(tái)《海外勞工權(quán)益保護(hù)條例》;最后,根據(jù)海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題和新矛盾,及時(shí)有效地做出相應(yīng)的調(diào)整。

6.3 建立科學(xué)的海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制

根據(jù)歐盟的經(jīng)驗(yàn),海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)是一個(gè)系統(tǒng)工程,除完善海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)領(lǐng)域的法律法規(guī)外,還要建立科學(xué)的海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制。歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令不僅明確了海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的覆蓋范圍、主要原則和操作辦法,而且規(guī)定了社會(huì)保障待遇的發(fā)放程序,有效地維護(hù)了跨國(guó)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益。雖然我國(guó)開(kāi)展海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)已有20年的時(shí)間,但仍然處于初步發(fā)展階段[27],尚未建立海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制,這是導(dǎo)致我國(guó)海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)進(jìn)程緩慢的重要原因之一。因此,參照歐盟的經(jīng)驗(yàn),我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快建立科學(xué)的海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制,不僅要合理設(shè)置海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的主管部門(mén)和協(xié)管部門(mén),而且要明確海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的覆蓋范圍、主要原則以及操作辦法等,以實(shí)現(xiàn)海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的健康發(fā)展。

6.4 海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)兼顧公平

海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的實(shí)質(zhì)就是要改變業(yè)已形成的不公平的海外勞工社會(huì)保障責(zé)任與利益分配格局[28],使相關(guān)國(guó)家相對(duì)合理地承擔(dān)和分享海外勞工社會(huì)保障的責(zé)任與利益。歐盟在開(kāi)展海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的過(guò)程中,無(wú)論是非歧視、積聚和福利可輸出等基本原則,還是最后接管、分別支付和按比例支付等具體做法,抑或是相關(guān)國(guó)家比較支付程序等步驟,都較好地體現(xiàn)了公平理念,使得海外勞工社會(huì)保障的責(zé)任與利益在各成員國(guó)之間實(shí)現(xiàn)了相對(duì)合理的承擔(dān)和分享。我國(guó)作為全球重要的海外勞工輸出國(guó)之一,在與其他國(guó)家開(kāi)展海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)時(shí),也必須追求和遵循公平原則,與相關(guān)國(guó)家公平合理地承擔(dān)和分享海外勞工社會(huì)保障的責(zé)任與利益,以促進(jìn)海外勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)的良性發(fā)展。