孫守紀(jì)

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院,北京100029)

面對(duì)世界范圍內(nèi)的人口老齡化危機(jī),各國(guó)都在不同層面上改革養(yǎng)老金制度。養(yǎng)老金改革不僅技術(shù)性強(qiáng),而且高度政治化,不僅有充滿意識(shí)形態(tài)的理念之辯,而且有錯(cuò)綜復(fù)雜的利益之爭(zhēng),因此很多國(guó)家的改革都極為艱難。而英國(guó)近年來(lái)實(shí)施的一系列改革卻極為順利,這些改革重塑了二戰(zhàn)以來(lái)英國(guó)的養(yǎng)老金制度,較好地平衡了個(gè)人、雇主和國(guó)家之間的養(yǎng)老責(zé)任,開(kāi)創(chuàng)了英國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展的新時(shí)代。從2002年養(yǎng)老金委員會(huì)成立到《2017年養(yǎng)老金計(jì)劃法案》的通過(guò),這一系列改革歷時(shí)15年之久,雖然先后經(jīng)歷工黨政府、聯(lián)合政府和保守黨政府的輪替,但是保持了較好的連續(xù)性和一致性,這在世界養(yǎng)老金改革歷史中也是極為罕見(jiàn)的。

回顧改革歷程可以發(fā)現(xiàn),英國(guó)養(yǎng)老金改革的順利推進(jìn)得益于建立改革立識(shí),而改革共識(shí)的建立又得益于新的認(rèn)知和多層次的協(xié)商。具體而言,一是改革方案中充分利用行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的最新研究成果,通過(guò)更加科學(xué)的設(shè)計(jì)來(lái)達(dá)成共識(shí);二是通過(guò)不同層次的廣泛協(xié)商達(dá)成共識(shí),而養(yǎng)老金委員會(huì)在溝通協(xié)商過(guò)程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。在科學(xué)認(rèn)知和利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上,英國(guó)政府強(qiáng)大的政策執(zhí)行力推動(dòng)了改革的順利開(kāi)展。

1 通過(guò)新認(rèn)知達(dá)成共識(shí):行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的進(jìn)展及其對(duì)英國(guó)養(yǎng)老金改革的影響

面對(duì)人口老齡化的加速,各國(guó)養(yǎng)老金政策的一個(gè)核心內(nèi)容是鼓勵(lì)個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的生命周期理論[1],每個(gè)理性的個(gè)體都能夠基于對(duì)終生收入的預(yù)測(cè),在整個(gè)生命周期內(nèi)規(guī)劃其消費(fèi)和儲(chǔ)蓄,實(shí)現(xiàn)個(gè)人效用最大化。人們通常會(huì)在年輕時(shí)儲(chǔ)蓄,用于老年退休時(shí)的消費(fèi)。照此理論,養(yǎng)老儲(chǔ)蓄就不會(huì)出現(xiàn)大的問(wèn)題。但是,很多證據(jù)表明大部分人的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄不足,很多年輕人甚至幾乎沒(méi)有儲(chǔ)蓄。為此,基于對(duì)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的反思和批判,行為經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了一系列理論來(lái)解釋養(yǎng)老儲(chǔ)蓄不足的現(xiàn)象,并提出增加儲(chǔ)蓄的政策建議,取得了較好的實(shí)踐效果。這些政策建議也深刻地影響了英國(guó)養(yǎng)老金改革。

1.1 行為經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于養(yǎng)老金研究的新進(jìn)展及其政策含義

行為經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)的修正可以總結(jié)為以下四個(gè)方面。這四個(gè)方面對(duì)養(yǎng)老金改革都具有極強(qiáng)的政策含義。

第一,有限理性[2]。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)每個(gè)個(gè)體都是完全理性的,能夠準(zhǔn)確計(jì)算出消費(fèi)和儲(chǔ)蓄的最優(yōu)比例。但實(shí)際上,大部分人都是有限理性的,即使受過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)訓(xùn)練的人也不一定能夠計(jì)算出最優(yōu)的儲(chǔ)蓄率。有限理性導(dǎo)致個(gè)人在面臨復(fù)雜的問(wèn)題和諸多選項(xiàng)時(shí)無(wú)所適從,只好采取拖延策略,把增加養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的問(wèn)題無(wú)限期地拖延下去,導(dǎo)致養(yǎng)老儲(chǔ)蓄不足。該理論的政策含義是,養(yǎng)老金制度應(yīng)該盡可能簡(jiǎn)化,避免過(guò)度復(fù)雜。

第二,有限的自控能力[3]。很多人即使能夠計(jì)算出最優(yōu)的儲(chǔ)蓄率,但他們也沒(méi)有自我控制能力和意志力去實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。很多人在接受采訪時(shí)承認(rèn)自己的儲(chǔ)蓄不足,但是缺乏足夠的意志力來(lái)增加儲(chǔ)蓄。據(jù)調(diào)查,大約35%的受訪者表示將在隨后的幾個(gè)月內(nèi)增加儲(chǔ)蓄,但是其中86%的人在隨后的幾個(gè)月內(nèi)沒(méi)有增加任何養(yǎng)老儲(chǔ)蓄[4]。該理論的政策含義是,為了解決自控力不足的問(wèn)題,政府應(yīng)該采取某種強(qiáng)制或者準(zhǔn)強(qiáng)制措施要求人們參加養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。

第三,惰性、拖延和雙曲線折現(xiàn)率[5]。拖延和缺乏自我控制力密切相關(guān),人們總是習(xí)慣使用拖延戰(zhàn)術(shù)來(lái)應(yīng)對(duì)令人不快的任務(wù)。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)家使用的自我控制力和拖延等概念更像是心理學(xué)概念,而經(jīng)濟(jì)學(xué)家使用雙曲線折現(xiàn)(hyperbolic discounting)來(lái)描述其含義。雙曲線折現(xiàn)意味著大部分人的折現(xiàn)率是隨時(shí)間而變化的,在短期折現(xiàn)率較高,而在長(zhǎng)期折現(xiàn)率較低,這意味著人們會(huì)高估當(dāng)前的價(jià)值而低估未來(lái)的價(jià)值。雙曲線折現(xiàn)率使得人們高估當(dāng)前消費(fèi)的價(jià)值,而低估未來(lái)儲(chǔ)蓄的價(jià)值,導(dǎo)致養(yǎng)老儲(chǔ)蓄不足。有學(xué)者對(duì)企業(yè)員工進(jìn)行了一項(xiàng)調(diào)查,其中68%的人認(rèn)為自己的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄太低了,應(yīng)該將收入的14%用來(lái)儲(chǔ)蓄,但是實(shí)際的儲(chǔ)蓄率僅為6%[4]。該理論的政策含義是,為了解決惰性和拖延的問(wèn)題,可以采取自動(dòng)加入機(jī)制,即不需要個(gè)人選擇即可默認(rèn)加入養(yǎng)老金計(jì)劃,只有想要退出時(shí)才需要主動(dòng)選擇。

第四,損失厭惡。現(xiàn)實(shí)生活中有充分的證據(jù)表明,大多數(shù)人都是厭惡損失的,損失造成的效用下降遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益產(chǎn)生的效用增加,前者大約是后者的2倍[6]。對(duì)于很多人而言,養(yǎng)老儲(chǔ)蓄降低了個(gè)人的可支配收入,被視為是一種收入損失,會(huì)大大降低效用水平,因此人們不愿意增加養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。該理論的政策含義是,可以通過(guò)雇主匹配供款、政府財(cái)政補(bǔ)貼、降低管理費(fèi)用和逐步提高繳費(fèi)率等方式來(lái)降低人們的損失感受,減少對(duì)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的抵制心理。

在實(shí)證研究中,很多學(xué)者[7]使用企業(yè)層面的數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn),采用自動(dòng)繳費(fèi)機(jī)制等辦法,可以有效增加員工的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄[8]。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展和應(yīng)用在很大程度上影響了英國(guó)的養(yǎng)老金改革。

1.2 行為經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)英國(guó)養(yǎng)老金改革的影響及其成效

英國(guó)最近的一系列養(yǎng)老金改革充分吸收了上述行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果,使得改革方案設(shè)計(jì)更加科學(xué)合理,為達(dá)成改革共識(shí)奠定了基礎(chǔ)。

1.2.1 簡(jiǎn)化養(yǎng)老金制度

英國(guó)此次養(yǎng)老金改革的一個(gè)重要內(nèi)容是簡(jiǎn)化養(yǎng)老金制度,把雙層結(jié)構(gòu)的國(guó)家養(yǎng)老金計(jì)劃改成單一養(yǎng)老金計(jì)劃。歷史上,英國(guó)養(yǎng)老金制度極其復(fù)雜,不僅降低了大家對(duì)養(yǎng)老金制度的信心,而且不利于更多人參保。英國(guó)養(yǎng)老金第一支柱國(guó)家養(yǎng)老金計(jì)劃是雙層結(jié)構(gòu),第一層是國(guó)家基本養(yǎng)老金計(jì)劃(BSP),第二層是國(guó)家第二養(yǎng)老金計(jì)劃(S2P)。從2016年4月起,一個(gè)統(tǒng)一的單一養(yǎng)老金計(jì)劃(the Single-Tier Pension,STP)開(kāi)始取代雙層國(guó)家養(yǎng)老金制度。單一計(jì)劃實(shí)施后每周給付為144英鎊,并且逐年調(diào)整。全額領(lǐng)取單一養(yǎng)老金要求35年的國(guó)民保險(xiǎn)繳費(fèi)年限或相應(yīng)的繳費(fèi)金額[9]。領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低繳費(fèi)年限為7～10年。繳費(fèi)年限在最低年限和35年之間的退休者將按比例獲得較少的養(yǎng)老金。單一養(yǎng)老金計(jì)劃的執(zhí)行極大地簡(jiǎn)化了英國(guó)的養(yǎng)老金體制,有助于民眾更好地了解他們?cè)谕诵輹r(shí)所能得到的養(yǎng)老金。

1.2.2 引入自動(dòng)注冊(cè)機(jī)制

為了解決參保者惰性、拖延和缺乏自我控制的問(wèn)題,英國(guó)政府引入了自動(dòng)繳費(fèi)機(jī)制,以提高職業(yè)年金的參保率。英國(guó)政府通過(guò)了《2008年養(yǎng)老金法案》,決定建立個(gè)人賬戶式的國(guó)家職業(yè)儲(chǔ)蓄信托計(jì)劃(National Employment Savings Trust,NEST),該計(jì)劃從2012年開(kāi)始實(shí)施。建立NEST計(jì)劃的一個(gè)核心內(nèi)容就是引入自動(dòng)注冊(cè)機(jī)制以提高參保率。雇員自動(dòng)注冊(cè)是指凡年齡超過(guò)22歲且未達(dá)到退休年齡的、年收入超過(guò)5 035英鎊(2006—2007年度標(biāo)準(zhǔn))的雇員自動(dòng)注冊(cè)到養(yǎng)老金個(gè)人賬戶計(jì)劃中來(lái),這是一個(gè)默認(rèn)選項(xiàng)[10]。如果雇員條件符合,可以主動(dòng)選擇退出。雖然雇員可以主動(dòng)選擇不參加該計(jì)劃,但是當(dāng)他們更換雇主時(shí),會(huì)再一次被自動(dòng)注冊(cè)到雇主的個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃中來(lái)。

為了吸引雇員參加,解決參保者面臨損失厭惡的問(wèn)題,新成立的NEST計(jì)劃還提供雇主匹配供款和政府稅收優(yōu)惠。雇主匹配供款是指雇主最低的繳費(fèi)率是3%(收入在5 035英鎊和33 540英鎊之間),從2012年的1%起步,逐步增加到3%。政府稅收優(yōu)惠是指政府提供1%的稅收優(yōu)惠,具體形式是雇員繳費(fèi)率為5%,政府對(duì)其收入所得稅減免20%。在實(shí)施過(guò)程中,為了減少改革阻力,自動(dòng)加入計(jì)劃的繳費(fèi)率逐步上調(diào)。到2019年4月6日以后,雇主最低繳費(fèi)為3%,雇員為5%,合計(jì)最低繳費(fèi)達(dá)到8%[11]。

1.2.3 降低運(yùn)營(yíng)管理成本

為了進(jìn)一步解決參保者面臨的損失厭惡?jiǎn)栴},除了雇主匹配供款和稅收優(yōu)惠外,英國(guó)政府于2010年7月建立了NEST管理委員會(huì)(National Employment Savings Trust Corporation),專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)NEST計(jì)劃的受托管理,通過(guò)集中受托的方式來(lái)降低管理成本。NEST管理委員會(huì)是一個(gè)受托人委員會(huì),由1名主席和另外10名受托人組成,其主要功能是制定戰(zhàn)略目標(biāo)。NEST管理委員會(huì)的管理團(tuán)隊(duì)具體負(fù)責(zé)NEST計(jì)劃的日常管理。NEST管理委員會(huì)每年從注冊(cè)NEST的雇員中收取年度總基金0.3%的年度管理費(fèi)用[12],該收費(fèi)比例遠(yuǎn)低于目前市場(chǎng)上1%左右的收費(fèi)率。

1.2.4 建立默認(rèn)投資基金

為了降低投資管理成本,加強(qiáng)投資風(fēng)險(xiǎn)控制,使得投資風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)人年齡相匹配,保障退休時(shí)能夠獲得較高的收益,NEST計(jì)劃實(shí)施默認(rèn)投資管理制度。默認(rèn)投資管理是指當(dāng)雇員參加NEST計(jì)劃時(shí),自動(dòng)指定目標(biāo)日期基金(NEST Retirement Date Funds)或者稱(chēng)之為生命周期基金。當(dāng)參與者注冊(cè)NEST賬戶時(shí),系統(tǒng)根據(jù)其達(dá)到法定退休年齡的時(shí)間為其推薦適合的生命周期基金。例如,如果參與者到2036年達(dá)到法定退休年齡,那么系統(tǒng)會(huì)推薦NEST 2036基金。如果雇員沒(méi)有主動(dòng)選擇其他基金,將默認(rèn)其同意將養(yǎng)老儲(chǔ)蓄投入該生命周期基金中來(lái)。參與者剛加入到NEST時(shí),其個(gè)人賬戶中的資產(chǎn)根據(jù)成員距離退休時(shí)間的長(zhǎng)短,生命周期基金具有3個(gè)不同的投資階段,分別是初期、成長(zhǎng)期和成熟期。這三個(gè)階段的投資目標(biāo)和收益率各不相同,在成熟期的階段性目標(biāo)是將基金逐漸抽離出高風(fēng)險(xiǎn)投資產(chǎn)品,逐漸將低波動(dòng)產(chǎn)品納入到這類(lèi)基金投資中,直到法定退休年齡。

1.2.5 改革的成效

總體而言,引入自動(dòng)加入機(jī)制極大地提高了職業(yè)養(yǎng)老金的參保率。雖然英國(guó)公共部門(mén)養(yǎng)老金參保率較高,但是私人部門(mén)養(yǎng)老金參保率在2010年之前呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。自從2012年實(shí)施自動(dòng)注冊(cè)機(jī)制以來(lái),英國(guó)職業(yè)養(yǎng)老金參保率從2012年的55%增加到2017年的84%,參保人數(shù)從690萬(wàn)增加到1 770萬(wàn),其中公共部門(mén)參保率達(dá)到92%,計(jì)480萬(wàn)人;私人部門(mén)參保率達(dá)到81%,計(jì)1 290萬(wàn)人[13]。

表1 不同部門(mén)養(yǎng)老金參保率

除了提高參保率以外,自動(dòng)繳費(fèi)機(jī)制也增加了雇主和雇員的繳費(fèi)率。據(jù)分析,實(shí)施自動(dòng)繳費(fèi)機(jī)制后,與2012年2.1%的基準(zhǔn)繳費(fèi)相比,雇員的繳費(fèi)率增加了0.45個(gè)百分點(diǎn),增長(zhǎng)率為21%;與2012年4.9%的基準(zhǔn)繳費(fèi)率相比,雇主繳費(fèi)率增加了0.6個(gè)百分點(diǎn),增長(zhǎng)率為12%;與2012年7.0%的基準(zhǔn)繳費(fèi)率相比,雇員和雇主合計(jì)繳費(fèi)率增加了1.05個(gè)百分點(diǎn),增長(zhǎng)率為15%。以金額計(jì)算,平均每周增加了4.31英鎊的繳費(fèi)[14]。

2 通過(guò)協(xié)商達(dá)成共識(shí):養(yǎng)老金委員會(huì)的作用及其影響

除了行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響,英國(guó)養(yǎng)老金委員會(huì)(Pensions Commission)在達(dá)成共識(shí)的過(guò)程中也發(fā)揮著不可替代的作用,其作用被譽(yù)為“使得不可能的事情變成可能”[15]。

2.1 養(yǎng)老金委員會(huì)建立之初政府內(nèi)部的爭(zhēng)論與協(xié)商

養(yǎng)老金委員會(huì)成立于2002年12月。該委員會(huì)成立前后,英國(guó)政府內(nèi)部在養(yǎng)老金委員會(huì)的評(píng)估范圍和人員組成方面存在較大分歧。

首先,在確定評(píng)估范圍上,首相布萊爾和財(cái)政大臣布朗就存在較大爭(zhēng)議。布萊爾希望建立一個(gè)委員會(huì)全面、深入地評(píng)估英國(guó)整個(gè)養(yǎng)老金制度,而布朗堅(jiān)持該委員會(huì)應(yīng)該評(píng)估私人養(yǎng)老金計(jì)劃,不評(píng)估國(guó)家養(yǎng)老金計(jì)劃。2002年以來(lái),由于英國(guó)DB型養(yǎng)老金計(jì)劃的不斷縮減和財(cái)務(wù)問(wèn)題層出不窮,經(jīng)過(guò)和工作與養(yǎng)老金部、財(cái)政部的一系列會(huì)議,布萊爾確認(rèn)養(yǎng)老金是其應(yīng)該深度介入的問(wèn)題。為了確定養(yǎng)老金委員會(huì)的評(píng)估范圍,英國(guó)政府內(nèi)部經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期的談判,直到2002年12月養(yǎng)老金綠皮書(shū)定稿的最后一刻才確定,即主要評(píng)估私人養(yǎng)老金計(jì)劃,但是同時(shí)也可以評(píng)估國(guó)家養(yǎng)老金計(jì)劃對(duì)私人養(yǎng)老金的影響。與此同時(shí),根據(jù)財(cái)政大臣布朗的命令,養(yǎng)老金委員會(huì)獲得了一個(gè)超長(zhǎng)的工作時(shí)間表,可以在2005年選舉之后提交最終的研究報(bào)告。布朗希望通過(guò)這種方式把養(yǎng)老金改革問(wèn)題靜悄悄地拖延下去直到人們遺忘,而不是真正解決它[16]。機(jī)緣巧合的是,正是由于允許養(yǎng)老金委員會(huì)評(píng)估國(guó)家養(yǎng)老金對(duì)私人儲(chǔ)蓄的影響,使得養(yǎng)老金委員會(huì)可以全面地評(píng)估英國(guó)整個(gè)養(yǎng)老金體系,而不是僅僅局限于私人養(yǎng)老金制度;正是由于超長(zhǎng)的工作時(shí)間表,可以使養(yǎng)老金委員更加從容、細(xì)致、深入地評(píng)估英國(guó)養(yǎng)老金制度,寫(xiě)出高質(zhì)量的研究報(bào)告,給出具有說(shuō)服力的政策建議;正是超長(zhǎng)的工作時(shí)間表可以使得養(yǎng)老金委員會(huì)的委員有充足的時(shí)間向多個(gè)利益相關(guān)者征詢(xún)意見(jiàn)。這三點(diǎn)對(duì)達(dá)成改革共識(shí)發(fā)揮了不可替代的作用。

其次,在確定委員會(huì)的成員方面,布萊爾和布朗也存在爭(zhēng)議。布萊爾最初建議任命一位成員即可,但是財(cái)政部希望任命多位成員。經(jīng)過(guò)談判,最終雙方達(dá)成協(xié)議任命三位成員,形成一個(gè)研究團(tuán)隊(duì)。其中,首相提名Adair Turner任主席,財(cái)政大臣提名Jeannie Drake任委員,國(guó)務(wù)大臣提名Andrew Smith任委員。Adair Turner時(shí)任美林證券集團(tuán)副主席,曾長(zhǎng)期任職于麥肯錫公司,在劍橋大學(xué)和倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué),1995年到1999年任英國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)(Confederation of British Industry,CBI)的總干事(Director-General),具有資方的背景。Jeannie Drake時(shí)任英國(guó)通訊工人聯(lián)盟副總書(shū)記、英國(guó)全國(guó)工會(huì)理事會(huì)(Trades Union Congress,TUC)主席,主要代表勞方利益。Andrew Smith是倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院的教授,屬于獨(dú)立第三方。由此可見(jiàn),養(yǎng)老金委員會(huì)的成員具有代表性,資方、勞方和第三方的代表均有涉及。

2.2 養(yǎng)老金委員會(huì)的工作特色及其內(nèi)部成員之間的溝通協(xié)商

養(yǎng)老金委員會(huì)的工作特色受到了主席Adair Turner在麥肯錫工作經(jīng)歷的影響,強(qiáng)調(diào)使用原始數(shù)據(jù),注重從頭開(kāi)始構(gòu)建模型而不是借助已有的模型,注重直接吸收國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。雖然養(yǎng)老金委員的三位成員此前都沒(méi)有關(guān)注過(guò)養(yǎng)老金問(wèn)題,但是正因?yàn)槿绱?他們才能夠給養(yǎng)老金改革帶來(lái)新鮮觀點(diǎn)。經(jīng)過(guò)一番準(zhǔn)備,他們很快成為某一領(lǐng)域的專(zhuān)家,他們建立的人口模型和數(shù)據(jù)用來(lái)分析養(yǎng)老金問(wèn)題是以前學(xué)者從來(lái)沒(méi)有使用過(guò)的。

為了增進(jìn)委員會(huì)成員之間的信任,成員輪流邀請(qǐng)其他兩位成員到家里共進(jìn)午餐,并討論工作進(jìn)展,他們經(jīng)常問(wèn)自己的問(wèn)題是“到目前為止,我們相信哪些內(nèi)容”,以此首先在成員內(nèi)部建立共識(shí)。通過(guò)這種工作方式,委員會(huì)成員之間很快建立了信任關(guān)系,減少了彼此之間的協(xié)調(diào)成本,使得他們能夠?qū)Ｗ⒂谛枰鉀Q的關(guān)鍵問(wèn)題。

養(yǎng)老金委員會(huì)的秘書(shū)組成員主要來(lái)自工作與養(yǎng)老金部。該工作組規(guī)模不大,主要由6名分析師組成。雖然養(yǎng)老金委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu),和工作與養(yǎng)老金部之間建立了防火墻,但是工作與養(yǎng)老金部?jī)?nèi)部也建立了一個(gè)平行的工作小組,以便向部長(zhǎng)提出建議,更好地對(duì)養(yǎng)老金委員會(huì)的委員的工作做出反應(yīng)。

2.3 養(yǎng)老金委員會(huì)的工作策略和第一份研究報(bào)告的主要結(jié)論

養(yǎng)老金委員會(huì)認(rèn)識(shí)到養(yǎng)老金改革是高度政治化的議題。為此,養(yǎng)老金委員會(huì)的工作策略是把研究報(bào)告分成兩份,第一份報(bào)告?zhèn)戎乜陀^中立地分析而不給出任何政策建議,最大程度地減少爭(zhēng)議;第二份報(bào)告再給出政策建議。這兩份報(bào)告分別在2004年10月和2005年11月公布。Adair Turner把第一份養(yǎng)老金報(bào)告的主要發(fā)現(xiàn)總結(jié)為三個(gè)冷酷的事實(shí)[17]。第一,由于私人養(yǎng)老金覆蓋率下降,國(guó)家養(yǎng)老金計(jì)劃將負(fù)擔(dān)更多的養(yǎng)老責(zé)任。第二,大約只有0.5%的人按照新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理性人的模式進(jìn)行養(yǎng)老儲(chǔ)蓄,而絕大多數(shù)人參加養(yǎng)老金計(jì)劃都是被動(dòng)或者偶然的,諸如政府強(qiáng)制參保,雇主恰好提供職業(yè)養(yǎng)老金,或者金融機(jī)構(gòu)直接向他們推銷(xiāo)相關(guān)產(chǎn)品。第三,中小企業(yè)提供職業(yè)養(yǎng)老金的成本極高,導(dǎo)致20%～30%左右的養(yǎng)老金被管理成本消耗掉。上述事實(shí)意味著政府只有以下四個(gè)選項(xiàng)可供選擇:一是放任退休者獲得更少的養(yǎng)老金;二是增加稅收來(lái)補(bǔ)貼養(yǎng)老金;三是增加私人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄;四是提高平均退休年齡。

在上述報(bào)告的基礎(chǔ)上,經(jīng)過(guò)多方溝通,英國(guó)各方基本達(dá)成了三方面的共識(shí):第一,當(dāng)前國(guó)家養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金相結(jié)合的制度難以滿足個(gè)人的退休養(yǎng)老需求;第二,為了解決這些問(wèn)題,需要采取綜合改革措施,即增加私人養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄、提高退休年齡、增加政府對(duì)公共養(yǎng)老金的支出,任何單一措施都于事無(wú)補(bǔ);第三,需要同時(shí)改革國(guó)家養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金,特別是私人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄不能完全依賴(lài)自愿的方式,必須采取某種強(qiáng)制方式,其中建立自動(dòng)加入機(jī)制是一個(gè)重要選項(xiàng)。

2.4 養(yǎng)老金委員會(huì)與外部利益相關(guān)者的溝通協(xié)商

養(yǎng)老金委員會(huì)花費(fèi)了大量時(shí)間和精力與諸多利益相關(guān)者進(jìn)行溝通協(xié)商。在第一份研究報(bào)告發(fā)表之后,養(yǎng)老金委員會(huì)在倫敦展覽中心召開(kāi)了一個(gè)大型見(jiàn)面會(huì)向人們介紹第一份研究報(bào)告的觀點(diǎn),參與者有90多人,分別代表不同的利益團(tuán)體。英國(guó)工作與養(yǎng)老金部也在全國(guó)范圍內(nèi)舉辦國(guó)家養(yǎng)老金日(National Pension Days),每次參會(huì)人員在300人左右,以?xún)A聽(tīng)人們對(duì)第一份研究報(bào)告的意見(jiàn)。在活動(dòng)之前調(diào)查發(fā)現(xiàn),大約80%的人反對(duì)提高退休年齡,但是在當(dāng)天活動(dòng)結(jié)束之后,經(jīng)過(guò)仔細(xì)聆聽(tīng)評(píng)估報(bào)告,人們的態(tài)度已經(jīng)發(fā)生了根本性改變[15]。

此外,養(yǎng)老金委員會(huì)向保守黨影子內(nèi)閣工作與養(yǎng)老金部長(zhǎng)David Willetts征詢(xún)意見(jiàn),同時(shí)也向自由民主黨、英國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)(CBI)和英國(guó)全國(guó)工會(huì)理事會(huì)(TUC)征詢(xún)意見(jiàn)。養(yǎng)老金委員會(huì)的委員還和媒體進(jìn)行了富有成效的合作。特別是養(yǎng)老金委員會(huì)的委員歡迎金融時(shí)報(bào)的編輯Nick Timmins積極參與其中,這有效避免了負(fù)面消息或者斷章取義信息的出現(xiàn)。

為了達(dá)成一致,相關(guān)利益團(tuán)體都做出了讓步和犧牲,這主要體現(xiàn)在代表勞方的全國(guó)工會(huì)理事會(huì)(TUC)同意提高退休年齡,而代表資方的英國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)(CBI)同意向新建立的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃繳費(fèi)。例如,提高退休年齡的建議獲得英國(guó)全國(guó)工會(huì)理事會(huì)(TUC)的批準(zhǔn)得益于養(yǎng)老金委員會(huì)成員Jeannie Drake的大力支持。在TUC內(nèi)部會(huì)議上,其成員試圖通過(guò)多個(gè)解決方案以避免提高退休年齡,但他們最終還是接受了養(yǎng)老金委員會(huì)的方案。

雖然英國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)(CBI)反對(duì)新建立積累制的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃,但是總體上支持養(yǎng)老金委員會(huì)的評(píng)估報(bào)告。英國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)主席Sir Digby Jones認(rèn)同養(yǎng)老金委員會(huì)關(guān)于英國(guó)養(yǎng)老金現(xiàn)狀的分析,認(rèn)為該報(bào)告有助于公眾認(rèn)識(shí)到養(yǎng)老金危機(jī)迫在眉睫,英國(guó)養(yǎng)老金制度的確需要綜合性的改革。此外,其他一些規(guī)模較小的組織,諸如工程雇主聯(lián)合會(huì)以及婦女養(yǎng)老金組織都展現(xiàn)了合作的態(tài)度。

經(jīng)過(guò)和上述多個(gè)利益相關(guān)者的溝通,2005年11月30日,養(yǎng)老金委員會(huì)發(fā)表了第二份報(bào)告,提出了三個(gè)方面的政策建議[18]:一是在全國(guó)范圍內(nèi)建立一個(gè)低成本的積累制的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃,采取自動(dòng)加入機(jī)制,可以自愿退出;二是減少英國(guó)養(yǎng)老金制度中的家計(jì)調(diào)查型津貼,以減少對(duì)儲(chǔ)蓄的負(fù)面激勵(lì);三是建議國(guó)家基本養(yǎng)老金增長(zhǎng)率和平均收入增長(zhǎng)率掛鉤,同時(shí)穩(wěn)步提高退休年齡,以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金收支的總體平衡。2006年4月4日,養(yǎng)老金委員會(huì)發(fā)表了《實(shí)施一整套的養(yǎng)老金改革》的最終報(bào)告。養(yǎng)老金委員會(huì)的三份研究報(bào)告為2007年和2008養(yǎng)老金法案的順利通過(guò)奠定了基礎(chǔ)。

2.5 養(yǎng)老金委員會(huì)工作完成之際政府內(nèi)部的爭(zhēng)議與協(xié)商

雖然養(yǎng)老金委員會(huì)在獲得外部共識(shí)方面是非常成功的,但是養(yǎng)老金改革方案的實(shí)施還需要解決政府內(nèi)部的爭(zhēng)議,在政府內(nèi)部獲得共識(shí)。養(yǎng)老金委員會(huì)主席Adair Turner也清醒地認(rèn)識(shí)到,他們是一個(gè)獨(dú)立調(diào)查委員會(huì),他們可以分析問(wèn)題、提出建議,但是最終的改革決定還必須由政府做出。因此,養(yǎng)老金委員會(huì)的委員刻意保持其獨(dú)立性,直到最后一刻將養(yǎng)老金報(bào)告交付印刷之時(shí)才向政府部門(mén)匯報(bào)。

在第二份評(píng)估報(bào)告發(fā)布之后,英國(guó)財(cái)政大臣布朗致信養(yǎng)老金委員會(huì),指出財(cái)政部反對(duì)其政策建議。在英國(guó)政府內(nèi)部每個(gè)人都知道,布朗私下里悄悄地詆毀養(yǎng)老金委員會(huì)超過(guò)了一年[19]。財(cái)政部提出了另一套養(yǎng)老金改革方案,布朗計(jì)劃在年度財(cái)政預(yù)算公布后的9日內(nèi)公布。隨后,政府內(nèi)部進(jìn)行了多輪談判,最終財(cái)政部做出了重大讓步,而養(yǎng)老金委員會(huì)的大部分建議也得到了認(rèn)可。這一結(jié)果的出現(xiàn)取決于三個(gè)關(guān)鍵因素。一是首相布萊爾對(duì)養(yǎng)老金改革投入了大量的時(shí)間和精力。2002年以后布萊爾非常關(guān)注養(yǎng)老金問(wèn)題,在養(yǎng)老金改革方案的最后談判階段,布萊爾平均每周抽出5～6個(gè)小時(shí)參與其中,處理各種細(xì)節(jié)問(wèn)題,這對(duì)推進(jìn)養(yǎng)老金改革極為重要。正如首相府政策小組顧問(wèn)Gareth Davies指出的那樣,唐寧街10號(hào)從來(lái)不缺乏各種各樣能夠改變世界的建議,但該建議能否落實(shí)關(guān)鍵取決于首相是否愿意花費(fèi)時(shí)間、精力和資源。而對(duì)于推動(dòng)養(yǎng)老金改革,布萊爾的確花費(fèi)了大量時(shí)間和精力[16]。二是國(guó)務(wù)大臣John Hutton的堅(jiān)持頂住了來(lái)自財(cái)政部的壓力。在養(yǎng)老金委員會(huì)改革建議公布之后,財(cái)政部向工作與養(yǎng)老金部施加壓力,希望以此來(lái)弱化養(yǎng)老金委員會(huì)的影響,但是Hutton頂住財(cái)政部的壓力,堅(jiān)決支持養(yǎng)老金委員會(huì)提出的改革建議。三是養(yǎng)老金委員會(huì)主席Adair Turner的政治技巧和養(yǎng)老金委員會(huì)富有彈性的政策建議。養(yǎng)老金委員會(huì)成功地在各個(gè)利益群體之間取得了平衡,既沒(méi)有表現(xiàn)出傾向勞方,也沒(méi)有傾向資方。在改革方案中,養(yǎng)老金委員會(huì)堅(jiān)持了主要的改革措施,同時(shí)也在一些次要方面做出了讓步,表現(xiàn)出了較強(qiáng)的靈活性。在改革方案中,每一個(gè)利益群體似乎都犧牲了一些利益:雇主必須向新的積累制個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃繳費(fèi),工人必須工作更多的時(shí)間才能領(lǐng)取到養(yǎng)老金,政府必須增加財(cái)政支出以實(shí)現(xiàn)國(guó)家養(yǎng)老金和收入增長(zhǎng)掛鉤。表面上看,英國(guó)全國(guó)工會(huì)理事會(huì)(TUC)和工業(yè)聯(lián)合會(huì)(CBI)都支持了看起來(lái)他們應(yīng)該極力反對(duì)的方案;但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,每個(gè)利益群體放棄一些利益的同時(shí)達(dá)成了一個(gè)對(duì)各方都有利的方案。

2005年選舉時(shí),保守黨和自由民主黨都贊同將國(guó)家養(yǎng)老金和工資增長(zhǎng)掛鉤。2007和2008年的兩部養(yǎng)老金法案,都得到了跨黨派的廣泛支持。2010年選舉之后,保守黨和自由民主黨聯(lián)合政府上臺(tái)后繼續(xù)支持養(yǎng)老金改革,養(yǎng)老金委員會(huì)建議的改革措施大部分都是從2012年以后開(kāi)始實(shí)施的,改革的連貫性和一致性得到較好的保障。

3 英國(guó)養(yǎng)老金改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒

回顧改革歷程可以發(fā)現(xiàn),英國(guó)養(yǎng)老金改革的成功經(jīng)驗(yàn)可以概括為以下三個(gè)方面。

首先,提高認(rèn)知,應(yīng)用行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的最新研究成果為順利推進(jìn)改革奠定了認(rèn)知基礎(chǔ)。養(yǎng)老儲(chǔ)蓄不足是大部分國(guó)家都面臨的棘手問(wèn)題,很多國(guó)家也都出臺(tái)了很多措施來(lái)鼓勵(lì)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄,但是效果差強(qiáng)人意。而行為經(jīng)濟(jì)學(xué)從心理學(xué)、社會(huì)學(xué)的視角出發(fā),提出了更富有洞察力的理論,更好地解釋了養(yǎng)老儲(chǔ)蓄不足的問(wèn)題,并且提出了具有針對(duì)性的政策建議。無(wú)論是在理論上,還是在企業(yè)層面實(shí)施的大量實(shí)證研究都表明,行為經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的增加養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的建議更加有效。這些政策建議的有效性獲得了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同。

其次,獨(dú)立的養(yǎng)老金委員會(huì)不僅具備較高水平的分析能力,而且還具備嫻熟的政治技巧,在多個(gè)層面進(jìn)行廣泛溝通,為順利推進(jìn)改革奠定了政策基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)。養(yǎng)老金委員會(huì)使用大量第一手資料開(kāi)發(fā)人口預(yù)測(cè)模型,對(duì)英國(guó)養(yǎng)老金制度深入細(xì)致、客觀中立的分析獲得了廣泛認(rèn)同。此外,養(yǎng)老金委員會(huì)非常具有政治智慧地把評(píng)估報(bào)告分成客觀分析和政策建議兩個(gè)部分以減少爭(zhēng)議。在評(píng)估報(bào)告公布后,養(yǎng)老金委員會(huì)和利益相關(guān)者進(jìn)行了廣泛溝通,能夠聽(tīng)取不同黨派、不同立場(chǎng)人群的意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)多個(gè)層次的協(xié)商,相關(guān)各方最終實(shí)現(xiàn)了利益妥協(xié)。

最后,強(qiáng)有力的政策執(zhí)行力為順利推進(jìn)改革奠定了政治基礎(chǔ)?；仡櫢母镞^(guò)程可以發(fā)現(xiàn),無(wú)論是養(yǎng)老金委員會(huì)成立之初還是提交評(píng)估報(bào)告之后,英國(guó)首相布萊爾和工作與養(yǎng)老金部都發(fā)揮了強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)力和政策執(zhí)行力。在養(yǎng)老金委員會(huì)成立之前,布萊爾就深度介入養(yǎng)老金改革問(wèn)題;在提交評(píng)估報(bào)告之后,布萊爾花費(fèi)了大量時(shí)間和精力參與養(yǎng)老金改革談判,不僅能夠充分理解養(yǎng)老金領(lǐng)域的諸多細(xì)節(jié)問(wèn)題,而且在面臨財(cái)政部強(qiáng)烈反對(duì)的情況下,在宏觀上能夠果斷做出正確決斷。工作與養(yǎng)老金部在部長(zhǎng)頻繁更換的情況下,能夠抵擋住財(cái)政部的巨大壓力,掌握養(yǎng)老金改革的主動(dòng)權(quán),不斷深入推進(jìn)養(yǎng)老金改革。雖然養(yǎng)老金委員會(huì)提出了很好的政策建議,但是這些建議的最終采納和改革決斷的做出必須是政府。因此,堅(jiān)強(qiáng)的政策執(zhí)行力是順利推動(dòng)養(yǎng)老金改革的政治保障。

英國(guó)的改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)養(yǎng)老金改革具有重要借鑒意義。目前,我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革處在攻堅(jiān)階段,該領(lǐng)域的很多重大問(wèn)題尚存較大爭(zhēng)議。這些爭(zhēng)議可以概括為認(rèn)知之爭(zhēng)、利益之爭(zhēng)、觀念之爭(zhēng)和意氣之爭(zhēng)。認(rèn)知之爭(zhēng)的根源在于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的復(fù)雜性。利益之爭(zhēng)的根源在于不同群體的利益訴求不一樣。觀念之爭(zhēng)的根源在于福利理念的差異,其中也夾雜著認(rèn)知差異和利益之爭(zhēng)。意氣之爭(zhēng)則屬于另一個(gè)層面的爭(zhēng)論,個(gè)人化和情緒化的特征較為明顯。因此,針對(duì)上述爭(zhēng)議的內(nèi)容,解決爭(zhēng)議的核心手段還是通過(guò)提高認(rèn)知和進(jìn)行廣泛協(xié)商實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)。

第一,中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的很多基本問(wèn)題還需要學(xué)理上深入探討,不斷深化認(rèn)知。例如,中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最顯著的特征是統(tǒng)賬結(jié)合,而對(duì)該制度模式的認(rèn)知還有待提高。從養(yǎng)老金類(lèi)型學(xué)的角度分析,統(tǒng)賬結(jié)合制度不屬于單一的養(yǎng)老金計(jì)劃,而是由兩個(gè)計(jì)劃組合而成的,其中社會(huì)統(tǒng)籌部分屬于DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制,而個(gè)人賬戶部分屬于DC型完全積累制。正如一些學(xué)者指出的那樣,統(tǒng)賬結(jié)合制度是“兩項(xiàng)制度而非一項(xiàng)制度,是混合而非結(jié)合”[20]30,不是一個(gè)全新的制度模式,沒(méi)有太多的創(chuàng)新性。之所以在現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中加入個(gè)人賬戶,其目的主要有兩個(gè):一是實(shí)現(xiàn)資金積累;二是實(shí)現(xiàn)基金自我平衡,最終能夠應(yīng)對(duì)人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)。但是,在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,這兩個(gè)目的都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。首先,從實(shí)際運(yùn)行效果來(lái)看,由于個(gè)人賬戶部分沒(méi)有做實(shí),采取了空賬運(yùn)營(yíng)模式,個(gè)人賬戶實(shí)際上變成了名義賬戶制,積累資金的目的沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。因此,無(wú)論是統(tǒng)籌賬戶還是個(gè)人賬戶,都采取的是現(xiàn)收現(xiàn)付制,資金的積累程度取決于整個(gè)養(yǎng)老基金的結(jié)余程度,而不是個(gè)人賬戶的積累程度。其次,在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,由于計(jì)發(fā)系數(shù)設(shè)計(jì)不科學(xué)、個(gè)人賬戶余額可以繼承等規(guī)定,使得個(gè)人賬戶出現(xiàn)雙重財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)自我平衡:長(zhǎng)壽者需要統(tǒng)籌賬戶補(bǔ)貼發(fā)放個(gè)人賬戶養(yǎng)老金,而短壽者的個(gè)人賬戶基金余額被繼承人領(lǐng)走,無(wú)法在整個(gè)制度內(nèi)調(diào)劑使用。由此可見(jiàn),個(gè)人賬戶的實(shí)際運(yùn)行結(jié)果完全背離了設(shè)計(jì)初衷。認(rèn)清個(gè)人賬戶的本質(zhì)和實(shí)際運(yùn)行情況后可以發(fā)現(xiàn),養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶改革迫在眉睫,在改革過(guò)程中,可以放棄個(gè)人賬戶的積累功能,強(qiáng)化個(gè)人賬戶的記賬功能,根據(jù)精算原則調(diào)整個(gè)人賬戶計(jì)發(fā)系數(shù),實(shí)施個(gè)人賬戶年金化發(fā)放,加強(qiáng)繳費(fèi)與待遇之間的精算聯(lián)系,消除個(gè)人賬戶實(shí)際運(yùn)行中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第二,中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革需要協(xié)調(diào)多層次的利益沖突。養(yǎng)老金改革本質(zhì)上是利益調(diào)整的過(guò)程。改革成功的關(guān)鍵是能夠在長(zhǎng)期利益和短期利益、全局利益和局部利益之間做出正確的取舍。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革既要考慮勞動(dòng)者的養(yǎng)老金權(quán)益,也要考慮到企業(yè)的養(yǎng)老繳費(fèi)負(fù)擔(dān);既要考慮中央政府的財(cái)政責(zé)任,也要考慮地方政府的行政管理能力;既要考慮眼前急迫的問(wèn)題,也要考慮將來(lái)的長(zhǎng)效機(jī)制。例如,提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次是當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。我國(guó)政府歷來(lái)重視該問(wèn)題,黨的十四屆三中全會(huì)就提出要逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌,但是目前尚未完全實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。可見(jiàn)推進(jìn)該項(xiàng)改革十分困難,其中最大的難點(diǎn)就是無(wú)法有效協(xié)調(diào)利益沖突。這種利益沖突首先表現(xiàn)在不同統(tǒng)籌地區(qū)基金結(jié)余差距較大,結(jié)余資金較多的地區(qū)不愿意參加統(tǒng)籌,而出現(xiàn)基金赤字的地區(qū)積極要求參加統(tǒng)籌?；鸾Y(jié)余差異反映的是不同統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不均衡的問(wèn)題,具體表現(xiàn)在制度撫養(yǎng)比的差異和繳費(fèi)率的差異等方面。養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不均衡的問(wèn)題既有歷史遺留原因,也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口流動(dòng)的原因。除此之外,提高統(tǒng)籌層次還涉及中央政府和地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分問(wèn)題。養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)權(quán)涉及中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼和地方政府的保費(fèi)征繳,事權(quán)涉及中央政府宏觀政策的制定和地方政府政策的落實(shí)執(zhí)行。而養(yǎng)老保險(xiǎn)保費(fèi)征繳又涉及到勞動(dòng)部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)的雙重征繳體制。因此,提高統(tǒng)籌層次涉及到錯(cuò)綜復(fù)雜的利益糾葛和體制制約,這需要在多個(gè)層面實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)才能夠真正提高統(tǒng)籌層次。要想真正實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌,首先需要在降低企業(yè)繳費(fèi)的基礎(chǔ)上執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一繳費(fèi)率,消除各個(gè)地區(qū)通過(guò)競(jìng)相降低繳費(fèi)率實(shí)現(xiàn)制度套利的空間。其次,養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳和發(fā)放實(shí)現(xiàn)全國(guó)垂直管理,脫離與地方政府關(guān)系,將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余上交給中央政府的同時(shí)也將地方政府養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任上交給中央政府,將養(yǎng)老保險(xiǎn)的事權(quán)和財(cái)權(quán)完全交給中央政府。最后,簡(jiǎn)化養(yǎng)老金制度,協(xié)調(diào)“三支柱”的待遇水平搭配,穩(wěn)步提高退休年齡,從頂層設(shè)計(jì)和制度整體設(shè)計(jì)出發(fā),從根本上增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性,為中央政府承擔(dān)完全責(zé)任創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

第三,中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革仍然需要加強(qiáng)政策執(zhí)行力。推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革需要建立共識(shí)。同時(shí),養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也需要政治決斷力和政策執(zhí)行力。由于中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立時(shí)間晚、歷史遺留問(wèn)題多、外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化迅速,這使得養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問(wèn)題復(fù)雜,改革頭緒較多。因此,在改革過(guò)程中難免會(huì)多方權(quán)衡,在改革順序上分清輕重緩急。例如,我國(guó)早在2008年就出臺(tái)了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)改革方案,但是此后進(jìn)展不大,直到2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革才正式實(shí)施。在此過(guò)程中,2009年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)始試點(diǎn),2011年城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)始試點(diǎn),這些重大改革措施彌補(bǔ)了養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的制度缺口,使得中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本上實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。可見(jiàn),機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的緊迫性是排在“制度全覆蓋”之后的,因?yàn)槭紫刃枰鉀Q待遇“有無(wú)”的問(wèn)題,然后再解決待遇“高低”并軌的問(wèn)題?，F(xiàn)在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“制度全覆蓋”目標(biāo)已經(jīng)完成,城鎮(zhèn)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)并軌,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌,改革難度較小的輔助性改革措施都已經(jīng)實(shí)施。因此目前的改革重點(diǎn)就是集中精力解決職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期以來(lái)懸而未決的關(guān)鍵難點(diǎn)。目前,最緊迫和最艱巨的任務(wù)就是改革統(tǒng)賬結(jié)合制度和提高統(tǒng)籌層次。拖延會(huì)使得養(yǎng)老金問(wèn)題不斷積累,矛盾不斷激化,而改革難度將會(huì)越來(lái)越大。因此,養(yǎng)老金改革同樣需要在科學(xué)認(rèn)知和利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上建立共識(shí),在共識(shí)的基礎(chǔ)上還需要政策決策者做出果斷決策,增強(qiáng)政策執(zhí)行力,推進(jìn)養(yǎng)老金改革。