韓福國

(復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院,上海200433)

1 社會主義協(xié)商民主核心議題的確認:從理論論證到可操作化程序

改革開放40年來,隨著社會結(jié)構(gòu)多元化以及人口大規(guī)模流動、公共事務增多的同時,中國共產(chǎn)黨也大力推進政治體制改革,民眾參與意識也逐漸增加,因此政治協(xié)商重新出現(xiàn)在國家生活中,社會治理中“協(xié)商民主”的基層實踐案例也日益增多,與國際上的“協(xié)商民主”開始了理論互動與實踐對話[1]。盡管在概念上有不同認知,但經(jīng)歷了多年的中國操作實踐與理論界定之后,協(xié)商民主已成為中國社會主義民主的主要構(gòu)成部分:十八大提出“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”[2];十九大報告從政治高度上確認“協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導的重要方式,是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”[3]。這樣一來,關(guān)于社會主義民主的兩個組成部分(見下圖1所示)就日益凸顯出來:“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商,盡可能就共同性問題取得一致意見,是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國,這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的,而是相互補充、相得益彰的,共同構(gòu)成了中國社會主義民主政治的制度特點和優(yōu)勢?！盵4]

這說明完善社會主義協(xié)商民主制度順理成章地成為中國社會主義民主建設(shè)的一個核心議題,而協(xié)商民主在各個層面和領(lǐng)域均成為一個制度創(chuàng)新焦點。中國對協(xié)商民主寄予可賦予代議制民主新活力的期望,參與者在協(xié)商溝通中加深對公共事務本身以及對他人立場的了解,從而對自身立場進行反思,尋找大家審慎思考后的“最大公約數(shù)”,同時保留各自的分歧。在中國政治語境下,政治協(xié)商是中國國家建構(gòu)過程中中國共產(chǎn)黨進行政治談判與協(xié)商時一直倡導的理念。而在現(xiàn)有的政治框架下,“社會主義協(xié)商民主”在中國社會治理中的政治訴求就是:把民主的協(xié)商精神作為社會主義政治民主有效發(fā)展的資源培育出來,在民主發(fā)展中強調(diào)社會協(xié)商而非簡單的群體對抗,從而實現(xiàn)政治民主有序的持續(xù)推進,進而實現(xiàn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一根本訴求。

圖1 社會主義民主的具體組成結(jié)構(gòu)圖

因此,中國協(xié)商民主在制度特征和實踐結(jié)構(gòu)上就形成一個獨特的政治功能:從上往下看,它是一個強調(diào)政治協(xié)商以超越競爭性民主的國家制度性設(shè)計;從下往上看,它則是一個注重多元民意征集的實踐程序。所以,協(xié)商民主對于中國社會主義民主政治發(fā)展的制度意義在于,它是選舉程序完成后實現(xiàn)有效治理的重要方式。這也是我們經(jīng)常提及的中國民主具有比較優(yōu)勢的支撐點之一。從民意征集的實操性而言,其程序是否可操作化構(gòu)成協(xié)商民主制度發(fā)展的關(guān)鍵議題,這在一定意義上超越了理論上無休止的討論,否則,民主理論的檢驗就失去了可以評判的載體。

所以,時至今日,關(guān)于協(xié)商民主的重要意義已經(jīng)不是理論和實踐關(guān)注的核心問題,始終困擾我們的是“如何實際操作社會主義協(xié)商民主”,即十九大報告提出的核心命題之一——如何“形成完整的制度程序和參與實踐”,“保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”[3]。否則,社會主義民主的兩個構(gòu)成部分(選舉民主與協(xié)商民主)的完整性就無法保證,社會主義民主的優(yōu)越性就無法通過完整的“參與實踐”和科學程序方法體現(xiàn)出來,而所謂的民主優(yōu)劣爭執(zhí)議題也就只能停留在口號式的爭論上。因而協(xié)商民主要解決中國國家治理的諸多議題,就需要一個科學化程序的支撐,否則無法有效地發(fā)揮社會治理的決策效果,無法形成制度演化的持續(xù)性,社會主義協(xié)商民主也就偏離原有的制度設(shè)計本意。

2 協(xié)商民主實踐的局限性:“隨機抽樣”和“指定代表”

審慎討論是協(xié)商的本質(zhì)要義,避免意見片面化和態(tài)度極化;而決策參與則是民主制度的核心。因此,協(xié)商民主有兩個明確的支撐點:一是充分的意見協(xié)商,二是協(xié)商后的民主決策。只有民主而無充分協(xié)商的“不完整的民主”,容易造成政治極化或者“多數(shù)人的暴政”,所以協(xié)商民主直指充分而合理的協(xié)商——協(xié)商中的意見自由表達和協(xié)商后的民主決策。只有意見協(xié)商的過程,而無民主的決策,這是“民主化協(xié)商”而不是協(xié)商民主,它既不是社會主義的協(xié)商民主,甚至都不及西方國家的協(xié)商民主,因為其核心目標——“審慎的多數(shù)統(tǒng)治”無法實現(xiàn)[5]。關(guān)鍵問題在于:協(xié)商民主這兩個支撐點依賴于第一個起始環(huán)節(jié)——參與者的選擇程序。如果在參與者選擇上無法實現(xiàn)科學性和合理性,那么其后的協(xié)商程序就失去了意義。西方國家的協(xié)商民主參與者選擇程序基本上是基于“隨機抽樣”的方法,其基礎(chǔ)是政治參與的勻質(zhì)化和參與自由,但是它無法吻合目前中國政治參與的社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ);國內(nèi)協(xié)商民主的路徑依可能多是“指定代表”或者“邀請代表”,而指定與邀請的方式又有無法實現(xiàn)“沉默的大多數(shù)”的意見整合的可能性。

2.1 國外協(xié)商民主實踐的困境:隨機抽樣導致代表性不足

在過去幾十年中,協(xié)商民主迅速從一個“理論宣言”變成了“可實踐的理論”。從世界各國實踐來看,協(xié)商民主基本上會在三個層面的不同領(lǐng)域(國家制度、特設(shè)論壇、公共領(lǐng)域)得到實踐,但各有不同特點與運作方式[6]。基于其競爭性民主的長期實踐,國際社會實踐的核心都強調(diào)兩個操作程序要素,即審慎商議和決策參與,從而能“達成知情決策”與“審慎的多數(shù)決策”[7]65-94。從歐美國家等設(shè)計的不同協(xié)商民主實踐形式來看,共同點在于邀請民眾參與到公共決策的討論中來,例如美國新英格蘭地區(qū)一直持續(xù)至今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會,冰島公投修憲,日本解決能源與環(huán)境政策、食品安全以及養(yǎng)老金等諸多問題。

西方國家協(xié)商民主偏好于使用“隨機抽樣”的方法來選擇參與者。這種隨機選擇參與者的程序本質(zhì),是堅持“協(xié)商民主”一直倡導的參與者平等理念。它與充分且平等的協(xié)商過程一起,構(gòu)成了協(xié)商民主的“一體兩面”[8]1-4,所以西方國家實踐協(xié)商民主的過程中,基于隨機抽樣和自愿報名中的“抽選”方法,成為實際操作的主流方式之一。有一些學者①例如Carson and Martin(1999);Leib(2005);Sutherland(2008);McCormick(2011);Stone(2011).支持抽簽的方式選擇參與者,但隨機抽樣在理論上比抽簽更有公平性。如果所有的民眾都有均等的參與動機,那么抽簽也就具有了隨機抽樣的功能,但事實上民眾的參與動機是不均等的。

一般而言,即使是隨機抽樣的社會民意調(diào)查,調(diào)查到的信息基本上是“民眾所想”,仍然不是協(xié)商民主所要求的“協(xié)商后的民意”,因為協(xié)商民主想得出的是“民眾將會如何去想”,達到費什金(James S.Fishkin)所認為的掌握充分信息且經(jīng)過審慎而理性溝通后的民眾所想。費什金重點區(qū)分了參與式民主與協(xié)商民主,突出強調(diào)了協(xié)商民主的實踐功能,并沒有強調(diào)政治參與前提條件的問題,因為其隱含的前提是歐美國家的政治參與基本上是均等的,通過隨機抽樣,邀請不愿意表達的公民參與到政治活動中來,能實現(xiàn)西方民主境況下的參與擴大[7]65-105。

但也正是在這一點上,費什金與布魯斯·凱恩(Bruce Cain)等人在隨機抽取的公民參與意愿與能力上產(chǎn)生了分歧。凱恩認為,在費什金組織的“加州政改”的協(xié)商民意測驗中所隨機抽取的一些參與者,其參與能力值得考量。隨機抽樣不能回答的一個值得深究的問題就是,這些被抽樣出來的個體公民是否擁有資源、動機和能力去實踐這些新的公民機會?如果沒有,這對協(xié)商民主有什么意義?隨著互聯(lián)網(wǎng)持續(xù)為公民與政府互動提供新奇的方式,這些問題變得更為重要[8]7。由于“大多數(shù)公民沒有時間、沒有精力、沒有意愿去處理復雜的公共政策議題”,因此“擴大公民參與只是簡單地增加了組織良好的積極行動者的權(quán)力而已”[9]。他的觀點是重新提倡精英審慎決策觀——“擴大民主參與度只會引來更多有組織的政治活動家。解決之道應該是減少某些民主化方案,但沒人敢公開呼吁削弱民眾參與度或降低政府透明度。”[9]因此,在參與條件比較公平的前提下,隨機抽樣仍然存在著諸多爭論,尤其是參與能力不均衡的結(jié)構(gòu)化問題,這是國外協(xié)商民主程序設(shè)計一直面臨的“隨機抽樣”困境。

2.2 中國協(xié)商民主實踐的困境:指定代表導致出現(xiàn)民意偏差

《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》提出了一種“理想而全面”的協(xié)商機制,各個層面和地方如何具體地實踐它,構(gòu)成社會主義協(xié)商民主的具體展開內(nèi)容。綜而觀之,當下中國協(xié)商民主的多元實踐形式主要包括:商議性民意調(diào)查、共識會談、公民論壇、調(diào)停、創(chuàng)造權(quán)與全民公決、公民小組和公民顧問團、民主評議會、民主懇談會和互聯(lián)網(wǎng)公共論壇[10]68-89、市民論壇[11]、城市社區(qū)“三會”制度(聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會)[12]、民情溝通日[13]、立法聽證[14]、參與式預算②關(guān)于參與式預算的案例研究,可參見林慕華.參與式預算中的群眾議事員:舞臺、角色與演繹——基于鹽津案例的實證研究[J].公共行政評論,2014(5);王自亮,陳衛(wèi)鋒.參與式預算與基層權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)——基于浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)的個案研究[J].地方財政研究,2014(4).,有學者把“民主懇談會”稱之為“中國式公民會議”[15]。但大多數(shù)人認為協(xié)商就是一種簡單的民眾參與,把協(xié)商民主看成參與式民主的一種具體形式[16],因此中國習慣于把多元參與和基層民主與協(xié)商民主聯(lián)系起來,以增加多樣性協(xié)商民主內(nèi)容的探討(見下圖2所示)。

在所有這些協(xié)商民主的中國實踐形式中,參與人員基本上都是政府或者基層社區(qū)“指定”或者“邀請”的代表來參加——指定“可靠的人”與邀請“懂事的人”。其主要動機可能在于,地方官員在理念認知和操作方式上都更偏好于開發(fā)協(xié)商民主在“參與公共決策”方面的功能,這不僅是為應對決策主體的信息困境,更有基于秩序和成本的考量[17]。因此,截至目前,除了少數(shù)的基層協(xié)商民主案例重視操作程序和技術(shù)方法外,其他協(xié)商民主實踐的普遍特點就是:人們習慣采用便利的具有民主性的協(xié)商方式置換了實質(zhì)性的民主參與程序,以方便快速地解決問題,造成“形式的參與”和“參與的形式”比“實質(zhì)是否參與”更為突出,出現(xiàn)了“以協(xié)商代替民主”的實踐路徑偏移的可能性。

其中最為重要的問題,仍然是參與人員的選擇問題。審視以上各個層面所習慣的征集民意方式,基本結(jié)構(gòu)均是黨政干部主導的“群眾座談會形式”,無論現(xiàn)實中座談會有幾方人員的參與,這一協(xié)商民主的路徑均存在著內(nèi)生性缺陷——指定參與代表導致他們反映的社會群體意見的單一。同時,由社會問題引發(fā)(尤其是社會群體性事件)的被動式協(xié)商座談會,即使通過線下自愿報名與網(wǎng)絡(luò)自由報名,也是參與群體單一,因為他們多數(shù)是具有相同的利益訴求,也產(chǎn)生了相同的參與特征,由此也造成他們無法代表多元利益相關(guān)者的分層意見。兩種結(jié)果自然會產(chǎn)生偏頗的民意,最終致使黨政部門決策的片面性,造成了一種“內(nèi)部化民主”。

圖2 中國社會主義協(xié)商民主的具體實踐形式

如果參與代表無法涵蓋各個利益人群,則無從保證這些自愿參加的代表的“自愿性”是如何形成的。正如在許多基層社區(qū)座談會行動中發(fā)現(xiàn)的那樣,一個可能的結(jié)果是,他們均由社區(qū)干部或者積極分子組成,而沉默的多數(shù)并不會或者也沒有機會來參與,“形式化民主決策”的結(jié)果也就很難獲得社會整體的認同。這造成了協(xié)商民主起始點的偏離,所以在諸多協(xié)商民主實操過程中,我們一直堅持“沉默的大多數(shù)人”的意見具有重要性,要保證所有參與者的機會均等。

毫無疑問,任何一個決策者有“掌控”的本能——選擇“比較可靠”或者至少“知根知底”的人參加,因此時間一長,政府部門主觀選擇的參與者就成了“老面孔”。這造成政府部門召開了很多“座談會”和“聽證會”,他們充斥于各個層面領(lǐng)導的“考察和調(diào)研活動”中,等到?jīng)Q策進入執(zhí)行環(huán)節(jié)以后,卻出現(xiàn)民意沸騰和街頭抗議的狀況,甚至導致集體性社會沖突的出現(xiàn)。“不明就里”的決策者認為“嚴格”執(zhí)行了政策,不過是一部分“不明真相”的群眾反對“民主決策”,以致于抗爭不斷激化,例如湖州“抗稅事件”。

這造成了一個決策“怪圈”:政府在決策時候到處找社會民眾,想盡辦法融入社會建設(shè)過程當中,結(jié)果因為缺乏科學的程序和方法,還是依靠“指定的參與代表參加決策”。所以,政府每進入一個社會領(lǐng)域,社會本身仿佛就從那里退出來,協(xié)商民主當然無法真正成為“國家治理能力現(xiàn)代化”的程序載體。許多地方的協(xié)商民主制度,一旦跨越“創(chuàng)新空白期”后,“創(chuàng)新內(nèi)卷化”現(xiàn)象普遍產(chǎn)生,造成制度在低水平上重疊設(shè)立,問題的治理績效停止不前。

我們認為,“社會主義協(xié)商民主,是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢,是中國共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)……在黨的領(lǐng)導下,以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容,在全社會開展廣泛協(xié)商,堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”[4]。既然協(xié)商民主要成為社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢,那么它必須超越國際社會中的其他不同社會制度下的協(xié)商民主,而不是簡單地追求不一樣的“科學化”,注重在協(xié)商民主的第一個重要的參與人員選擇程序環(huán)節(jié)上,建構(gòu)起社會主義協(xié)商民主的科學方法。因此,考察中國協(xié)商民主的一個至關(guān)重要的標準,是看其是否具有科學合理的參與人員,而不在于是否套上“協(xié)商民主”這個“帽子”,從而真正解決內(nèi)生性科學化不足這一困境。

3 社會主義協(xié)商民主:超越“指定代表”與“隨機抽樣”的現(xiàn)有實踐

中國社會主義協(xié)商民主的決策程序,要堅持從“協(xié)商民主”的本質(zhì)含義入手,設(shè)計一個更加科學化和操作化的整合各個不同社會群體的不同意見的參與程序——實現(xiàn)“最大多數(shù)人的公約數(shù)”的協(xié)商民主程序,因此,它需要既要超越西方政治參與結(jié)構(gòu)勻質(zhì)化基礎(chǔ)上的“單純隨機抽樣”,又必須要超越中國傳統(tǒng)的“指定代表參加協(xié)商民主”的困境。

3.1 超越“指定代表”:社會主義協(xié)商民主的自我提升

習近平指出:“協(xié)商就要真協(xié)商,真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中,根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調(diào)整我們的決策和工作,從制度上保障協(xié)商成果落地,使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實際?！盵4]這明確了社會主義協(xié)商民主要真正嵌入決策過程當中,也是社會主義協(xié)商民主能否真正建立的基石。因此,從協(xié)商民主實操的第一步——選擇參與代表開始,要超越過去“指定代表”參加座談會的老路子,對公共決策以及其他公共議題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行科學設(shè)計。

“在參與式理論中,‘參與’意味(平等地)參與決策過程,而‘政治平等’意味著擁有平等的權(quán)力來決定決策的結(jié)果?！盵18]43過去政府指定代表來參加座談會,民意代表性嚴重不足,采納的“民意”實際上只是片面的民意,導致決策變得偏頗。之所以對參與人員選擇不太重視很大程度上是因為,許多人混淆了執(zhí)政黨在整體上“代表人民利益”的政治界定,和具體決策中“讓人民做主”之間的區(qū)別,把政治決策簡單地等同于政府部門作出決定,然后邀請或者指定一些代表來召開“群眾意見座談會”。看上去,它仿佛完成了民眾參與嵌入決策中的流程,但最終傷害了“黨的領(lǐng)導”的權(quán)威性。雖然在很多問題上,大多數(shù)民眾意見不一定代表決策的長遠利益,也和政府的決策規(guī)劃不一定一致,但黨政部門在進行重大決策和政府在進行具體執(zhí)行時,應該讓這些大量具體而分散的民意,通過科學的協(xié)商民主程序融入具體的政策過程,再也不能以“拍腦袋的決策方式”高喊著要反對“拍腦袋決策”。

要超越傳統(tǒng)的“指定代表參與”的路徑依賴,還涉及民主過程中協(xié)商規(guī)則的具體設(shè)計與確保最后意見被應用到?jīng)Q策結(jié)果當中去等其他重要的程序環(huán)節(jié)。因而,真正的社會主義協(xié)商民主絕不能被等同于固定模式下的“群眾座談會”,而是需要科學地選取所有利益相關(guān)者的參與代表,通過合理的協(xié)商懇談,以量化的民意結(jié)果為基礎(chǔ),改進公共決策質(zhì)量。具體而言,在提交人大表決各種重大事項(包括預算)前,政府可以根據(jù)協(xié)商民意來重新調(diào)整事項的規(guī)劃;人大代表可以組織或者參與旁聽黨政部門組織協(xié)商民主過程,增加自己在表決時的民意合理性,同時也可以組織協(xié)商民主監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行和績效審查;政協(xié)部門通過協(xié)商民主聚焦民意,設(shè)計議案或提案。地方黨委在推進黨內(nèi)民主中,可在黨代表和黨員群體范圍內(nèi),乃至于區(qū)域內(nèi)全體居民中隨機抽樣,進行黨委重大決策的協(xié)商民意聽取。目前,中國經(jīng)過將近20年的協(xié)商民主實踐,許多案例都超越了指定代表的座談會方式,有效地提升了參與的公平性和實現(xiàn)了意見的多樣性表達。

3.2 溫嶺市的預算協(xié)商:“自愿參與”與“分群選取”

全國許多地方的協(xié)商民主案例當中,來自于普通民眾的參與代表基本上是自愿報名,然后經(jīng)政府部門“篩選”。盡管這種做法值得商榷,但它比傳統(tǒng)全部由政府邀請或者指定的代表參與,更體現(xiàn)了協(xié)商民主的民主內(nèi)涵。浙江省溫嶺市鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的“預算民主懇談”一直呈現(xiàn)出多元模式,但自愿報名和邀請代表是一個普遍的做法,因為這個方式操作起來,政府部門都感覺到“可控”和“方便”。溫嶺市新河鎮(zhèn)的預算參與結(jié)構(gòu),一直延續(xù)的是自愿參與模式,但比過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大內(nèi)部討論預算的方式,更能聽到一些過去完全無法獲取的不同意見。新河鎮(zhèn)引起全國關(guān)注的“企業(yè)工資民主懇談”,就是各行業(yè)工人選派自己代表和企業(yè)主進行行業(yè)工資的定額協(xié)商。新河鎮(zhèn)的制度規(guī)定本意是讓所有的民眾都能自愿參與,但實際上是以人大代表為多數(shù),少數(shù)民眾自愿參與為輔助。溫嶺市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍采取這一自愿參與方式設(shè)計自己的“參與式預算”。其他的例如箬橫鎮(zhèn)的“三審預算”機制,雖有民意代表參與,但與人大代表一樣,是通過政府部門邀請的方式選定。

溫嶺市人大在推動市級部門預算時,起初采用的正是“邀請代表”的方式。很長時間內(nèi),當?shù)毓賳T一直認為,從市里幾十萬當?shù)厝丝谥须S機抽樣,缺乏操作的“可預測性”和“可操控性”,這是因為在既想改革又有傳統(tǒng)思維慣性存在的矛盾心理下,不了解隨機抽樣原理造成的。同時,他們也認為隨機產(chǎn)生的代表,并不真正了解部門預算,自然無法發(fā)揮預算參與的職責。這就是前面談及的國內(nèi)外的共同的參與能力不均衡的問題。

但最終溫嶺市人大建立了各類專家?guī)旌推胀ǖ拿癖姶韼?在其中實行隨機抽樣,而不完全是由人大代表參加,超越了邀請自己熟悉的特定社會代表來參與的路徑,初步實現(xiàn)了“分群選取參與代表”的方式。這是溫嶺協(xié)商民主發(fā)展歷程中研究者較少關(guān)注的地方,也是全國在縣級層面率先出臺一系列明確在預算中進行協(xié)商民主懇談文件的試點。和云南省鹽津縣相比較,溫嶺市的文件不僅僅具體規(guī)定了整個市域范圍要進行協(xié)商民主操作(鹽津縣也做到了這個程度),圍繞著社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展進行協(xié)商民主推進工作,而不是孤零零地推進民主政治進程,而且還承認了各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同模式并存。這也是浙江省等地進行政府創(chuàng)新的一個突出特點——“注重社會基礎(chǔ)”和“承認多元化模式”。我們可以在整個浙江省“八八戰(zhàn)略”①“八八戰(zhàn)略”指的是2003年7月中共浙江省委第十一屆四次全體(擴大)會議提出的面向未來發(fā)展的八項舉措,即進一步發(fā)揮八個方面的優(yōu)勢、推進八個方面的舉措。的各個環(huán)節(jié)找到類似的政策設(shè)計特點。例如此前溫嶺市委于2000年8月21日就出臺了在企業(yè)中進行協(xié)商民主的文件《中共溫嶺市委關(guān)于在我市非公有制企業(yè)開展“民主懇談”活動的意見》,2002年10月9日在《中共溫嶺市委關(guān)于進一步深化“民主懇談”推進基層民主政治建設(shè)的意見》中則明確提出:“要高度重視制度建設(shè),確?；鶎用裰髡谓ㄔO(shè)的制度化、規(guī)范化、程序化。民主政治發(fā)展的關(guān)鍵在于制度設(shè)計、制度安排和制度建設(shè),這也是現(xiàn)代政治文明的精髓所在。”溫嶺市協(xié)商民主的實踐及其理論認識已經(jīng)走在了政治發(fā)展與建設(shè)的前沿。

3.3 鹽津縣的群眾參與預算:“推選+抽選”

云南省鹽津縣設(shè)計了一套完整的“推選+抽選”程序,推行“群眾參與預算”模式,主要特征由各村“兩委”“提名推選”與按照各村(社區(qū))人口比例“隨機抽選”這兩種方式產(chǎn)生“群眾議事員”②參見《鹽津縣群眾參與預算改革試點方案》(鹽政發(fā)〔2014〕3號)、《群眾參與預算群眾議事員推選辦法》(鹽政發(fā)〔2014〕4號)、《鹽津縣豆沙鎮(zhèn)群眾參與預算資料匯編》(2014年)、《中和鎮(zhèn)群眾參與預算改革試點工作資料匯編》(2014年)、《2014年豆沙鎮(zhèn)民主議事會記錄(終稿)》、《2014年廟壩鎮(zhèn)民主議事會(修訂)》、《2014年中和鎮(zhèn)群眾議事會會議記錄》等資料。。一是“直接推選”方式:每村(社區(qū))平均分配2名群眾議事員,由村(社區(qū))“兩委”召開會議提名推選產(chǎn)生。二是“隨機抽選”方式:按每個村(社區(qū))人口總數(shù)的0.5‰的比例產(chǎn)生各村(社區(qū))的具體額度,然后村民小組推選1名候選人,群眾議事員候選人須有5人以上的村(居)民提名,經(jīng)村黨支部(黨總支)和村(居)委員會審核,方可進入“抽選庫”。最后,由村(社區(qū))“兩委”召開須有2/3以上村(居)代表會議組成人員參加的“群眾會議”,在此庫中按名額隨機抽選該村(社區(qū))的“群眾議事員”。

鹽津縣規(guī)定,任何組織和個人不得指定“群眾議事員人選”,抽取結(jié)果要當場公布。但他們在這個環(huán)節(jié)上,對“隨機”的理解可能有偏誤——上一進入候選人庫的過程,是一個推選程序,后面只是在推選名單中進行隨機,已經(jīng)不再是真正意義上的“隨機”。四川白廟鄉(xiāng)的“財政預算暨民主議事會”的村民代表,本質(zhì)上也是推選或者指定的[19]。將鹽津縣群眾參與預算改革與溫嶺市隨機抽選模式比較,可發(fā)現(xiàn)鹽津縣的群眾參與預算在整個參與人員的選拔程序上,更加局限于中國特定政治制度,具有更強的“在地化”特征。

云南省鹽津縣制度創(chuàng)新的特點,是在一個人們不太關(guān)注的經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢的國家級貧困縣,出現(xiàn)了一個環(huán)節(jié)設(shè)計嚴謹?shù)膮f(xié)商民主程序,破除了很多人習慣上認為經(jīng)濟發(fā)達的地方才有公共議題、參與能力和政府有精力搞民主的認知。鹽津縣很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共預算不過400萬～500萬元,和溫嶺市澤國鎮(zhèn)幾個億的規(guī)模不可比,但是在協(xié)商民主程序的科學性上,卻有著異曲同工之妙。溫嶺市澤國鎮(zhèn)有大學的技術(shù)力量支撐,鹽津縣也有省財政廳和大學的技術(shù)支持,這讓地方政府找到了擺脫傳統(tǒng)指定代表的路徑依賴的突破方向。

4 程序再設(shè)計:基于中國政治結(jié)構(gòu)的復式協(xié)商民主抽樣

中國社會主義協(xié)商民主的許多實踐案例,已經(jīng)超越了指定代表的傳統(tǒng)路徑,使得民意表達的多樣性得到了很好的呈現(xiàn),有效地推進了公共決策的科學性和規(guī)范化,但它仍然有一個內(nèi)生性的缺陷,在理論上仍然無法達到“隨機抽樣”的合理性。一些已經(jīng)實踐了“隨機抽樣”選擇協(xié)商代表的案例模式,也存在著與中國政治社會參與結(jié)構(gòu)不吻合的內(nèi)在困境,這就需要我們整合以上模式,設(shè)計出更加符合國家政策要求與現(xiàn)實社會需求的參與代表抽樣程序。

4.1 隨機抽樣模式:中國式協(xié)商民意測驗

“協(xié)商民意測驗”自2005年與浙江省溫嶺市“民主懇談”結(jié)合以后,中國協(xié)商民主理論發(fā)展和基層決策實踐,終于出現(xiàn)了向嚴格程序設(shè)計的方向發(fā)展,不斷尋求建構(gòu)制度的科學化、民主化和公平性的程序設(shè)計的重要方向演化——它的核心就是隨機抽樣選擇參與者,前后測驗的問卷量化評估公共決策項目和討論的公共問題。浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)最早嚴格使用“協(xié)商民意測驗”程序[20],來選擇公共預算分配討論的參與者,即參與預算的民意代表通過嚴格隨機抽樣產(chǎn)生,這是其突出的第一個特點。

另一個突出特點就是“前后測問卷”,將傳統(tǒng)座談會式的定性的討論意見,轉(zhuǎn)化為確切量化的數(shù)值。上海市浦東新區(qū)浦興路街道于2014年采取了“協(xié)商民意測驗”,在街道戶籍人口中隨機抽取代表,選擇由街道財政預算支撐的“自治金”項目①“自治金”經(jīng)費由政府財力保障,用于居委會根據(jù)社區(qū)自治需要和居民需求開展的各類居民自治項目。,改變了傳統(tǒng)上依靠“專家+領(lǐng)導”的內(nèi)部評審方式。第一步在18萬居民中按照6.9萬戶數(shù)隨機抽取400個門牌號;第二步設(shè)置了“18歲以上,生日距離5月31日最近”的條件,每戶選取一名居民參與大會,且不能代替參加。最終確認有效抽取樣本為360個,然后通過居委會分別進行了邀請,其中138個代表答應參加協(xié)商民意測驗會,并且做了第一次問卷調(diào)查,最終有109個代表參加了當天的協(xié)商會議。在參與代表的年齡、學歷等各人口學數(shù)據(jù)上,均吻合整體人口數(shù)據(jù)。最后,浦興路街道哪些“自治金”項目得到資助,完全按照協(xié)商之后的民意量化結(jié)果抉擇。因此,預算的協(xié)商民主真正得到了政策上的實現(xiàn),并不是“形式上協(xié)商”,也不是理論上的假設(shè)論證。經(jīng)過單純隨機抽樣或者復式分層抽樣產(chǎn)生的協(xié)商代表,通過合理審慎的溝通,即使達不成完全的共識,也可以知曉不同的意見,尊重各方的利益所在。協(xié)商能否達成共識,要看操作者選擇的是什么議題,以及參與者對規(guī)則的認同程度,政府部門公開的政策議題的信息多寡。

西方國家政治參與的勻質(zhì)化和中國有著很大的差別。隨機抽樣是基于西方國家的政治參與的勻質(zhì)化結(jié)構(gòu),即具有完全公民權(quán)的公民,擁有選擇參加政治活動和公共決策的自由,雖然各個群體由于經(jīng)濟地位和社會地位的差異而可能產(chǎn)生實質(zhì)上的不均等,但在政治參與的法律規(guī)定上,群體間的參與機會差異不大,參與意愿倒是差異顯著。把隨機抽樣引入中國的協(xié)商民主實踐當中,優(yōu)點是擴大了公民參與的機會均等性,但是在中國現(xiàn)有的社會結(jié)構(gòu)下,這一把所有公民一視同仁的方法,會造成更大的參與不均衡。在中國的政治結(jié)構(gòu)中,我們長期以來依賴于工作崗位的區(qū)別,不同社會群體政治參與的機會有明顯差異,不具有信息獲取的勻質(zhì)性,參與的積極性差異很大,各個社會群體在決策機制中的地位和功能也就不同。所以,隨機抽樣的“在地化”會出現(xiàn)的一個突出問題,是如何整合中國現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)內(nèi)的不同參與能力人群的意見,協(xié)商意見就面臨許多中國制度整合的問題。

4.2 復式協(xié)商民主的抽樣程序結(jié)構(gòu)與實踐

社會主義協(xié)商民主參與者的選擇程序,需要完成兩個“超越”——超越指定或者自愿報名的路徑依賴與超越單純隨機抽樣,形成復式協(xié)商民主決策程序。它基于分層抽樣原則,力圖實現(xiàn)民意的全面整合,把黨政的政策引導性與科學量化的民意進行科學結(jié)合,最終形成協(xié)商民主決策。根據(jù)國內(nèi)已有的成熟實踐,在國家一系列文件規(guī)定基礎(chǔ)上,一個科學的可操作化且適合中國現(xiàn)階段國情的社會主義協(xié)商民主程序,選擇代表的基礎(chǔ)就應是復合分層抽樣,才能更好地吻合中國當下的社會結(jié)構(gòu)(如圖3所示)。

圖3 復式協(xié)商民主隨機抽樣結(jié)構(gòu)圖

復式分層抽樣的核心在于,它提取了過去沒有關(guān)注的“沉默的大多數(shù)”——傳統(tǒng)政治視角沒有考慮的普通民眾的意見,超越而不是拋棄隨機抽樣的選擇程序,保證了意見協(xié)商的全面性。在參觀隨機抽樣方式選擇協(xié)商參與代表的上海市浦興路街道分配“自治金”和古美路街道古龍六小區(qū)改造項目實操之后,我們又在上海JA區(qū)NX街道和上海P區(qū)YJ街道的“社區(qū)代表會議”的參與名單選擇程序上,從傳統(tǒng)的街道黨工委與辦事處分配和邀請代表的單一方式,使用了復式分層抽樣的方式,突出的方法是拿出了部分代表,在街道內(nèi)全部戶籍人口名單中隨機抽選參與代表。我們結(jié)合具體的案例討論這一復式協(xié)商民主的抽樣程序設(shè)計:

一是全體利益相關(guān)者的隨機抽樣。全體利益相關(guān)者中的隨機抽樣,是分層抽樣的第一步。它在保證每個利益相關(guān)者被抽中的機會均等的基礎(chǔ)上,最后選擇的整個參與樣本,如同一個不作弊的彩票抽獎一樣,能實現(xiàn)每一社會人群都有自己的利益代表。

長期以來,中國很多公共決策都是政府部門的內(nèi)部決定,普通民眾既缺乏有序的參與空間,也缺乏科學的參與程序。政府職能部門和一些專家認為公共決策是一個“技術(shù)活”,而普通民眾缺乏必備的知識,這一認知強化了政府內(nèi)部決策的慣性,因此,許多研究者和政府官員,對于隨機抽選的代表參與公共決策和公共事務的能力,與國際社會中的精英審慎決策觀點一樣,都持有懷疑態(tài)度。但許多不是政府組織認定的積極分子,又不是積極的自愿參與者,構(gòu)成了“沉默的大多數(shù)”,他們往往會在決策出臺后,參與到爆發(fā)式反對行動中去,造成前述的公共決策被動現(xiàn)象,因此,從全體利益相關(guān)者當中隨機抽樣,能讓決策者了解過去沒有辦法聆聽到的多元民意。

再大的樣本庫,現(xiàn)代技術(shù)均可幾分鐘內(nèi)隨機抽出額定數(shù)目,不存在任何操作難題。例如上海市兩個街道在隨機抽取代表名額時,在街道轄區(qū)內(nèi)具有戶籍的人口和事業(yè)單位的員工,以及外來常住人口中的合法公民名單中,隨機抽取代表。整體樣本框由各居民區(qū)提供轄區(qū)內(nèi)戶籍居民、常住居民及主要單位企業(yè)員工、外來常住人口的名單,交由街道整合后,由第三方技術(shù)支持團隊采取隨機抽樣的方式產(chǎn)生,最后經(jīng)街道確認。隨機抽樣和自愿參與,雖然提供了傳統(tǒng)方式無法吸納的民眾,但隨機抽樣優(yōu)于自愿參與,在于它能保證各個群體的參與平等性,以及意見的全面性。許多實操協(xié)商民主的政府決策者,最擔心的是隨機抽樣的代表中,會包含一些激進的“刁民”或“上訪戶”,造成不可控制的情況。這當然可能會出現(xiàn),但協(xié)商過程中的嚴格議事規(guī)則,可以防止隨機抽選過程中產(chǎn)生的“激進者”損害整個民主過程的進展,尤其是主持“大小組”的協(xié)商主持人,都經(jīng)過嚴格培訓,其重要功能就是防止參與者討論不相關(guān)的議題,以免干擾有明確協(xié)商議題的民主程序。如果一個參與者不遵守協(xié)商規(guī)則,就需要把其剔除在后續(xù)的環(huán)節(jié)之外。我們經(jīng)常談到的“羅伯特議事規(guī)則”,就是最基本的一種議事程序,而復式協(xié)商民主的討論規(guī)則更加嚴格。

二是積極參與分子群體的隨機抽樣。任一實踐民主的地方,都會有不少的愿意參加公共決策的人。例如,溫嶺市新河鎮(zhèn)多年來一直在社會民眾的積極報名中選擇參與者——鎮(zhèn)級參與預算通過公告征求自愿的參與者。

現(xiàn)有中國社會結(jié)構(gòu)中,積極參與分子基本上是在該區(qū)域內(nèi)長期居住的人,或者擔任過一定公職的人,還有在不同流動人群中具有影響的帶頭者,他們長期與本地社會群體積極互動,形成了“話事人”或者準“現(xiàn)代鄉(xiāng)賢”。在許多群體性事件中,他們都可能是“發(fā)動者”。不可置疑的是,他們比許多人都了解不同社會群體的意見,許多人具有突出的表達能力。更多的自愿參與者的動機,可能基于個體利益,也可能出于對公共事務的熱心。如果他們的積極性缺少正常的參與機會的表達,往往會發(fā)生轉(zhuǎn)向,演變成積極的抗議者,最后也可能產(chǎn)生“過激抗爭行動”,或者造成決策者的“政策收買”行為(公共決策搖擺于政績追求和息事寧人之間)。在復式協(xié)商民主決策中,當積極自愿參與人數(shù)過多時,仍要隨機抽樣。在上海古美路街道和浦興路街道等地的實踐中,有一些沒有被隨機抽中的民眾,到協(xié)商民主現(xiàn)場,表示自己愿意參加協(xié)商懇談。這就需要在正式隨機抽樣程序之外設(shè)計類似增加協(xié)商代表的應急預案。

在中國社會結(jié)構(gòu)中,居民區(qū)代表包括了社區(qū)黨支部和居委會工作人員,以及大量的社工,雖然他們無法擺脫行政化的身份界定,但是他們一直是基層社會的信息收集者和處理者,也是黨政部門基層事務的承擔者,對于社區(qū)的整體事務比一般的居民具有更多信息。在法律上,居委會和村委工作人員以及社工的規(guī)定是十分矛盾的。居委會與村委會是自治組織,但《中華人民共和國憲法》是在“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”一節(jié)中規(guī)定其性質(zhì)的(第一百一十一條)。所以,我們把這一類群體暫且放在積極參與分子群體當中。而居民區(qū)黨組織和居委會層面的代表,則經(jīng)由各居民區(qū)代表會議推選產(chǎn)生大名單,在其中隨機抽選決定。在這一群體的大名單中隨機抽選,可以防止傳統(tǒng)的一直是居委會書記與主任提供信息的單一性,可以從一般社區(qū)工作者的視角了解更多的社會信息。

三是專家?guī)炫c社會組織的隨機抽樣。毫無疑問,現(xiàn)代公共決策具有高度的復雜性,復式協(xié)商民主決策在堅持以全面表達的民意為基礎(chǔ)外,也強調(diào)專家和社會組織的作用。雖然大多數(shù)社會組織還不成熟,但它們具有對社會意見的調(diào)查、整合和分析技術(shù),能發(fā)揮輔助民眾掌握很多參與技能的作用。民眾與公共項目相關(guān)專業(yè)的專家,構(gòu)成一個科學決策的兩個意見支撐點。若專家群體和社會組織代表人數(shù)過多,仍可隨機抽選。同時,這一群體如果排除利益糾結(jié)之外,也可以邀請參與協(xié)商。

在中國還有一個特殊的社會現(xiàn)象,那就是“條塊結(jié)構(gòu)”所產(chǎn)生的轄區(qū)單位,在鄉(xiāng)村還不明顯,但幾乎大多數(shù)城市管理單位內(nèi),都存在著垂直管理的駐區(qū)企業(yè)或者轄區(qū)單位,他們具有較豐富的管理技能以及資源,對于區(qū)域公共決策有著明顯的影響能力,也是政策的直接受影響者。我們在復式協(xié)商抽樣中,根據(jù)上海乃至全國的“區(qū)域化黨建”與“社區(qū)治理創(chuàng)新”的案例,把“企業(yè)與駐區(qū)單位”放在“專家與社會組織”部門,強調(diào)他們的專業(yè)性質(zhì)。在上海市兩個試點中,我們就設(shè)計規(guī)定了企業(yè)、駐區(qū)單位、社會組織各自推選的3～5名代表,以組織推選和組織聯(lián)合推選相結(jié)合的方式產(chǎn)生大名單,在其中隨機抽選決定協(xié)商參與代表。

四是黨政干部群體的隨機抽樣。政策執(zhí)行中典型的“部門分割”和“隔岸觀火”的困境,一個主要原因就是許多具體的政策實際上只是一些部門內(nèi)少數(shù)人參與了設(shè)計和決定,相關(guān)部門內(nèi)的大多數(shù)人員并不了解自己部門的政策,造成了他們對許多政策不一定真正認同。復式協(xié)商民主決策程序,在具體實操中除要求黨委政府職能部門派代表,從國家政策法規(guī)和部門管理立場,對參與者的問題進行答疑解惑,與其他領(lǐng)域的專家一起提供專業(yè)化意見。這就需要在相關(guān)部門的干部群體中產(chǎn)生參與者參加協(xié)商。

復式分層抽樣產(chǎn)生協(xié)商民主代表的方式,既避免了傳統(tǒng)的指定或者邀請代表的路徑依賴,又吻合了中國社會群體參與結(jié)構(gòu)的差異性。在街道層面中,社區(qū)代表會議需要對整個街道的往年公共事務進行評價,對下一年的公共事項作出民意選擇。因此,街道各個部門的干部具有前期的規(guī)劃優(yōu)勢;而囿于現(xiàn)有的城市管理體制,區(qū)各個職能部門也對街道事務具有管轄權(quán),“兩委員一代表”具有為街道爭取資源和向上級部門傳遞民意的優(yōu)勢。這都屬于中國特定的政治體制結(jié)構(gòu)造成的現(xiàn)象,不是隨機抽樣所解決的“內(nèi)生性矛盾”。盡管上海市部分街道實操試點的“社區(qū)代表會議”中的干部群體樣本產(chǎn)生還沒有實現(xiàn)隨機抽選,但是已經(jīng)在復式抽樣程序下進行了分層產(chǎn)生:街道黨工委、街道辦事處推薦的代表由街道黨工委按照民主協(xié)商有關(guān)程序推薦產(chǎn)生;區(qū)職能部門派出機構(gòu)推薦的代表由其組織人事部門推薦,由行政機關(guān)黨組報街道黨工委協(xié)商決定;黨代表、人大代表和政協(xié)委員由街道黨工委協(xié)商邀請決定名單。而作為另一經(jīng)典案例的浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)的參與式公共預算,也從最初的簡單隨機抽樣,經(jīng)過多次調(diào)整,逐漸向復式分層抽樣靠近,表現(xiàn)為2016年度預算懇談代表抽樣方式為“乒乓球搖號”,分層抽取村民代表、婦代會代表、共青團代表、企業(yè)代表和新溫嶺人代表等各若干人。

5 結(jié)論:做實社會主義民主的程序基礎(chǔ)

除了如何超越指定參與代表這一傳統(tǒng)方式外,中國社會主義協(xié)商民主的實際操作流程,還包括隨機分組懇談、平等嚴格的程序、前后測問卷量化、協(xié)商結(jié)果公布等一系列相互匹配的環(huán)節(jié),可以有效防止選擇了真正的代表但仍然出現(xiàn)“以意見協(xié)商代替民主決策”的偏移結(jié)果。本文暫不討論這些后續(xù)的制度設(shè)計議題。但無論如何,中國特色社會主義民主政治,如果一直缺乏相應的支撐制度來做實其具體程序與方法,缺乏民主的可操作性,會造成理論中的本質(zhì)優(yōu)勢變成“空中樓閣”。社會主義協(xié)商民主的實踐,需要設(shè)計現(xiàn)代的社會科學操作方法,從協(xié)商民主的第一個環(huán)節(jié)——參與者選擇開始,依據(jù)中國具體的社會結(jié)構(gòu),超越國外的方法局限,也超越我們自己傳統(tǒng)的路徑依賴。經(jīng)濟發(fā)達的浙江省溫嶺市和國家級貧困縣的云南省鹽津縣的實踐,都證明了一個科學設(shè)計的有效、有序和持續(xù)的選擇參與代表的民主程序,需要和特定社會結(jié)構(gòu)相適應,才能建構(gòu)真正的現(xiàn)代化的中國社會主義協(xié)商民主。

經(jīng)過40年的改革開放,中國已經(jīng)進入一個社會復雜性和公共事務增量都不可同日而語的時期,十九大報告強調(diào)的中國國家治理能力,也面臨著日益嚴峻考驗,在這個背景下,治理體系需要創(chuàng)新更多的民主程序來填充,而不是依賴于傳統(tǒng)的路徑。從更寬的制度演化視野觀察,關(guān)于協(xié)商民主的頂層設(shè)計理念,需有底層的操作程序來承接其使命。從這一角度而言,協(xié)商民主在實際操作層面的進展,可有效地推進社會主義民主政治的幾個具體支撐點——黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國的融合。把社會主義協(xié)商民主嵌入中國社會發(fā)展當中,形成一個內(nèi)生性的共生態(tài)勢——以協(xié)商民主的實質(zhì)進展促成中國社會諸多治理問題的解決,同時,在這一過程中堅持推進社會主義民主政治的進程,就可能在中國社會制度演化的關(guān)鍵時刻,讓制度具有穩(wěn)定性和持續(xù)性。

協(xié)商民主實操的中軸點在于:各級黨委和政府要堅定地成為社會主義協(xié)商民主的積極實操者,而不是被動地接受和應對治理危機,否則,協(xié)商民主即使在社會治理過程中出現(xiàn)了一些創(chuàng)新性實踐,也最終會曇花一現(xiàn),難以制度化,也就無法回答中國國家治理體系現(xiàn)代化的命題。中國每個地方經(jīng)濟與社會發(fā)展情況千差萬別,治理問題的結(jié)構(gòu)也不一樣,所以協(xié)商民主的實操模式也必然存在著差異。從中國40年地方政府創(chuàng)新呈現(xiàn)出的“百花齊放、百家爭鳴”格局觀察,在多樣化的協(xié)商民主創(chuàng)新實踐中,要有基本的科學程序模塊來支撐,所以在社會主義協(xié)商民主的具體實操中,不要對所有地方實踐結(jié)構(gòu)進行命令式的過度規(guī)范,只需通過宏觀政策進行指導,依賴科學方法進行實操,讓理論指導實踐,實踐豐富與發(fā)展理論。