張 敏

(東南大學(xué) 人文學(xué)院,江蘇南京210096)

繼中共十八屆三中全會(huì)對(duì)中國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主體系做出全面闡述并要求廣泛多層制度化發(fā)展,以及2015年《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》與《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》兩個(gè)政策文件頒布之后,基層協(xié)商民主得以在全國(guó)擴(kuò)散。但實(shí)證研究顯示,基層協(xié)商民主的實(shí)踐情況并不良好,因而,在存在結(jié)構(gòu)性執(zhí)行困境的情況下,尋找更多有益的實(shí)踐路徑不失為一個(gè)明智的選擇。公共價(jià)值管理就是這樣一種路徑。所謂公共價(jià)值管理的路徑,是指把基層協(xié)商民主的各種政治社會(huì)價(jià)值納入公共價(jià)值管理,通過公共價(jià)值管理的方式促使基層協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)。因此,公共價(jià)值管理的路徑也是一種管理的路徑。與基層協(xié)商民主的通常實(shí)踐不同,公共價(jià)值管理采用向后籌劃的邏輯,簡(jiǎn)言之,就是從基層協(xié)商民主所要實(shí)現(xiàn)的政治社會(huì)價(jià)值開始,來籌劃實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主所需要的各種策略,然后圍繞這些策略來組織政府的各種管理行為。因此,向后籌劃也可以理解為一種倒推法。而基層協(xié)商民主的通常實(shí)踐則是一種向前籌劃,即通過政策執(zhí)行以層層推進(jìn)基層協(xié)商民主的貫徹落實(shí),核心在于執(zhí)行方案的設(shè)計(jì)與實(shí)施。公共價(jià)值管理直接以基層協(xié)商民主的政治社會(huì)價(jià)值為管理對(duì)象,以價(jià)值管理優(yōu)化基層協(xié)商民主的實(shí)踐,對(duì)于基層協(xié)商民主良好執(zhí)行體系的建立也是有益的。

1 公共價(jià)值管理及其對(duì)基層協(xié)商民主實(shí)踐的啟發(fā)

公共價(jià)值管理濫觴于1990年代中期,是以生產(chǎn)公共價(jià)值為宗旨的一個(gè)新型公共管理范式,是對(duì)傳統(tǒng)公共行政與新公共管理進(jìn)行反思、批判和超越的產(chǎn)物[1]。人們對(duì)公共價(jià)值的關(guān)注是公共管理思想和實(shí)踐持續(xù)發(fā)展的一部分,代表了人們對(duì)公共管理活動(dòng)內(nèi)容與本質(zhì)的最新思考。公共價(jià)值管理萌發(fā)于馬克·穆爾關(guān)于公共部門戰(zhàn)略管理的思考。他認(rèn)為,與企業(yè)不同,公共管理與管理者的任務(wù)與作用是創(chuàng)造公共價(jià)值①穆爾的《創(chuàng)造公共價(jià)值:政府戰(zhàn)略管理》已經(jīng)由商務(wù)印書館2016年出版,本文的參考與引用均為英文版本。由于穆爾沒有明確給出公共價(jià)值的定義,本文關(guān)于穆爾觀點(diǎn)的介紹多是對(duì)該書內(nèi)容的綜合,因此未能一一作注。。但是,對(duì)于何謂公共價(jià)值,穆爾并沒有給出一個(gè)清晰的界定。后來有學(xué)者指出,公共價(jià)值是一個(gè)包含了公共服務(wù)的效率與有效性、社會(huì)和政治的預(yù)期以及公共服務(wù)過程中的公平、正義與民主治理等諸多規(guī)范性目標(biāo)的復(fù)合體[2]2-5。在一般意義上,公共價(jià)值來源于公民的期望,是由集體協(xié)商確定的,因此對(duì)于公共部門來說,首要的任務(wù)就是確定這些價(jià)值,把它們作為組織的使命和目標(biāo)。

穆爾的新觀念激發(fā)了人們對(duì)公共價(jià)值的興趣與研究,公共價(jià)值的含義也日趨豐富?？傮w來看,有兩種研究路徑非常重要。一個(gè)是由穆爾和他的同事所發(fā)展的以創(chuàng)造公共價(jià)值為中心的管理路徑,另一個(gè)是巴里·波澤曼(Barry Bozeman)與其同事發(fā)展的強(qiáng)調(diào)政策與社會(huì)關(guān)注的公共價(jià)值網(wǎng)絡(luò)分析路徑[2]5。在前一個(gè)路徑中,為了創(chuàng)造公共價(jià)值,穆爾發(fā)展了一個(gè)“戰(zhàn)略管理三角模型”,該模型由三個(gè)要素組成:(1)用公共價(jià)值表達(dá)的組織的總體使命與目標(biāo);(2)社會(huì)支持與政治授權(quán);(3)為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的組織安排與運(yùn)作。穆爾認(rèn)為,這三個(gè)因素必須緊密結(jié)合起來,這樣才能使組織按照公眾的要求生產(chǎn)與創(chuàng)造公共價(jià)值[3]71-72。在后來的研究中,為了使理論與民主過程緊密結(jié)合以更具操作性,穆爾發(fā)展了一個(gè)會(huì)計(jì)系統(tǒng)對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行計(jì)量和評(píng)估[4]。

與穆爾的管理取向不同,波澤曼關(guān)注政策與社會(huì)層面的公共價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)問題。在2002年,波澤曼與托本·喬根森(Torben Beck J?rgensen)共同提出了一些基本的公共價(jià)值,包括政治責(zé)任、法治國(guó)家、平等對(duì)待、政權(quán)穩(wěn)定、利益均衡、組織透明、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、利他主義、就業(yè)安全、社會(huì)凝聚、地方自治、公民參與和用戶導(dǎo)向等,他們認(rèn)為在公共服務(wù)的提供中,這些價(jià)值應(yīng)該考慮其中[5]。后來,波澤曼又歸納了公共價(jià)值的三個(gè)基本方面:(1)公民應(yīng)該(或者不應(yīng)該)享有的權(quán)利、利益和特權(quán);(2)公民對(duì)社會(huì)和國(guó)家的義務(wù);(3)政府與政策的原則與基礎(chǔ)[6]。波澤曼強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值的失靈問題,并以是否失靈作為衡量公共服務(wù)效果的標(biāo)準(zhǔn)[7],他還發(fā)展了一個(gè)“公共價(jià)值籌劃程序”作為評(píng)價(jià)工具以確定公共價(jià)值創(chuàng)造的性質(zhì)與程度。

實(shí)踐者和學(xué)者的持續(xù)關(guān)注使公共價(jià)值管理的出現(xiàn)被視為公共管理的范式變遷,這一新范式也被稱為“下一階段的公共管理”[8]。杰瑞·斯托克(Gerry Stoker)較早構(gòu)造了公共價(jià)值管理范式的概念特征,指出公共價(jià)值管理以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值作為核心目標(biāo),公共價(jià)值是官員與利益相關(guān)者審慎協(xié)商的結(jié)果,對(duì)于公共價(jià)值管理范式而言,在公共利益、公共服務(wù)的精神、管理者的作用以及民主過程的貢獻(xiàn)的理解上都不同于傳統(tǒng)的公共行政和新公共管理[9]。在斯托克的概括中,我們可以看到公共價(jià)值管理的兩大基本范式要素。一是強(qiáng)調(diào)集體協(xié)商。不論是穆爾還是波澤曼,集體協(xié)商都是公共部門和社會(huì)公眾共同發(fā)現(xiàn)和確立公共價(jià)值的環(huán)節(jié)和過程,尤其在一個(gè)價(jià)值多元的社會(huì),集體協(xié)商是不可或缺的價(jià)值發(fā)現(xiàn)方式。二是強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值生產(chǎn)與提供的網(wǎng)絡(luò)化途徑。這與當(dāng)前公共治理的多主體化是相匹配的,要注意公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中的多種伙伴關(guān)系,公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)更多地依賴于伙伴合作。對(duì)此,凱利(G.Kelly)和穆爾斯(S.Muers)區(qū)分了公共價(jià)值管理與傳統(tǒng)公共行政、新公共管理的區(qū)別[10]。他們的區(qū)分有助于我們理解這一范式,見表1。

表1 公共價(jià)值管理與其他管理范式的區(qū)別

(續(xù)表1)

從表中可見,與傳統(tǒng)公共行政以及新公共管理的效率取向相比,公共價(jià)值管理是以生產(chǎn)公眾關(guān)心的公共價(jià)值為中心的,而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要依賴于一個(gè)公共價(jià)值生產(chǎn)與輸送的網(wǎng)絡(luò)。因此,公共價(jià)值的發(fā)現(xiàn)與共享、公共價(jià)值的生產(chǎn)與輸送以及整個(gè)網(wǎng)絡(luò)體系的維護(hù)是公共價(jià)值管理的基本任務(wù),這與穆爾戰(zhàn)略三角的內(nèi)容大體上是一致的。這說明,公共價(jià)值管理范式的最大意義在于把公共價(jià)值重新帶回到公共管理的中心,指出公共部門的使命是為社會(huì)生產(chǎn)和創(chuàng)造公共價(jià)值,這是公共管理的本質(zhì)。但它又不排斥傳統(tǒng)公共行政與新公共管理的方式方法,而是把它們統(tǒng)籌在公共價(jià)值的生產(chǎn)與輸送網(wǎng)絡(luò)之下,因此公共價(jià)值管理又是一個(gè)整合式的公共管理范式。

這也說明,公共價(jià)值管理對(duì)協(xié)商民主的基層實(shí)踐具有啟發(fā)意義。不論作為何種國(guó)家治理的設(shè)計(jì),基層協(xié)商民主作為我國(guó)推行的一個(gè)重要舉措,有其豐富的政治社會(huì)價(jià)值(如下所述),這些價(jià)值也是基層協(xié)商民主的公共價(jià)值。這些價(jià)值是國(guó)家和社會(huì)的共同需要,實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值是我們黨和政府的責(zé)任。因此,我們可以借鑒公共價(jià)值管理的方式,構(gòu)建基層協(xié)商民主的公共價(jià)值管理體系,通過價(jià)值的實(shí)現(xiàn)促使基層協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn),這也構(gòu)成了基層協(xié)商民主的一條實(shí)踐路徑。對(duì)于基層協(xié)商民主的公共價(jià)值管理來說,保持一個(gè)完整的基層協(xié)商民主政治社會(huì)價(jià)值輸送與生產(chǎn)的政府網(wǎng)絡(luò)是最重要的問題。因而,維護(hù)基層協(xié)商民主政治社會(huì)價(jià)值傳遞的完整性以及讓地方政府去切實(shí)地提供這些政治社會(huì)價(jià)值,就構(gòu)成了基層協(xié)商民主公共價(jià)值管理的主要內(nèi)容。

2 基層協(xié)商民主的公共價(jià)值分析

探索基層協(xié)商民主的公共價(jià)值管理,需要從分析基層協(xié)商民主的政治社會(huì)價(jià)值開始。在中國(guó)的實(shí)踐語境下,根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨的權(quán)威文件,基層協(xié)商民主具有如下政治社會(huì)價(jià)值:

第一,基層協(xié)商民主是重要的基層民主形式。這一政治社會(huì)價(jià)值是由中國(guó)的協(xié)商民主體系所賦予的。十八大報(bào)告提出,社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式。在十八屆三中全會(huì)上,這一論斷被繼續(xù)推進(jìn)和發(fā)展。十八屆三中全會(huì)提出,協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。由此可見,協(xié)商民主不僅是我國(guó)的重要民主形式,而且也是中國(guó)民主的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì),這是我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主特有的民主價(jià)值。當(dāng)然,這些認(rèn)知是在中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政實(shí)踐中逐步深化形成的。2006年2月,中共中央在《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作意見》中提出,“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商,盡可能就共同性問題取得一致意見,是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式”。2007年11月,國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了《中國(guó)的政黨制度》白皮書,明確提出“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合,是中國(guó)社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)”。這是中國(guó)民主形式構(gòu)成的明確表達(dá),協(xié)商民主以一種民主形式與選舉民主并列而得到了高度的政治肯定。有了這些認(rèn)知基礎(chǔ),十八大及十八屆三中全會(huì)關(guān)于協(xié)商民主的政治定位就水到渠成。由此可見,把協(xié)商民主當(dāng)作一個(gè)重要的民主形式是建立在中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政實(shí)踐基礎(chǔ)之上的,是中國(guó)共產(chǎn)黨主動(dòng)選擇的結(jié)果,是一種內(nèi)生的需要。

作為我國(guó)協(xié)商民主體系的構(gòu)成部分,基層協(xié)商民主是我國(guó)基層民主的一種重要形式,具有重要的政治地位。基層協(xié)商民主,根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》,主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的協(xié)商民主、行政村和社區(qū)的協(xié)商民主以及企事業(yè)單位的協(xié)商民主組成。另外,根據(jù)該《意見》的規(guī)定,社會(huì)組織協(xié)商也是基層協(xié)商民主的一個(gè)組成部分,是需要探索的一種基層協(xié)商民主形式。基層協(xié)商民主是一種民主形式,這是基層協(xié)商民主的民主價(jià)值定位。一方面,這種民主形式是中國(guó)特有的,也是區(qū)別于西式民主的優(yōu)勢(shì)所在;另一方面,基層協(xié)商民主為群眾有序政治參與和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主提供了重要的途徑和通道?；鶎訁f(xié)商民主的民主價(jià)值也是治理意義上的,協(xié)商民主在基層治理中的應(yīng)用形成了一個(gè)新型的治理方式——協(xié)商治理。所謂協(xié)商治理,“是指在公共事務(wù)的治理中,公民經(jīng)特定的協(xié)商程序,通過自由平等的對(duì)話、討論、辯論以及聽取相關(guān)的背景知識(shí)等話語交往方式進(jìn)行更具理性的公民參與進(jìn)而在公共決策中發(fā)揮重要作用的治理方式”[11]。通過基層協(xié)商民主,群眾可以有效影響公共決策,在協(xié)商共識(shí)的基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)公共利益。

第二,基層協(xié)商民主是黨的群眾路線在基層治理中的重要體現(xiàn)。十八屆三中全會(huì)提出,協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn),基層協(xié)商民主是基層治理中的協(xié)商民主,與基層群眾聯(lián)系緊密,是群眾路線典型而又真實(shí)的體現(xiàn)。群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期的革命斗爭(zhēng)與國(guó)家建設(shè)中創(chuàng)造、積淀與錘煉下來的優(yōu)良工作路線與政治路線。毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》一文中指出:“在我黨的一切實(shí)際工作中,凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo),必須是從群眾中來,到群眾中去。這就是說,將群眾的意見集中起來,又到群眾中去做宣傳解釋,化為群眾的意見,使群眾堅(jiān)持下去,見之于行動(dòng),并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見是否正確。然后再?gòu)娜罕娭屑衅饋?再到群眾中堅(jiān)持下去?！盵12]8991945年,群眾路線在中共七大被寫入黨章。1981年6月,中共十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》把群眾路線確立為毛澤東思想的“三個(gè)靈魂”之一,并把群眾路線的內(nèi)容闡發(fā)為“一切為了群眾,一切依靠群眾,從群眾中來,到群眾中去”[13]48-49,標(biāo)志著群眾路線的內(nèi)涵與表達(dá)最終得以完成。

基層協(xié)商民主是群眾路線實(shí)踐形式的最新發(fā)展。首先,基層協(xié)商民主和群眾路線在宗旨上是一致的,都是為了更好地為人民服務(wù),更好地實(shí)現(xiàn)人民的利益。但是在實(shí)踐形式上,基層協(xié)商民主與群眾路線的傳統(tǒng)要求相比發(fā)生了重大的變化。從《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》與《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》來看,群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨的工作方法,是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部提出的要求,是以領(lǐng)導(dǎo)干部為中心的,要求他們通過群眾路線更好地決策,更好地服務(wù)群眾。由此可以看出,長(zhǎng)期以來,群眾路線一直是以黨和政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部為中心的一種獲取社會(huì)意見的工作路線,是為民執(zhí)政的一項(xiàng)保證。而對(duì)于基層協(xié)商民主來說,群眾路線是以人民群眾為主體和中心的,是群眾路線的另一種實(shí)踐方式。與群眾路線的傳統(tǒng)實(shí)踐不同,基層協(xié)商民主不僅是一種民意獲取的方式,而且群眾也是決策的直接參與者以及決策的直接受益者,這里面體現(xiàn)的是以群眾的參與為基礎(chǔ)的民主治理觀念。在相互關(guān)系上,群眾路線的傳統(tǒng)形式是以干部為中心的,而基層協(xié)商民主則體現(xiàn)了以群眾為中心。比如,根據(jù)溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)2013年制定的《澤國(guó)鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談工作規(guī)程》①《澤國(guó)鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談工作規(guī)程》系本文作者在澤國(guó)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)所獲得的材料。,懇談代表由三部分人員組成,第一部分為新選民代表,由符合條件的選民按1‰比例隨機(jī)抽取組成;第二部分為老選民代表,由上一屆懇談代表按30%比例隨機(jī)抽取組成;第三部分為“地方精英”代表,由澤國(guó)鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督參與庫(kù)和人才庫(kù)隨機(jī)抽取100名組成。由此可見,基層協(xié)商民主是以群眾為中心的群眾路線,使群眾路線回歸群眾的主體地位。

第三,基層協(xié)商民主是中國(guó)共產(chǎn)黨的新型領(lǐng)導(dǎo)方式。這是由中共十九大做出的關(guān)于基層協(xié)商民主政治定位的最新發(fā)展。十九大報(bào)告提出:“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式,是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。”那么,協(xié)商民主作為一種新型領(lǐng)導(dǎo)方式,又新在何處呢?十九大報(bào)告說得非常明確,“有事好商量,眾人的事情由眾人商量,是人民民主的真諦”。讓群眾商量,或者協(xié)商,也是一種領(lǐng)導(dǎo)方式?；鶎訁f(xié)商民主作為協(xié)商民主的組成部分,關(guān)涉基層社會(huì)的“眾人之事”,最貼近“有事好商量,眾人的事情由眾人商量”的要求。可見,基層協(xié)商民主不僅是群眾參與公共治理的途徑,也是黨領(lǐng)導(dǎo)群眾的一種新型方式。因而十九大的闡述具有非常重要的創(chuàng)新意義。一方面,這一闡述把人們從基層協(xié)商民主慣常性的民主思維中拉離出來進(jìn)入黨領(lǐng)導(dǎo)方式的構(gòu)想之中,是一個(gè)“格式塔轉(zhuǎn)換”。另一方面,“讓眾人負(fù)責(zé)”與“領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)”也具有大的差異,也是一個(gè)“格式塔轉(zhuǎn)換”。因此,把基層協(xié)商民主視為一種領(lǐng)導(dǎo)方式的確是中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于協(xié)商民主功能認(rèn)知的新發(fā)展,也是中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方式與時(shí)俱進(jìn)思考的產(chǎn)物。長(zhǎng)期以來,中國(guó)共產(chǎn)黨在對(duì)人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)上通常采取兩種方式:“一種是直接領(lǐng)導(dǎo),即按照黨的群眾路線的要求,深入群眾、說服教育群眾、宣傳動(dòng)員和帶領(lǐng)群眾跟黨走,完成黨的任務(wù);二是間接領(lǐng)導(dǎo),即通過對(duì)群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)對(duì)人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)?！盵14]這兩種方式都是自上而下的領(lǐng)導(dǎo),本質(zhì)上都是“帶領(lǐng)群眾跟黨走”,是一種“領(lǐng)導(dǎo)”式的領(lǐng)導(dǎo)。而基層協(xié)商民主則是一種“組織”式的領(lǐng)導(dǎo),在這種方式中,中國(guó)共產(chǎn)黨不是“帶領(lǐng)大家跟著走”,而是在保證基本原則的前提下,把群眾組織起來讓群眾自己尋找公共事務(wù)的解決之道,讓群眾決定“如何走”。黨的職能是為群眾的民主管理提供組織服務(wù)和空間服務(wù)以及制度保障,因此,這種領(lǐng)導(dǎo)方式也是一種“服務(wù)”型的領(lǐng)導(dǎo)方式。

這種領(lǐng)導(dǎo)方式的創(chuàng)新有其時(shí)代合理性。在新時(shí)代,經(jīng)過數(shù)十年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型,國(guó)家與社會(huì)相對(duì)分離,社會(huì)內(nèi)部普遍分化,人們的利益觀念、價(jià)值觀念日趨多元化,社會(huì)不再能夠被簡(jiǎn)單代表[15],在這種趨勢(shì)下,轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式,讓群眾自我選擇眾人之事的解決之道就成為時(shí)代所需。作為一種領(lǐng)導(dǎo)方式,基層協(xié)商民主不僅有助于公共問題的解決,而且也會(huì)帶來執(zhí)政方式的變革,實(shí)現(xiàn)基層的協(xié)商治理。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位上,基層協(xié)商民主不僅不會(huì)弱化黨的領(lǐng)導(dǎo),反而會(huì)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),避免干群矛盾,促進(jìn)政府與社會(huì)的和諧,提高黨領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性,強(qiáng)化黨執(zhí)政的合法性。同時(shí)也說明,在新時(shí)代,中國(guó)共產(chǎn)黨越發(fā)重視和尊重基層群眾的公民主體性,為基層協(xié)商民主的民主價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了組織保障。

第四,基層協(xié)商民主是人們美好生活的需要,也是滿足人民群眾美好生活的重要方式。十九大報(bào)告提出,中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”,人民的美好生活需要“不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)”。這表明,經(jīng)過40年經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,人們的生活總體上已經(jīng)超越了物質(zhì)需求的束縛,民主、法治等權(quán)利性需求正在成為生活需要的組成部分。基層協(xié)商民主作為基層民主的一種形式,與中國(guó)協(xié)商民主體系的其他部分相比,與人們的生活結(jié)合得更為緊密,因此構(gòu)成了人們生活的直接需要。

基層協(xié)商民主對(duì)于人們美好生活的價(jià)值是雙重的,它不僅是生活本身的需要,而且也是人們實(shí)現(xiàn)美好生活的重要途徑,直接影響了人們的獲得感與生活的幸福感、滿意度。就后者而論,基層協(xié)商民主的功能性價(jià)值在于它為民主需求以及美好生活的實(shí)現(xiàn)提供了外部條件與制度保障。從人民群眾的個(gè)體角度出發(fā),在微觀層次上,基層協(xié)商民主為人們的民主參與以及影響公共決策提供了程序通道,這是其“程序性價(jià)值”。同時(shí),人們可以通過基層協(xié)商民主影響公共決策以實(shí)現(xiàn)利益分配中的公平和正義,為自己進(jìn)行利益訴求的表達(dá),這是其“實(shí)體性價(jià)值”。在另一個(gè)角度上,基層協(xié)商民主為社會(huì)個(gè)體提供了微觀的權(quán)威分配機(jī)制,以至于他們能夠在基層事務(wù)的治理中體驗(yàn)民主、公平與正義。對(duì)于社會(huì)個(gè)體來說,微觀的權(quán)威分配機(jī)制關(guān)系到他們利益的實(shí)現(xiàn)與生活的狀態(tài),直接影響他們的參與感受,也直接影響他們對(duì)社會(huì)是否美好以及政府是否良善的整體認(rèn)知。因此,基層協(xié)商民主不僅事關(guān)美好生活的實(shí)現(xiàn),也關(guān)系到基層社會(huì)的穩(wěn)定和有序。

綜觀之,基層協(xié)商民主作為中國(guó)協(xié)商民主的一個(gè)組成部分,其政治社會(huì)價(jià)值是多維度的,構(gòu)成了一個(gè)公共價(jià)值體系。這些價(jià)值也是黨、政府與社會(huì)對(duì)基層協(xié)商民主所寄予的期望,希望它能夠發(fā)揮的政治與社會(huì)功能。因此,我們需要走出基層協(xié)商民主的單一民主價(jià)值觀而樹立一個(gè)價(jià)值體系觀。在這些價(jià)值中,民主形式、群眾路線與領(lǐng)導(dǎo)方式是關(guān)涉國(guó)家治理的功能性價(jià)值,美好生活的需要主要關(guān)涉人的發(fā)展與全面實(shí)現(xiàn)的實(shí)體性價(jià)值。這些價(jià)值既可單獨(dú)成立又相互聯(lián)系,在不同方向上指引基層協(xié)商民主的實(shí)踐。

3 基層協(xié)商民主公共價(jià)值的實(shí)踐與認(rèn)知狀況

民主形式、群眾路線、黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與美好生活的需要是黨中央根據(jù)人民群眾與國(guó)家治理的需要所規(guī)定的基層協(xié)商民主的政治社會(huì)價(jià)值,在十八大以來的報(bào)告和決議里進(jìn)行了明確的闡述,并通過中央的權(quán)威文件要求實(shí)施。而且,推進(jìn)包含基層協(xié)商民主在內(nèi)的協(xié)商民主廣泛、多層與制度化發(fā)展也被寫入2017年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》。這充分說明了黨中央對(duì)基層協(xié)商民主的需要與高度重視。但根據(jù)目前的實(shí)踐情況,黨中央的要求并沒有得到很好的落實(shí)。

根據(jù)一些實(shí)地調(diào)查,地方黨委政府并不十分重視基層協(xié)商民主的工作。比如在安徽,在360名縣鄉(xiāng)干部的問卷調(diào)查中,只有不到11%的受訪者認(rèn)為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子重視基層協(xié)商民主工作;在基層協(xié)商民主作用的發(fā)揮上,只有8.05%的受訪者認(rèn)為發(fā)揮了重要的作用,超過一半以上認(rèn)為不起重要作用或者根本不起作用[16]。即便在基層協(xié)商民主實(shí)踐相對(duì)領(lǐng)先的浙江省,出于“沒有政績(jī)不愿搞”“政治風(fēng)險(xiǎn)不敢搞”“制度瓶頸不易搞”“發(fā)展受影響不能搞”等諸多原因,基層協(xié)商民主難以得到縣鄉(xiāng)政府的重視與真實(shí)采納,也會(huì)出現(xiàn)“人走政息”的局面[17]。在更大范圍內(nèi),根據(jù)12個(gè)省2 223名地方干部的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn),經(jīng)常開展協(xié)商活動(dòng)的不到一半,對(duì)基層協(xié)商民主感到滿意的比例大概只有三成[18];基于同樣的調(diào)查,協(xié)商民主經(jīng)常被基層政府領(lǐng)導(dǎo)所忽視[19]。

對(duì)基層協(xié)商民主的漠視與地方黨政干部不能充分認(rèn)知與重視基層協(xié)商民主的政治社會(huì)價(jià)值緊密相關(guān)。實(shí)證研究表明,地方政府在面對(duì)基層協(xié)商民主時(shí)主要采取工具化取向,忽略甚至排斥了基層協(xié)商民主廣泛的政治社會(huì)價(jià)值。吳曉林與謝伊云通過12個(gè)省份814名地方政府官員協(xié)商民主意識(shí)的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn),他們對(duì)協(xié)商民主“維穩(wěn)”的工具價(jià)值偏好明顯,對(duì)其民主價(jià)值則認(rèn)識(shí)不足,偏好協(xié)商民主的工具屬性,對(duì)協(xié)商民主的價(jià)值屬性理解不足[20]。在何包鋼的威權(quán)協(xié)商理論中,工具化取向也是開展基層協(xié)商民主的主要?jiǎng)訖C(jī)[21]。而在中國(guó)基層協(xié)商民主的發(fā)生與發(fā)展邏輯上,把協(xié)商民主視作一種治理工具一直是主要的認(rèn)知驅(qū)動(dòng),有人把協(xié)商民主視為一種民主工具[22]、一種治理技術(shù)[23],也有人把協(xié)商民主視作一種民意技術(shù)[24]。

地方黨委政府的工具化取向嚴(yán)重制約了基層協(xié)商民主的實(shí)踐。工具化取向是政府行為中的策略性取向與機(jī)會(huì)主義取向,只看到了基層協(xié)商民主在解決特定問題時(shí)的作用而不愿推動(dòng)其更廣泛的政治社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn),因而出現(xiàn)了以黨政領(lǐng)導(dǎo)的意志為轉(zhuǎn)移,“想?yún)f(xié)商就協(xié)商、不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商”“需要時(shí)協(xié)商、不需要時(shí)不協(xié)商”的狀況。雖然工具化取向在特定問題的解決上是有效的,但如果地方政府只是把基層協(xié)商民主看作一個(gè)可資利用的工具而不去實(shí)現(xiàn)其更廣泛的政治社會(huì)價(jià)值,基層協(xié)商民主就很難得到制度化發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力,而那些所謂先進(jìn)地區(qū)的零散經(jīng)驗(yàn)除了用作宣傳報(bào)道的素材和學(xué)術(shù)研究的個(gè)案,對(duì)于提高全國(guó)的基層協(xié)商民主實(shí)踐水平?jīng)]有太多的實(shí)際意義。在工具化取向之下,基層協(xié)商民主是非必須的,對(duì)于一些地方政府來說甚至是上級(jí)政府強(qiáng)加的,因此其實(shí)踐也是非連續(xù)性的。

地方官員對(duì)基層協(xié)商民主政治社會(huì)價(jià)值的認(rèn)知闕如和他們可能缺乏民主意識(shí)是分不開的。民主價(jià)值是基層協(xié)商民主政治社會(huì)價(jià)值的軸心,而當(dāng)?shù)胤焦賳T缺乏民主意識(shí)時(shí),基層協(xié)商民主的民主價(jià)值就無以依附。肖唐鏢和王艷軍基于1 456名地方干部的問卷分析發(fā)現(xiàn),多數(shù)干部所理解的民主既不是程序性的選舉民主,也不是公民參與的直接民主,而是一種“作風(fēng)民主”和“民本民主”,也即讓普通社會(huì)成員發(fā)表意見,而決策權(quán)卻集中于政府精英[25]?！懊癖久裰鳌庇^也是一種“為民做主”觀,是一種似是而非的民主觀。這一發(fā)現(xiàn)與何俊志在地方官員協(xié)商民主觀調(diào)查中的發(fā)現(xiàn)類似。他發(fā)現(xiàn),把民主理解為“為民做主”的官員達(dá)到32.4%[26],而如果剔除非黨政機(jī)關(guān)的干部(比如群團(tuán)、企事業(yè)單位等),這一比例要高達(dá)60%以上。這些調(diào)查相互印證了地方官員缺乏民主意識(shí)的狀況,也揭示了基層協(xié)商民主的民主價(jià)值認(rèn)知缺位的原因,解釋了基層協(xié)商民主實(shí)踐遭遇困境的主要原因。而梁軍峰2014年到2015年對(duì)某省1 216名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的問卷調(diào)查則進(jìn)一步揭示了民主意識(shí)缺乏的嚴(yán)重程度,對(duì)于全國(guó)情況也具有參考價(jià)值。他發(fā)現(xiàn),民主沒有成為大多數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的政治共識(shí),73.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記認(rèn)為“農(nóng)民文化素質(zhì)低,不適合搞民主”[27]。在這樣的民主認(rèn)知之下,也就不難理解基層協(xié)商民主的實(shí)踐處境了。此外,一些體制性因素也阻礙了基層協(xié)商民主政治社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。有人發(fā)現(xiàn),由于城市基層治理中的權(quán)責(zé)不符,協(xié)商機(jī)制受到了排斥[28]。

因此,必須把基層協(xié)商民主的政治社會(huì)價(jià)值取向置于工具化取向之上,只有這樣,才能產(chǎn)生發(fā)展基層協(xié)商民主的內(nèi)源性動(dòng)力,才能使基層協(xié)商民主得到制度化的發(fā)展。在政治社會(huì)價(jià)值取向之下,發(fā)展基層協(xié)商民主是基于特定的社會(huì)正當(dāng)性認(rèn)知和社會(huì)的內(nèi)在需要,其發(fā)展動(dòng)力是內(nèi)生的,基層協(xié)商民主能得到真正有效的落實(shí)。

4 構(gòu)建基層協(xié)商民主的公共價(jià)值管理體系

地方政府基層協(xié)商民主實(shí)踐的不充分,對(duì)其政治社會(huì)價(jià)值的認(rèn)知不足,與黨中央的高度重視形成了鮮明對(duì)比,也與黨中央對(duì)基層協(xié)商民主的高度政治定位形成了強(qiáng)烈反差。同時(shí),地方官員民主意識(shí)的普遍提高也不是短期內(nèi)一蹴而就的。這就強(qiáng)化了對(duì)基層協(xié)商民主進(jìn)行公共價(jià)值管理的需要。根據(jù)穆爾的戰(zhàn)略三角模型,在基層協(xié)商民主的公共價(jià)值管理中,尋找與確立基層協(xié)商民主的政治社會(huì)價(jià)值、尋找社會(huì)支持與政治授權(quán)、為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的組織安排與運(yùn)作是管理者的三大戰(zhàn)略要素,這三大要素可以分別稱為要素1、要素2和要素3。我們發(fā)現(xiàn),黨中央已經(jīng)具備了要素1,即已經(jīng)發(fā)現(xiàn)和確立了基層協(xié)商民主的政治社會(huì)價(jià)值;在要素2上也是具足的,即在實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主政治社會(huì)價(jià)值的支持上是充分的;但在要素3上需要頂層設(shè)計(jì)并依賴地方政府的執(zhí)行;地方政府在要素1上是不具足的,在要素2上是“外部給定”的,要素3要高度依賴于要素1(如表2所示)。

表2 基層協(xié)商民主公共價(jià)值管理戰(zhàn)略要素的央地比較

對(duì)基層協(xié)商民主進(jìn)行公共價(jià)值管理首先是黨中央的需要,保證基層協(xié)商民主政治社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是黨中央的首要目的。對(duì)于黨中央來說,因?yàn)橐?和要素2都已經(jīng)滿足,要素3才是行動(dòng)的關(guān)鍵。在地方政府對(duì)基層協(xié)商民主政治社會(huì)價(jià)值認(rèn)知不具足的情況下,如何使基層協(xié)商民主的政治社會(huì)價(jià)值在地方政府中得到傳播并予以實(shí)現(xiàn),是黨中央進(jìn)行公共價(jià)值管理頂層設(shè)計(jì)的主要目標(biāo),也是黨中央在要素3上進(jìn)行管理的主要內(nèi)容,其目的是使地方政府能夠滿足要素1的要求。也即,即便地方政府不重視基層協(xié)商民主的政治社會(huì)價(jià)值,中央政府也要使其重視這些價(jià)值并實(shí)現(xiàn)它們。因此,在本質(zhì)上,此公共價(jià)值管理是黨中央或中央政府自上而下的對(duì)地方政府的規(guī)范和約束,公共價(jià)值管理的絕對(duì)主體是黨中央或中央政府,地方政府是接受者。這樣一來,就建立了生產(chǎn)和創(chuàng)造基層協(xié)商民主公共價(jià)值的一個(gè)完整的政府網(wǎng)絡(luò)。圍繞要素3,基層協(xié)商民主的公共價(jià)值管理體系主要包括如下內(nèi)容:

第一,基層協(xié)商民主的公共價(jià)值傳遞體系。該體系是為了保持基層協(xié)商民主的政治社會(huì)價(jià)值鏈條自上而下的完整性,避免發(fā)生價(jià)值鏈條在某一政府層級(jí)的中斷或者衰減,保證基層協(xié)商民主政治社會(huì)價(jià)值得以自上而下的傳輸與實(shí)現(xiàn)。張敏和韓志明基于2014—2016年31個(gè)省級(jí)政府88份年度政府工作報(bào)告以及134份黨委全委會(huì)決議、公報(bào)的文本分析發(fā)現(xiàn),在省級(jí)政府的各項(xiàng)政策議題中,與協(xié)商民主相關(guān)的政府協(xié)商、基層協(xié)商與政協(xié)協(xié)商均沒有得到較多的關(guān)注,注意力分配排名處于后幾位[29]。省級(jí)政府的政府工作報(bào)告通常由三部分組成,一是對(duì)往年工作的回顧與總結(jié),二是對(duì)本年度以及未來工作的部署(本年度居多),三是號(hào)召與展望。這說明,在實(shí)際行動(dòng)上,協(xié)商民主沒有得到省級(jí)政府(包括黨委)的普遍重視,與黨中央的高度重視相比,基層協(xié)商民主的政治社會(huì)價(jià)值在省級(jí)政府發(fā)生了衰減。由于省級(jí)政府在中國(guó)政策執(zhí)行鏈條中的中樞位置,是中央指令和政治壓力的傳遞者,如果在該環(huán)節(jié)發(fā)生中斷或者衰減,那么基層協(xié)商民主的政治社會(huì)價(jià)值就很難傳輸下去了。

向地方政府施加政治壓力是構(gòu)建基層協(xié)商民主公共價(jià)值傳遞體系的關(guān)鍵,需要以政治壓力的傳導(dǎo)輸送基層協(xié)商民主的政治社會(huì)價(jià)值。也即以政治命令的方式迫使地方政府重視基層協(xié)商民主的執(zhí)行問題,以此實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主的政治社會(huì)價(jià)值。為此,黨中央或中央政府對(duì)基層協(xié)商民主的執(zhí)行需要有明確的政治指示,把基層協(xié)商民主的落實(shí)確立為地方政府的政治任務(wù)。通過政治高壓以保證地方政府忠實(shí)執(zhí)行中央政策是壓力型政府體制的一大特色,為了保持政治壓力的有效性,對(duì)地方政府的切實(shí)監(jiān)督又是非常必要的。當(dāng)下的問題不是基層協(xié)商民主沒有執(zhí)行,而是缺乏實(shí)質(zhì)性執(zhí)行,不是沒有擴(kuò)散,而是缺乏實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)散?！蛾P(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》與《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》兩個(gè)政策文件頒布之后,基層協(xié)商民主作為一個(gè)新鮮名詞雖然在中國(guó)的政府體系內(nèi)得到了逐級(jí)層層傳達(dá),被各級(jí)政府官員知曉,甚至許多地方政府制定了實(shí)施的制度與措施,但這主要是一種文件式的執(zhí)行和擴(kuò)散,并不說明基層協(xié)商民主已被真實(shí)采納。因此,對(duì)地方政府監(jiān)督以保證基層協(xié)商民主的落實(shí)也是基層協(xié)商民主公共價(jià)值傳遞體系必不可少的組成部分。

第二,基層協(xié)商民主執(zhí)行的激勵(lì)與考核體系。地方政府對(duì)基層協(xié)商民主政治社會(huì)價(jià)值的認(rèn)知不足是一個(gè)不利因素,基層協(xié)商民主對(duì)地方政府缺乏政策吸引力也是一個(gè)不利因素。由于基層協(xié)商民主是構(gòu)成性政策以及程序性政策,不直接涉及物質(zhì)性的資源分配,因此給地方政府帶來的資源收益不大;同時(shí),由于目前包括基層協(xié)商民主在內(nèi)的民主治理績(jī)效不是官員晉升考核的重要依據(jù),基層協(xié)商民主對(duì)地方政府及其黨政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行激勵(lì)也不強(qiáng)[29]。因此,在構(gòu)建基層協(xié)商民主的公共價(jià)值傳遞體系的同時(shí),也需要構(gòu)建基層協(xié)商民主執(zhí)行的激勵(lì)與考核體系。針對(duì)目前基層協(xié)商民主政策收益不足的狀況,可以強(qiáng)化地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升激勵(lì)。

第三,基層協(xié)商民主價(jià)值的生產(chǎn)與服務(wù)體系?；鶎訁f(xié)商民主是新時(shí)代人民群眾美好生活的需要,因此生產(chǎn)與創(chuàng)造基層協(xié)商民主的民主價(jià)值就是政府的責(zé)任與義務(wù)。為此,我們需要在十九大新時(shí)代社會(huì)主要矛盾論斷的指導(dǎo)下,創(chuàng)新公共服務(wù)的理念與實(shí)踐,把基層協(xié)商民主作為一種公共產(chǎn)品向廣大的基層提供以滿足人民群眾的生活需要。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》(國(guó)發(fā)〔2017〕9號(hào)),國(guó)家基本公共服務(wù)清單包括公共教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等八個(gè)領(lǐng)域的81個(gè)項(xiàng)目。我們可以把這八個(gè)領(lǐng)域的項(xiàng)目稱為傳統(tǒng)的公共服務(wù)項(xiàng)目,而把包括基層協(xié)商民主在內(nèi)的民主、法治、公平、正義、安全與環(huán)境稱為新型的公共服務(wù)項(xiàng)目,嘗試把它們納入基本公共服務(wù)清單,使之成為政府的公共責(zé)任。新型公共服務(wù)體系的建立有助于基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展,基層協(xié)商民主的民主價(jià)值以及其他公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)也就有了行動(dòng)保障和制度保障。

第四,基層協(xié)商民主公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的組織保障體系。目前,我國(guó)還沒有專門的公共價(jià)值管理機(jī)構(gòu),也沒有專門的協(xié)商民主實(shí)踐的管理機(jī)構(gòu)。從后者的角度看,說明我國(guó)依然缺乏充分的協(xié)商民主實(shí)踐的頂層設(shè)計(jì)。協(xié)商民主的實(shí)踐需要一個(gè)專門的中央推進(jìn)機(jī)構(gòu),這樣,基層協(xié)商民主的執(zhí)行及其政治社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)才能獲得組織上的保障。組織保障的缺乏及其危害在地方的實(shí)踐中已經(jīng)顯現(xiàn)。比如,“主管部門也是五花八門,組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政協(xié)、黨委辦公室都有,大多為自發(fā)行為,黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門牽頭負(fù)責(zé)、各方面協(xié)調(diào)配合的工作格局尚未形成”[17]。缺乏組織保障也經(jīng)常導(dǎo)致“人走政息”的局面。在中國(guó)的基層協(xié)商民主發(fā)展中,重視協(xié)商民主的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)重要的推動(dòng)因素,而一旦發(fā)生政治人事變動(dòng),隨著領(lǐng)導(dǎo)的離開,基層協(xié)商民主就難以為繼。因此,建立一個(gè)統(tǒng)一的自上而下的基層協(xié)商民主實(shí)踐的管理組織體系是一個(gè)值得探索的舉措。

基層協(xié)商民主的公共價(jià)值管理體系也是黨中央或中央政府指揮生產(chǎn)基層協(xié)商民主政治社會(huì)價(jià)值的管理體系,通過這一體系促使基層協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)。其體系及其作用機(jī)制見圖1所示。

圖1

從圖1來看,基層協(xié)商民主的公共價(jià)值管理體現(xiàn)了向后籌劃的邏輯。管理體系是圍繞黨中央或者中央政府的管理行動(dòng)展開的(即要素3)。從圖1中也可見,由于角色不同,中央和地方的任務(wù)側(cè)重是不同的。黨中央或者中央政府不是公共價(jià)值的直接生產(chǎn)者,其首要任務(wù)是把基層協(xié)商民主的系列政治社會(huì)價(jià)值傳遞下去,使價(jià)值鏈條不發(fā)生斷裂或衰減。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),中央還需要建立對(duì)地方政府的監(jiān)督、激勵(lì)與考核體系。為此,專門的協(xié)商民主建設(shè)的推進(jìn)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)是不可或缺的,該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)整個(gè)協(xié)商民主體系的發(fā)展以及對(duì)地方政府的考核與監(jiān)督。執(zhí)行中央的指令是地方政府的中心任務(wù),因此對(duì)于地方政府來說,其重點(diǎn)工作是基層協(xié)商民主政治社會(huì)價(jià)值的生產(chǎn)。所謂“生產(chǎn)”,也即基層協(xié)商民主的有效供給并使之發(fā)揮民主功能,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)群眾路線與新型領(lǐng)導(dǎo)方式的作用并滿足人民群眾美好生活的民主需要。同時(shí),保持基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展也是地方政府的重點(diǎn)任務(wù)。

5 結(jié)論

公共價(jià)值管理為我國(guó)的基層協(xié)商民主實(shí)踐提供了一個(gè)新視角,在此視角之下,我們發(fā)現(xiàn)了基層協(xié)商民主實(shí)踐的一些新要素,這些要素對(duì)于基層協(xié)商民主的實(shí)踐是至關(guān)重要的。這些要素是圍繞基層協(xié)商民主的政治社會(huì)價(jià)值展開的,這些價(jià)值構(gòu)成了基層協(xié)商民主的公共價(jià)值體系,實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值是國(guó)家治理的需要。為了實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值,必須完善基層協(xié)商民主的實(shí)踐,探索相應(yīng)的改進(jìn)措施,因此,公共價(jià)值管理為我國(guó)的基層協(xié)商民主實(shí)踐打開了一個(gè)新思路。公共價(jià)值管理不是對(duì)基層協(xié)商民主政策執(zhí)行的替代,事實(shí)上,公共價(jià)值管理是對(duì)目前基層協(xié)商民主政策執(zhí)行的一個(gè)有益補(bǔ)充。因此,本文的另一個(gè)建議是,公共價(jià)值管理與政策執(zhí)行相結(jié)合,在政策執(zhí)行過程中嵌入公共價(jià)值管理的觀念與方法,將更有利于基層協(xié)商民主的實(shí)踐。