朱葉佳

[摘要]本文闡述了我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題，結合現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位的規(guī)劃不科學，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革認識不深刻，黨政不分、政事不分現(xiàn)象比較普遍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的不完善措施等問題的原因分析，我們提出了新時代背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的建議：一是理順縣鄉(xiāng)關系形成聯(lián)合管理力量，二是加強頂層設計，明確責任崗位，三是擴大分權范圍提高基層服務水平，四是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織進行設置，積極探索N+X模型。

[關鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政管理 體制改革 建議

一、前言

改革開放以來，為了更好地適應社會、政治、經濟的發(fā)展，國家行政體制也在不斷變化。因此，近年來，各級政府行政體制改革受到越來越多的關注。從社會價值層面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在整個行政管理體制中處于全面管理和地方管理、直接管理和間接管理的重要行政地位，它在深化農村改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進社會進步方面發(fā)揮了積極作用。這無疑標志著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革在社會主義新農村建設中起著非常重要的作用。本文將結合新時期新農村的實際情況，分析改革的新方向，探索新的對策，從而創(chuàng)建一種新的服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，推進社會主義新農村建設。

二、我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題

目前，我國農村基層管理體制運行十分困難。特別是在行政體制、政府職能、財政狀況、人事制度等重要方面都存在著重要問題。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難一直是一個比較突出的問題。目前，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了高負債現(xiàn)象，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了各種混亂的金融現(xiàn)象。這種情況極大地影響了當前公共服務的建設。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構比較臃腫

為了與縣級部門、安置人員、工作等原因聯(lián)系起來，全國各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)細化了部門設置，設置了不同種類的機構。但是隨著時代的發(fā)展，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置越來越龐大，但出現(xiàn)人浮于事的空閑狀況。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人事管理的存在問題

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構數量相對較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人事管理十分混亂。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理和出入境管理制度不規(guī)范，建立了大量閑置機構。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部整體文化素養(yǎng)和能力素質不足，阻礙了政府職能的高效實施。同時由于干部隊伍人數掌舵，使得本來就經濟困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的壓力更大，又加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出的情況。還有一些干部拒絕去偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，致使很多偏遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)空編的現(xiàn)象，導致偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運行機制受阻。

三、我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位的規(guī)劃不科學

政府職能與政府機構的協(xié)調是政府行政體制正常運行的保障，但當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)劃不科學，導致政府職能沒有合理的定位，使得舊的機構不斷膨脹的同時新的機構不斷衍生，加劇了行政體制的諸多矛盾。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革認識不深刻

改革開放以來，許多領導干部認識到了行政體制改革的重要性，但一些基層領導干部對行政體制改革的認識卻很膚淺，只是站在個人利益的角度考慮體制改革，沒有從大局方面思考問題，只關注自己利益的得失。所以，每一次改革都會有一些意識薄弱的領導干部，阻礙行政改革。

（三）黨政不分、政事不分現(xiàn)象比較普遍

目前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導“黨政不分”，導致在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了黨委與政府一人負責的現(xiàn)象。同時，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單位沒有明確的職能界定，盲目的聽從上級調遣，成了上級的附屬物。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的不完善措施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的配套措施不完善也是當前面臨的一個重要問題。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政改革中最重要的是要根據實際情況進行一整套改革，例如：理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關系，重視權力之間的監(jiān)督作用，目的是做好配套設施更加有效地進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民在政府事務中有更多的參與權。

四、新時代背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的建議

（一）理順縣鄉(xiāng)關系形成聯(lián)合管理力量

一是下放縣級管理權限。按照試點強市、縣、區(qū)管理體制改革的要求，通過委托、授權、服務轉發(fā)等方式，可以將一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以解決的行政權力進行下發(fā)與實施；二是加強派駐機構管理。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)要進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)與派駐機構相互支持、協(xié)調配合的工作機制。對派駐機構的考核實行條塊結合、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，其主要負責人的任免需事先征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同意。三是完善一線執(zhí)法配合。結合綜合行政執(zhí)法體制改革，各縣區(qū)在組建綜合性執(zhí)法隊伍的基礎上，統(tǒng)一向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐執(zhí)法中隊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦公室作為基層執(zhí)法平臺，負責統(tǒng)一協(xié)調調度區(qū)域內執(zhí)法力量，與派駐執(zhí)法中隊進行聯(lián)合執(zhí)法，切實加強基層管控合力。

（二）加強頂層設計，明確責任崗位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在中國的五級管理體制中發(fā)揮著特殊的作用。一般來說，它具有服務邊界、管理第一站和執(zhí)法的特點。圍繞上述責任，東營在深化改革中加大了頂層設計，明確了工作重點。一是突出“便民性”。在推動試點強鎮(zhèn)行政管理體制改革中，要求大王鎮(zhèn)及其他9個市級試點強鎮(zhèn)整合優(yōu)化服務資源，將審批窗口統(tǒng)一入駐便民服務大廳，實現(xiàn)了“一站式”服務。二是體現(xiàn)“規(guī)范化”。結合行政審批制度改革，在全省較早編制完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“權責清單”，進一步規(guī)范基層權力運行，厘清縣鄉(xiāng)職責邊界，初步轉變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權責不對等”“有責無權”的現(xiàn)狀。三是強化“管控力”。根據新形勢下基層安全生產、環(huán)境保護監(jiān)管的需要，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中，重點加強相關領域監(jiān)管和執(zhí)法力量，推進綜合執(zhí)法平臺建設，有力提高了基層安全監(jiān)管水平。

（三）擴大分權范圍提高基層服務水平

根據行政審批制度改革和推進政府職能轉變的要求，為進一步滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的需要，建議在大力推進電力城鎮(zhèn)化試點工作的基礎上縣級行政權力下放的范圍將擴大到一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管理水平和審批服務將從表面上減少。二是選擇部分經濟、人口達到一定規(guī)模的重點鎮(zhèn)推行“鎮(zhèn)級市”試點，從省級層面依法直接賦予重點鎮(zhèn)部分行政審批和執(zhí)法權限，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理服務水平。要加強執(zhí)法能力建設，營造良好發(fā)展環(huán)境。作為基礎管理層級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對人民群眾生產生活一線，加強基層執(zhí)法能力建設是發(fā)展趨勢，建議：一是根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產、環(huán)境保護、食藥監(jiān)管等重點領域工作需要，下達一部分專項編制，用于解決基層執(zhí)法力量不足問題。

（四）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織進行設置，積極探索N+X模型

考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展階段的差異和管理服務職能的不斷擴大，建議首先適當放寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關的定額，探索x模式，給予當地機構更多的管理自治權（N）。以滿足基層經濟社會發(fā)展需要。二是重新核定人員編制，滿足事業(yè)發(fā)展需求。隨著新型城鎮(zhèn)化和“三農”建設的深入推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理內容、服務對象和工作重點均發(fā)生了較大變化，建議：根據基層發(fā)展實際，按照中央深入推進經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的最新精神，調整優(yōu)化指標體系，重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制，進一步優(yōu)化基層編制資源配置。另外，黨的基層組織是黨執(zhí)政的組織基礎。要落實黨建工作責任制，全面推進農村、企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、新社會組織等的基層黨組織建設，優(yōu)化組織設置，擴大組織覆蓋，創(chuàng)新活動方式，充分發(fā)揮基層黨組織推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。我們有必要對傳統(tǒng)的農村基層黨組織設置模式進行調整創(chuàng)新，以不斷適應新形勢、新任務下加強黨的農村基層組織建設的需要。比如，樹立“以強帶弱，共同發(fā)展，黨委引導，雙方自愿”的原則，利用現(xiàn)有農村黨組織之間在人力、資源等方面存在的互補性，重新整合設置農村基層黨組織，實行以強帶弱，促進共同發(fā)展。在組織上實行統(tǒng)一領導，以建立穩(wěn)定的互利和幫扶關系，形成以強帶弱、共同富裕的新格局。

五、結語

隨著城市化進程的推進和政治、經濟、社會條件的改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革任重道遠，與社會經濟發(fā)展密不可分。它就像一個馬車上的兩個輪子，彼此相輔相成。經濟發(fā)展的方向是一致的。因此要結合十九大的精神，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革。