馬芳

【摘要】學(xué)術(shù)界一般把農(nóng)業(yè)稅取消之后新的鄉(xiāng)村治理發(fā)展階段稱為“后農(nóng)業(yè)稅時代”。鄉(xiāng)村治理作為國家解決“三農(nóng)”問題的一個重要內(nèi)容，吸引了大批學(xué)者的關(guān)注。2006年國家全面取消農(nóng)業(yè)稅，國家在鄉(xiāng)村治理中的角色由“資源汲取者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y源輸入者”，后農(nóng)業(yè)稅時代我國的鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。通過對前人研究內(nèi)容的梳理，就我國鄉(xiāng)村治理制度的變遷、取消農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)村治理的影響、后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)村治理困境三個方面進(jìn)行綜述。最后，就當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中需要關(guān)注的一些問題進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】后農(nóng)業(yè)稅時代；內(nèi)卷化；共謀；村民參與

黨的“十九大”報(bào)告提出“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法制、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。鄉(xiāng)村治理問題依舊是擺在黨和國家面前的大問題，鄉(xiāng)村治理成效關(guān)系著國家全面建成小康社會的偉大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系著“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的穩(wěn)步推進(jìn)，學(xué)者對于鄉(xiāng)村治理問題的關(guān)注極具現(xiàn)實(shí)意義。在新的發(fā)展時期下，鄉(xiāng)村治理作為“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的環(huán)境基礎(chǔ)，重新從學(xué)術(shù)的角度來梳理“后農(nóng)業(yè)稅時代”的鄉(xiāng)村治理發(fā)展?fàn)顩r，有助于對“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的推進(jìn)環(huán)境形成一個客觀的認(rèn)知。

一、我國鄉(xiāng)村治理制度的變遷

我國的鄉(xiāng)村治理制度隨著社會的發(fā)展變化而不斷變遷。費(fèi)孝通（1999）認(rèn)為，傳統(tǒng)的社會以力量來決定征服與被征服的關(guān)系。秦暉、金雁（2010）認(rèn)為，我國傳統(tǒng)的社會，是一個在自給自足的自然經(jīng)濟(jì)下，根據(jù)人與人之間的依附性為特征而形成的宗法體，農(nóng)民依照血緣和宗族關(guān)系形成“差序格局”的人際關(guān)系。“天高皇帝遠(yuǎn)”、“皇權(quán)不下縣”形象的體現(xiàn)了古代社會中央與地方的關(guān)系?；蕶?quán)統(tǒng)治時期，中央政府借助及其有限的“農(nóng)村自治”，通過賦予權(quán)力、給與一定報(bào)酬等方式來吸納鄉(xiāng)紳和有地位的宗族長老參與鄉(xiāng)村事務(wù)的治理，后人將這種傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理方式稱為“鄉(xiāng)紳治理”。鄉(xiāng)紳一方面作為中央的代理人向村民收取國家運(yùn)轉(zhuǎn)所必須的物質(zhì)財(cái)富一賦稅，另一方面又向其所管轄區(qū)域內(nèi)的村民提供最基本的安全保護(hù)。清末，皇權(quán)進(jìn)一步強(qiáng)化對于鄉(xiāng)村的控制。杜贊奇（2003）通過對華北農(nóng)村的考察提出，清末我國在農(nóng)村實(shí)行“盈利性經(jīng)紀(jì)”治理模式，中央利用下層官吏來強(qiáng)化對鄉(xiāng)村的控制，在這一過程中，經(jīng)紀(jì)人一方面對上與國家爭奪資源，另一方面對下利用賄賂、分利等手段實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益者之間的共謀，公事與私事互惠互利。由于基層政權(quán)的腐敗性，導(dǎo)致基層治理出現(xiàn)“內(nèi)卷化”的現(xiàn)象。1949年建國初期至農(nóng)業(yè)合作化初期，行政村作為我國國家機(jī)構(gòu)的一個正式權(quán)力層級存在。陳洪生（2006）提出，合作化導(dǎo)致了鄉(xiāng)村政權(quán)的行政化。1954年中華人民共和國第一屆全國人民代表大會集體表決通過《中華人民共和國憲法》，《憲法》第一次明確規(guī)定我國的農(nóng)村基層政權(quán)包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和民族鄉(xiāng)，行政村不再作為國家機(jī)構(gòu)的一個正式層級存在，其性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)人民政府的下屬機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)。為促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，獲取工業(yè)發(fā)展所必須的資源，上世紀(jì)50年代末國家在農(nóng)村開始轟轟烈烈地推行人民公社化運(yùn)動，“人民公社”成為我國的基層治理單位?！叭嗣窆纭睂?shí)行“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)濟(jì)管理模式，政治方面的管理體制為“黨政合一”和“政社合一”。于建嶸（2004）通過對岳村的調(diào)查分析，提出“集權(quán)式鄉(xiāng)村動員體制”是“人民公社”時期典型的鄉(xiāng)村治理模式。費(fèi)正清（1990）提出，“人民公社”這一體制，使國家權(quán)利更深層次和更大規(guī)模的滲入農(nóng)村，集體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)面臨低效率的困境。1978年改革開放后，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，1983年撤“人民公社”，建立鄉(xiāng)體制，農(nóng)村開始實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”模式。吳理財(cái)（2009）提出，“鄉(xiāng)政村治”，是一種去政治化的鄉(xiāng)村治理模式。付翠蓮（2016）提出，“鄉(xiāng)政村治”模式是“人民公社”形式的鄉(xiāng)村全能治理模式退出農(nóng)村后，國家在農(nóng)村實(shí)行“村民自治”的治理模式，這種模式在一定程度上推動了基層民主的發(fā)展?！班l(xiāng)政村治”模式在發(fā)展中不斷做出調(diào)整以適應(yīng)新的發(fā)展?fàn)顩r的需求，但基層村民自治的性質(zhì)一直延續(xù)至今。

二、取消農(nóng)業(yè)稅對于鄉(xiāng)村治理的影響

（一）減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，調(diào)動農(nóng)民積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，加快全面建設(shè)小康社會步伐

20世紀(jì)90年代，由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，“三農(nóng)”問題逐漸凸顯，為解決“三農(nóng)”問題，2000年開始國家在安徽試點(diǎn)取消農(nóng)業(yè)稅，2006年國家正式宣布全面取消農(nóng)業(yè)稅。這一決定對于廣大的農(nóng)民來說是一項(xiàng)偉大的舉措，農(nóng)民“交皇糧”的日子真正成為歷史，負(fù)擔(dān)大大減輕，剩余農(nóng)產(chǎn)品增多，收入大幅提升，對農(nóng)民種糧的積極性產(chǎn)生正向刺激作用，保證了國家糧食的安全。易鋼等（2006）認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅為解決“三農(nóng)”問題提供了一個關(guān)鍵性的機(jī)會。肖進(jìn)成（2007）提出，農(nóng)業(yè)稅的取消有力促進(jìn)了農(nóng)民增收。

（二）刺激新的鄉(xiāng)村治理問題的出現(xiàn)

國家取消農(nóng)業(yè)稅，其目的之一是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另外是倒逼基層政府自身進(jìn)行改革。吳映紅（2008）認(rèn)為，農(nóng)業(yè)稅的取消直接顛覆了我國存續(xù)幾千年之久的“以農(nóng)養(yǎng)政”的治理模式，重塑了我國鄉(xiāng)村治理的環(huán)境。李芝蘭、吳理財(cái)（2005）認(rèn)為，農(nóng)業(yè)稅的取消直接影響到基層政府的財(cái)政收入，“巧婦難為無米之炊”，財(cái)政收入的減少使得一些基層難以有效承接上級的任務(wù)，中央又不得不通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來維持基層政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，中央政府與基層政府間形成“倒逼”與“反倒逼”的情形。耿羽（2011）提出，隨著取消農(nóng)業(yè)稅的取消，國家資源下鄉(xiāng)，為了爭取有限的資源，農(nóng)村出現(xiàn)各方利益者聯(lián)盟群體，公共資源被截留現(xiàn)象嚴(yán)重。鄒育根、江淑（2010）提出地方政府由于負(fù)面特征、不當(dāng)行為和制度不公等原因誘發(fā)地方信任危機(jī)，加上互聯(lián)網(wǎng)的放大作用，村民有時會通過極端情緒來發(fā)泄不滿情緒，導(dǎo)致基層工作人員與村民的關(guān)系不斷惡化。

（三）對基層政府行為邏輯的影響

農(nóng)業(yè)稅的取消，在影響到基層政府財(cái)政狀況的同時，也直接影響到了基層政府的行為邏輯。第一，基層政權(quán)官僚化傾向現(xiàn)象明顯。申端鋒（2007）通過對于農(nóng)村的調(diào)查提出，取消農(nóng)業(yè)稅后，基層政府“權(quán)小責(zé)大”，為應(yīng)付上級攤派的任務(wù)，形式主義的工作成為基層業(yè)績考評的硬任務(wù)。饒靜、葉敬忠（2007）提出，由于農(nóng)業(yè)稅的取消，基層政府的治理能力被極大地削弱，淪為“上級政權(quán)的依附者”。第二，基層政權(quán)中的“共謀”現(xiàn)象。周雪光（2008）提出，“上有政策，下有對策”非常形象的描述了我國基層政府的行事作風(fēng)，為應(yīng)對上級的政策任務(wù)，基層上下級政府間會采取共謀的策略，而這種共謀往往會導(dǎo)致政策的執(zhí)行偏離政策目標(biāo)的初衷。陳鋒（2015）提出，基層各方勢力圍繞既定的國家資源形成利益團(tuán)體，加之缺少普通民眾的監(jiān)督，而導(dǎo)致資在基層內(nèi)部形成分利秩序。王海娟、賀雪峰（2015）提出這種分利秩序?qū)е聡蚁锣l(xiāng)資源出現(xiàn)“跑冒滴漏”的問題。第三，基層政府治理中的“不作為”邏輯。賀雪峰、劉岳（2010）提出，基層財(cái)政收入的銳減，很大程度上限制了基層的治理能力，而國家對于鄉(xiāng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付大多是專款專用，基層政府的自主性相對較小，基層政府遵從“不出事”邏輯，從而滋生出許多短期性的權(quán)宜治理策略，直接影響到鄉(xiāng)村治理的成效。

三、后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)村治理的困境

（一）國家資源下鄉(xiāng)背景下，鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”困境

“內(nèi)卷化”這一概念最早被美國人類學(xué)家戈登威澤用于研究文化問題。美國人類學(xué)家吉爾茨（Chifford Geertz）借用“內(nèi)卷化”來解釋農(nóng)業(yè)現(xiàn)象。吉爾茨將“內(nèi)卷化”定義為：“內(nèi)卷化”是指一種社會或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級模式的現(xiàn)象。黃宗羲（2009）通過對研究明清時期長江三角洲小農(nóng)家庭生產(chǎn)及農(nóng)村治理的研究，提出勞動的邊際遞減問題，即在有限的土地上投入大量的勞動力，總產(chǎn)量卻呈現(xiàn)出邊際遞減的現(xiàn)象，黃宗羲將這種沒有發(fā)展的增長稱之為“內(nèi)卷化”。杜贊奇（2003）提出我國清末華北農(nóng)村的發(fā)展呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”。陳鋒（2015）認(rèn)為，基層治理的“內(nèi)卷化”直接導(dǎo)致了下鄉(xiāng)資源的低效率。王海娟、賀雪峰（2015）通過探討國家下鄉(xiāng)資源的分配與使用邏輯，提出在農(nóng)村利益網(wǎng)絡(luò)形成以“權(quán)力”為分配中介的非正式規(guī)則“分利秩序”，分利秩序?qū)е铝藝屹Y源的“私人化”，而這種分利秩序直接導(dǎo)致國家向鄉(xiāng)村源源不斷的資源的投入并沒有產(chǎn)生明顯的增長。

（二）鄉(xiāng)村治理中村民參與的缺失

俞可平、徐秀麗（2004）提出，村民的積極參與是實(shí)現(xiàn)村治的基礎(chǔ)，決定著村治的優(yōu)劣。在后農(nóng)業(yè)稅時代國家資源下鄉(xiāng)的背景下，普通村民作為鄉(xiāng)村治理的受益者，應(yīng)該積極參與到基層社會治理中，只有這樣基層社會治理才能達(dá)到應(yīng)有的成效。劉建平、陳文瓊（2016）提出存在“最后一公里”困境，由于村莊結(jié)構(gòu)的分散、個人主義的行為特征以及“私人化”的村莊治理，使得農(nóng)民對公事與私事的態(tài)度大相徑庭。費(fèi)孝通（1998）提出，農(nóng)民觀念中“私”，直接影響著農(nóng)民對于“公”的態(tài)度。當(dāng)前，我國大多數(shù)的鄉(xiāng)村治理工作，是以基層政府為主導(dǎo)的政策“灌輸式”治理，這種政策執(zhí)行方式直接助長了農(nóng)民的“惰性”，農(nóng)民“享受者”的心理不斷強(qiáng)化，進(jìn)而更加對公共事務(wù)漠視。

（三）治理能力的不平衡

在實(shí)踐中，國家向鄉(xiāng)村投入的大量資源，由于各方力量的侵蝕，導(dǎo)致我國的鄉(xiāng)村治理能力和效果較其他國家來看存在一定的差距。賴海榕（2006）年通過比較中國與印度的農(nóng)村公共品的情況得出，雖然在中國國家投入農(nóng)村的公共物品數(shù)量多、質(zhì)量高，但是存在民眾參與度低、基層政府回應(yīng)性差和腐敗嚴(yán)重的問題，有時甚至出現(xiàn)政府投入農(nóng)村的努力得到普通農(nóng)民抗議的現(xiàn)象。從國內(nèi)發(fā)展?fàn)顩r來看，在經(jīng)濟(jì)方面，我國整個鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局，整體呈現(xiàn)出“東強(qiáng)西弱”的態(tài)勢，鄉(xiāng)村治理涉及區(qū)域廣、人口多，需要大量財(cái)政的支持，楊嶸均（2007）提出，“村兩委”在政治、經(jīng)濟(jì)方面對于鄉(xiāng)政權(quán)有依賴，由于東西部鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，我國鄉(xiāng)村治理能力也呈現(xiàn)出區(qū)域性的不平衡。在基層政府自身能力方面，金太軍、施從美（2002）提出，“村兩委”由于在實(shí)際運(yùn)行中體制性權(quán)力和功能性權(quán)利的不匹配性，致使“村兩委”在實(shí)際運(yùn)行中“責(zé)大權(quán)小”，處在“壓力型”體制末端的各基層政府由于自身治理能力的差異導(dǎo)致各地鄉(xiāng)村治理能力出現(xiàn)不平衡性。

（四）鄉(xiāng)村治理制度不規(guī)范

道格拉斯（2005）提出，制度是被一系列制定出來的規(guī)則，守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人利益行為?？梢姡贫葘θ说男袨橛幸欢ǖ募s束作用，然而在我國的鄉(xiāng)村治理中，制度碎片化或制度失靈是普遍的現(xiàn)象。李松玉（2015）提出，中國的鄉(xiāng)村治理存在制度困境。劉建偉（2009）提出，有效的治理需要以有序的制度為框架，否則空談治理沒有任何意義。賀雪峰、劉岳（2010）提出，村莊的開放、農(nóng)民的流動、村民對個人利益的追求，以及農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)村干群關(guān)系的松散化，導(dǎo)致鄉(xiāng)村基礎(chǔ)性規(guī)范進(jìn)一步弱化。劉文成（2017）通過研究基層腐敗問題，提出我國基層的治理存在治理對策的法治價(jià)值趨向不足、權(quán)力制度運(yùn)行不完善、治理結(jié)果應(yīng)然與實(shí)然偏離的問題。

四、簡要總結(jié)與討論

根據(jù)后農(nóng)業(yè)稅時代基層治理出現(xiàn)的問題，學(xué)者通過大量的研究，就如何解決后農(nóng)業(yè)稅時代我國的鄉(xiāng)村治理新問題提出了大量建議對策，具有一定的實(shí)踐性。本文從政策有效銜接、以及鄉(xiāng)村治理相關(guān)者之間關(guān)系的角度來對如何有效推進(jìn)鄉(xiāng)村治理作進(jìn)一步探討分析：

（一）政策的有效銜接。政策的有效銜接直接關(guān)系著政策在基層執(zhí)行的效果

中央政府出臺的大多是宏觀性的涉農(nóng)政策，地方政府需要結(jié)合各地的發(fā)展情況以及特殊狀況對涉農(nóng)政策進(jìn)行具體化?；鶎诱鳛樯孓r(nóng)政策的最后執(zhí)行者，而“村兩委”作為與農(nóng)民最密切的聯(lián)系著，在“村兩委”的協(xié)助子下基層政府需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)土文化對政策進(jìn)行再次細(xì)化，以達(dá)到涉農(nóng)政策與當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)土文化相適應(yīng)的目的。只有涉農(nóng)政策在層層傳遞中實(shí)現(xiàn)有效的銜接，才能緩解政策變異或政策執(zhí)行不到位的問題。

（二）提升基層政府的回應(yīng)能力

我國鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的一個普遍問題是作為鄉(xiāng)村治理最終受益對象的普通村民一直處于邊緣地帶，對村民需求的低回應(yīng)度直接導(dǎo)致了村民的低參與度。要達(dá)到良好、有效的鄉(xiāng)村治理，基層政府及“村兩委”在政策執(zhí)行中，應(yīng)考慮農(nóng)民的需求，不斷提高自身的回應(yīng)度，以吸引廣大村民參與到鄉(xiāng)村治理工作過中來。

（三）基層政權(quán)行為的制度化

孟德斯鳩很早就提出“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”的論斷，權(quán)力需要用制度來約束，才能盡量避免由于制度的缺失或異化而導(dǎo)致人的行為出現(xiàn)失范的現(xiàn)象。在當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理中，基層工作者行為的自主性較強(qiáng)，而這種強(qiáng)自主性下容易滋生出一大批的權(quán)力尋租者，外加鄉(xiāng)村選舉制度執(zhí)行不到位、政務(wù)公開難、村民對于政策的不敏感性等，涉農(nóng)政策被“架空”的問題在鄉(xiāng)村中頻發(fā)。在這種情形下，重建鄉(xiāng)村治理制度體系，通過村民監(jiān)督與基層政府及“村兩委”行為的制度化來抑制基層政府與鄉(xiāng)村利益團(tuán)體的“共謀”現(xiàn)象，是實(shí)現(xiàn)有效鄉(xiāng)村治理的必要途徑。