賴先進

(中共中央黨校(國家行政學院)公共管理教研部，北京100091)

一、問題的提出

近年來，破解跨部門協(xié)同①本文所指的跨部門協(xié)同具有雙重含義，既包括政府內部的跨部門協(xié)同(部門之間的協(xié)同)，也包括學術話語中政府與非政府社會主體(社會組織、企業(yè)和公眾)等不同性質主體之間的跨部門協(xié)同。問題、提高公共管理的協(xié)同性逐漸受到國內外理論界的高度關注。無論是發(fā)端于英國的協(xié)同政府(Joinedup Government)、整體性治理(Holistic Governance)理念，還是發(fā)端于美國的協(xié)作性公共管理(Collaborative Public Management)、無縫隙政府(Seamless Government))理念，都體現了理論界對政府部門之間、政府與社會之間跨部門協(xié)同問題的重視。實踐層面，提高公共管理的協(xié)同性也成為許多發(fā)達國家推進公共管理改革發(fā)展的重要理念與方向。從主要發(fā)達國家實踐來看，自1997年英國工黨政府上臺以來，布萊爾政府陸續(xù)推出“協(xié)同政府”系列改革。隨后，澳大利亞等也推進了具有協(xié)同政府特點的改革。根據2018年白宮公布的《聯邦政府部門機構改革方案》，美國聯邦政府將合并教育部和勞工部，分散的食品安全監(jiān)管部門也將整合為一，這些改革舉措也體現著提高公共管理協(xié)同性的理念特征。

從國內改革來看，注重協(xié)同性也成為十八大以來我國推進全面深化改革的重要方法論之一。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。2017年，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三十六次會議上強調，注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革的內在要求，也是推進改革的重要方法。2017年，黨的十九大報告指出，過去五年，我國著力增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，重要領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革取得突破性進展。十九大通過的《黨章修正案》，把“增強改革措施的協(xié)調性”修改為“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。2018年，黨的十九屆三中全會通過的《關于深化黨和國家機構改革的決定》指出，深化機構改革要堅持優(yōu)化協(xié)同高效原則，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次?？梢?，協(xié)同也成為深化黨和國家機構改革的重要原則。

隨著理論與實踐的深入發(fā)展，國內學界也逐漸強化了對跨部門協(xié)同的有關理論研究。這些研究成果主要表現為兩類：一是詳細介紹了國內外跨部門協(xié)同等有關理念。比如，竺乾威介紹和評價了整體性治理，認為整體性治理是在對新公共管理的實踐進行反思的基礎上提出的。[1]解亞紅認為，協(xié)同政府是新公共管理改革的新階段。[2]周志忍和蔣敏娟認為，制度化、經?；陀行У目缃绾献魇菂f(xié)同政府概念與整體政府概念的共同點。[3]2833孟慶國和呂志奎把協(xié)作性公共管理分為政府間協(xié)作、政府內部協(xié)作、政府外部協(xié)作等三類，認為協(xié)作性公共管理對我國行政體制改革具有重要意義。[4]秦長江對協(xié)作性公共管理的理念、系統(tǒng)及過程進行了系統(tǒng)分析，并指出了協(xié)作性公共管理的局限性。[5]二是結合我國公共管理實踐，對跨部門協(xié)同有關問題進行了專業(yè)領域的應用研究，主要集中在危機管理、社會管理創(chuàng)新和環(huán)境管理等方面。比如，桑玉成從官民協(xié)同視角研究了當代中國社會管理的創(chuàng)新與發(fā)展。[6]縱觀現有研究，理論界對跨部門協(xié)同研究取得了豐富成果，但這些成果主要側重跨部門協(xié)同的基礎理論研究，而對跨部門協(xié)同的應用研究相對缺乏，尤其是結合中國治理實踐的本土化跨部門協(xié)同應用研究不足，比如缺少對行政執(zhí)法中的跨部門協(xié)同問題研究。基于此，本文將運用跨部門協(xié)同研究的理論成果，聚焦行政執(zhí)法這一具體領域，開展行政執(zhí)法中跨部門協(xié)同的應用性研究，以提高我國行政執(zhí)法體制的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推進政府治理體系與能力現代化。

二、行政執(zhí)法中跨部門協(xié)同面臨的主要問題

行政執(zhí)法中跨部門協(xié)同主要是指行政執(zhí)法實踐活動中各部門、各主體之間通過強化協(xié)同合作，共同達成和發(fā)揮“1+1>2”整體性功效的過程。跨部門協(xié)同概念有多個層次。協(xié)同政府與整體政府強調的跨界協(xié)同主要包括縱向協(xié)同、橫向協(xié)同、內外協(xié)同三個方面。[3]2833根據協(xié)同政府有關理論，從狹義的小概念看，跨部門協(xié)同主要指政府部門之間的協(xié)同合作；從中等概念看，跨部門協(xié)同還包括上下級政府、上級部門與下級政府之間的斜向協(xié)同；從廣義概念看，跨部門協(xié)同還包括政府與市場、政府與社會之間的協(xié)同。行政執(zhí)法實踐中，跨部門協(xié)同問題也往往存在于平行部門之間、上級部門與下級部門之間、執(zhí)法機構與社會之間。

(一)部門間執(zhí)法職責交叉重疊模糊，產生多頭執(zhí)法現象

一方面，行政執(zhí)法“線條”多、執(zhí)法隊伍林立，強化跨部門協(xié)同難度較大，容易產生跨部門協(xié)同問題。目前，在我國行政執(zhí)法中，不但各個執(zhí)法部門有執(zhí)法隊伍，同一個部門各層級之間也存在著多支執(zhí)法隊伍。這種執(zhí)法隊伍林立的格局，缺乏有效的協(xié)同與整合，容易導致多頭執(zhí)法、多重執(zhí)法問題發(fā)生。以某直轄市為例，根據2017年對該市依法行政信息服務平臺的調研，該市共有執(zhí)法系統(tǒng)54個、執(zhí)法部門826個、執(zhí)法主體2 236個，對于違法建設的執(zhí)法，要涉及規(guī)劃、國土、城管、公安、住建、環(huán)保、市政、屬地等多部門。[7]另一方面，面對經濟社會的快速發(fā)展，跨部門、跨行業(yè)的跨界性行政執(zhí)法事務層出不窮，行政執(zhí)法職責交叉、重疊逐漸增多，容易產生以相互推諉為典型表現的低效執(zhí)法現象。從公共選擇理論上看，部門之間執(zhí)法職責交叉重疊越多，越容易產生相互推諉或不作為現象。通常而言，官僚行政組織在運行過程中會形成特定的“領域帶”，導致官僚行政組織具有很強的領域觀念。從領域帶理論看，對于職責清晰的領域，官僚組織通常將其作為中心領域進行推進；對于職責模糊或與其他組織有交叉的領域，官僚組織通常將其作為邊緣領域不管或少管。多個行政區(qū)交界處形成的“三不管地帶”就是其作為邊緣領域得不到有效管理的實踐表現。以食品安全監(jiān)管為例，目前我國的食品安全由多部門分段監(jiān)管，由于這一體制尚處于調整、完善過程中，存在著各部門工作銜接不緊密、責任不明確不具體等問題，在法定職責不清晰的條件下，地方在發(fā)生食品安全問題后就會出現相互推諉的現象。

(二)層級間執(zhí)法協(xié)同不足，產生低效執(zhí)法現象

與我國政府治理體制一樣，行政執(zhí)法也是一個多層級的治理體制。多層級體制讓行政執(zhí)法容易產生層級性割裂化、碎片化問題，這種層級性割裂化、碎片化集中體現在基層社會治理之中。首先，針對同一領域或統(tǒng)一違規(guī)事項，地方不同層級的政府部門都具有類似的執(zhí)法權。尤其是在大中城市，存在市級部門和區(qū)級部門甚至街道辦事處層級間執(zhí)法交叉的現象。比如，有些地方城市管理執(zhí)法權下放滯后，城市管理處罰權限仍然集中在市級政府，與區(qū)級政府城市管理部門容易產生多重執(zhí)法問題。其次，在基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與縣市區(qū)職能部門之間缺乏協(xié)同或協(xié)調配合不緊密。我國執(zhí)法機制是“條條”的執(zhí)法推進機制，基層執(zhí)法的主要推力來自“條條”中的上級，“條條”中的上級對下級分配各種執(zhí)法任務，下級執(zhí)法機構在體制壓力下展開工作，并接受考評。[8]191208“條條”執(zhí)法模式下，作為屬地的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具備發(fā)現問題的優(yōu)勢，但沒有執(zhí)法權，難以協(xié)調相關部門到一線執(zhí)法；縣市區(qū)政府執(zhí)法部門雖然有執(zhí)法權，但是管理重心偏高，不能很好地深入一線去發(fā)現和解決問題?？h市區(qū)職能部門與街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間出現的層級性割裂化、碎片化，導致基層治理出現“看得見的管不了，管得了的看不見”現象，無法形成合力。

(三)執(zhí)法主體與社會協(xié)同不足，影響行政執(zhí)法回應性

傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式是一種以政府為中心，由單一的行政機關追求的任務為目標，主要通過強制性行政手段來實現的，是一種單向度、單中心的行政執(zhí)法模式。行政執(zhí)法過分強調行政執(zhí)法主體的優(yōu)越性和強制性，忽略相對人的權利保障；過分強調根據行政主體的意志決策，單向性地從行政主體向行政相對人下達命令，固化了命令與服從的不對等關系。由此，公民對于社會公共事務只是被動地服從參與，只能順從行政主體的意志，沒有機會提出自己的意見和建議。這種執(zhí)法模式雖然執(zhí)法效率較高，但是由于缺乏社會回應性，難以精確瞄準社會需要行政執(zhí)法解決的真正問題，行政執(zhí)法行為在解決社會問題中出現“治標不治本”困境。近年來，理論界研究中國社會治理提出的運動式治理、項目式治理、行政發(fā)包式治理等概念，折射出了政府在行政執(zhí)法過程中缺乏與社會協(xié)同，使社會治理難以長效化、持久化。

三、行政執(zhí)法中跨部門協(xié)同問題產生的主要原因

行政執(zhí)法過程中，之所以產生跨部門協(xié)同問題，原因是多方面的，主要包括行政執(zhí)法體制的結構性原因、行政立法的原因、行政主體自身原因等方面。

(一)組織結構性因素：以條為主的行政執(zhí)法體制

從組織結構角度看，我國行政執(zhí)法體制是“條條”推進、以條為主的執(zhí)法體制。執(zhí)法部門往往接受雙重領導：作為“塊塊”的地方黨政，一般是具體執(zhí)法部門的“領導”；與此同時，“條條”中的上級對下級對口職能部門有法定的指導或領導權，下級要服從上級的指揮，下級黨委政府也負有配合上級政府部門工作的義務。[8]191208我國憲法和地方人民政府組織法都規(guī)定了“條條”和“塊塊”各自的職責和權限。每一個層級的政府都有著自己的“條條”和“塊塊”，而其又會對應著下一級的“條條”和“塊塊”，呈現出了明顯的“職責同構”特點。在地方，這種部門設置的簡單復制容易導致行政執(zhí)法體制運行的“條條專政”，阻礙了地方政府橫向間的協(xié)調與整合。具體來說，各個部門有自己在縱向的行政鏈條中的專業(yè)化職能分工，但從橫向來看又屬于水平化管理系統(tǒng)的一個組成部分，部門依據地方政府的各類管理需求被劃分成一個個“塊塊”，在這個“條塊分割”的縱橫交叉的綜合體制結構中，客觀上容易出現政府權力部門化。這種情況不僅很大程度影響了跨部門協(xié)調的可行性和效率，同時還難以分配各部門在跨部門合作中的任務，進而影響了對跨部門合作的監(jiān)督。在條塊格局中，專業(yè)主管部門仍然偏多、偏強，綜合協(xié)調部門顯得薄弱和缺乏活力。

(二)行政法治方面的因素：部門主導行政立法

行政立法是行政執(zhí)法的前期環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法產生跨部門協(xié)同問題與行政立法密不可分。在行政立法中，部門主導立法，必然導致跨部門協(xié)同無法實現，甚至出現失靈現象。在行政立法實踐中，行政部門主導立法的情況比較常見，其主要表現是立法草案由一個或幾個行政部門負責起草，立法草案從前期調研到落筆起草，均由相關的行政部門主導與包辦，形成部門主導行政立法的體制。這種行政立法體制為“行政權力部門化，部門權力利益化，部門利益法制化”留下了空間。政府所屬的眾多部門頻繁地運用部門立法體制，將部門對有關問題的看法，上升為政府的整體意愿，進行行政立法。在部門利益的驅動下，如果缺乏行政立法前的跨部門溝通和整體性協(xié)調，部門立法體制最終勢必會形成不協(xié)調甚至有沖突的行政立法文本，為部門執(zhí)行行政立法中的協(xié)同問題埋下了隱患。

此外，跨部門協(xié)同合作的有關法律法規(guī)供給不足，也制約了跨部門合作機制的制度化、規(guī)范化推進。近年來，我國需要通過跨部門合作治理的問題層出不窮，其涉及面之廣、實施之難，都決定了通過法律法規(guī)來制度化、正式化、權威化地指導和保障跨部門合作行動開展的必要性。然而，目前尚缺乏有關法律法規(guī)建設，大大影響和制約了跨部門合作的推進。例如，關于流域治理的跨部門合作需要多個治理領域和行政區(qū)劃共同應對，不可能單由某一部法律或政策法規(guī)就能夠解決。

(三)行政組織及個體的因素：利益驅動、能力缺乏與不作為

首先，作為行政組織，依法行政中的主體有組織理性。行政系統(tǒng)中不同組織有不同的組織目標，不同的目標必然指引著不同的行動，但組織目標的本質都是組織理性和部門利益的體現。政府作為特殊的社會組織，存在為其自身和部門發(fā)展謀求利益的屬性，這是政府組織的自利性。博弈論認為，各個部門爭相追求各自的組織理性，其最終結果未必能達到政府組織的整體理性，甚至可能損害和削弱政府的整體理性。在實踐中，各個部門由于自身組織利益的驅使，往往會傾向于在有利可圖的領域主動積極地進行管理或規(guī)劃；而對于無利可圖的領域，通常會選擇推諉或不作為。在組織自利性的驅使下，對于有利可圖的領域，可能會形成跨部門沖突；在無利可圖的領域，可能形成執(zhí)法真空和空白。在各個部門追求不同利益和理性的過程中，對待同一個經濟社會發(fā)展問題，可能會形成截然相反的部門態(tài)度和認知，制定出不同的部門政策，體現出部門之間不協(xié)同的行為與取向。

其次，執(zhí)法個體缺乏足夠的協(xié)同意識和能力。從街頭官僚理論看，從事行政執(zhí)法的一線人員，與社會公眾直接打交道，具有一定的自由裁量權，是決定行政執(zhí)法成效和跨部門協(xié)同實現的關鍵因素。執(zhí)法個體的協(xié)同意識和能力在塑造和促進行政執(zhí)法個體協(xié)同合作中具有重要作用。這是因為，在組織行為中，行政執(zhí)法個體所具有的價值理念、態(tài)度意識是行政個體行為的先導。如果具備足夠的協(xié)同價值理念、態(tài)度意識，行政個體就擁有開展協(xié)同合作行為的內生動力；反之，行政個體就容易產生本位主義、部門主義，忽視跨部門協(xié)同合作的重要性。尤其是，在政府部門的組織慣性和組織文化的驅動下，行政個體考慮問題容易從部門和狹隘的角度出發(fā)，缺乏大局意識、整體意識。我國特有的政治文化和官本位意識造成政府跨部門協(xié)調機制的人治色彩比較濃厚。[9]此外，缺乏跨部門協(xié)同的合作能力，尤其是溝通能力、協(xié)調能力，也可能阻礙跨部門協(xié)同行為的有效實現。

再次，行政主體不作為，也是引發(fā)跨部門協(xié)同問題的重要原因之一。在依法行政中，跨部門之間的協(xié)同問題不完全是部門之間不能協(xié)同合作產生的，有些不協(xié)同問題是部門或個體自身的不主動、不積極造成的。依法行政過程中部門的主動性、積極性與跨部門協(xié)同問題有高度的關聯性。許多跨部門協(xié)同問題的主要表現形式是部門存在不作為或慢作為。任何政府行為，包括跨部門協(xié)同行為，需要行政組織及其個體具備內在的驅動力。行政不作為現象，表明行政組織與個體缺乏積極作為的內在動力。即使在跨部門協(xié)同機制和環(huán)境完備的條件下，不作為的行政組織或個體也難以實現跨部門協(xié)同合作行為。

四、改進行政執(zhí)法中跨部門協(xié)同問題的建議

改進行政執(zhí)法中跨部門協(xié)同問題需要從多個角度著手，既應提升行政主體的意愿、能力和價值，也應改進行政主體所處的行政體制，還應優(yōu)化行政系統(tǒng)的外部環(huán)境和條件。

(一)深化行政執(zhí)法體制改革，構建促進跨部門協(xié)同的執(zhí)法體制與結構

綜合行政執(zhí)法體制改革是對分散在各個部門的行政執(zhí)法權進行綜合化配置的改革模式。這種模式有利于整合碎片化的執(zhí)法權力、執(zhí)法機構，形成整體化的執(zhí)法合力。自1997年《行政處罰法》最早提出設立相對集中處罰制度以來，我國先后進行了城市管理綜合執(zhí)法、衛(wèi)生綜合執(zhí)法、水利綜合執(zhí)法、農業(yè)綜合執(zhí)法等綜合執(zhí)法試點，取得了許多綜合執(zhí)法改革經驗。黨的十八屆三中全會提出“深化行政執(zhí)法體制改革。整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權，推進綜合執(zhí)法，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制?！秉h的十八屆四中全會提出，深化行政執(zhí)法體制改革應根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。

1.深化綜合執(zhí)法體制改革，實現執(zhí)法體制的整體化、協(xié)同化。橫向層面，要進一步推進整合多部門執(zhí)法權的綜合執(zhí)法體制改革。黨的十九屆三中全會指出，深入推進行政執(zhí)法體制改革，一個部門有多支執(zhí)法隊伍的，原則上整合為一支隊伍；整合同一領域或相近領域執(zhí)法隊伍，實行綜合設置。按照2018年通過的《深化黨和國家機構改革方案》，全國要組建市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場、交通運輸、農業(yè)五個新的綜合執(zhí)法隊伍。要積極推進五支綜合執(zhí)法隊伍的組建，把分散化的執(zhí)法隊伍整合到有關執(zhí)法隊伍之中。比如，市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍的組建，要整合工商、質檢、食品、藥品、物價、商標、專利等執(zhí)法職責和隊伍；生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍的組建，要整合環(huán)境保護和國土、農業(yè)、水利、海洋等部門相關污染防治和生態(tài)保護的執(zhí)法職責和隊伍；文化市場綜合執(zhí)法隊伍的組建，要整合旅游市場執(zhí)法職責和隊伍，統(tǒng)一行使文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場行政執(zhí)法職責；交通運輸綜合執(zhí)法隊伍的組建，要整合交通運輸系統(tǒng)內路政、運政等涉及交通運輸的執(zhí)法職責和隊伍；農業(yè)綜合執(zhí)法隊伍的組建，要整合農業(yè)系統(tǒng)內獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農藥、農機、農產品質量等執(zhí)法職責和隊伍。借助五大綜合執(zhí)法隊伍組建的契機，地方要強化綜合執(zhí)法體制建設，結合地方實際，整合更多的執(zhí)法隊伍，改變行政執(zhí)法體制存在的碎片化、分散化結構性問題。

縱向層面，要推進基層綜合執(zhí)法體制改革，強化向基層縱向賦權。改革和優(yōu)化基層治理中的“條條”執(zhí)法模式是推進社會治理現代化的必然選擇。從實現路徑上看，主要有兩種改革路徑：首先，橫向上推進不同行業(yè)領域之間跨部門綜合執(zhí)法?？绮块T綜合執(zhí)法和統(tǒng)一執(zhí)法有利于整合分散化、碎片化的執(zhí)法力量，提高執(zhí)法合力，但是并不能解決層級執(zhí)法協(xié)同的治理困境。其次，縱向上，向街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層賦權，破除“條條”執(zhí)法模式的限制，推進基層綜合執(zhí)法體制改革。為此，重點要推進經濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施相對集中行政處罰權。相對集中行政處罰權，是指依法將兩個或兩個以上行政機關的行政處罰權集中由一個行政機關行使，原行政機關不得再行使已集中的行政處罰權的一種行政執(zhí)法制度?！缎姓幜P法》第十六條規(guī)定：國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。作為行政機關，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以作為相對集中行政處罰權的承接對象。從實踐上來看，不少地方積極推進向具備條件的經濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予上級政府擁有的行政處罰權。例如，2017年，江蘇省常州市選擇一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)啟動以相對集中行政處罰權為主要內容的區(qū)域綜合執(zhí)法改革試點。常州市春江鎮(zhèn)政府集中行使原由新北區(qū)城市建設與管理、城市管理行政執(zhí)法等有關行政執(zhí)法部門實施的行政處罰權；孟河鎮(zhèn)政府集中行使原由新北區(qū)人力資源社會保障、城市管理行政執(zhí)法、安全生產等有關行政執(zhí)法部門實施的全部或者部分行政處罰權。已統(tǒng)一由春江鎮(zhèn)、孟河鎮(zhèn)政府行使的執(zhí)法職權，原行政主管部門不得再行使；與處罰權有關的日常監(jiān)督管理工作，也由兩鎮(zhèn)政府承擔。改革后，執(zhí)法主體為春江鎮(zhèn)和孟河鎮(zhèn)政府，因春江鎮(zhèn)、孟河鎮(zhèn)政府行政行為引發(fā)行政復議或行政訴訟的，將由春江鎮(zhèn)和孟河鎮(zhèn)政府以自身政府名義參加行政復議或行政應訴。2017年，安徽省在肥西縣花崗鎮(zhèn)、長豐縣下塘鎮(zhèn)開展相對集中縣級管理權限內的部分行政處罰權試點工作，鎮(zhèn)政府在本行政管轄區(qū)域內集中行使城市管理領域、環(huán)境保護管理、人力資源和社會保障管理、安全生產管理、農業(yè)管理、水務管理、文化管理等方面的部分行政處罰權。

2.在落實全面依法治國議事協(xié)調機構建設中，優(yōu)化對行政執(zhí)法相關工作的統(tǒng)籌和領導。以跨部門和整體化的組織、領導小組建設為重點，打造整體性推進行政執(zhí)法、實現跨部門協(xié)同的治理中樞?？朔皸l條”推進機制的部門協(xié)同的結構性弊端，必須充分發(fā)揮地方黨委政府作為“塊”的統(tǒng)合性整體作用。

一要在全面依法治省(市、縣、區(qū))委員會作為黨委落實推進全面依法治國的議事協(xié)調機構框架內，強化對依法行政和行政執(zhí)法相關工作的統(tǒng)籌協(xié)調。領導小組(委員會)是我國推進跨部門協(xié)同、打造整體性政府、實現整體性治理的有效機制。2018年，黨中央成立的中央全面依法治國委員會作為黨中央的決策議事協(xié)調機構，負責全面依法治國的頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實，是從頂層提高全面依法治國整體性、協(xié)同性和協(xié)同性的制度安排，既有利于統(tǒng)籌推進科學立法、公正司法和全民守法，也有利于統(tǒng)籌推進嚴格執(zhí)法。地方在落實和推進全面依法治國有關議事協(xié)調機構建設中，要加強對依法行政和行政執(zhí)法相關的統(tǒng)籌指導和整體推進，從領導和組織機制上強化執(zhí)法部門之間改革的有效協(xié)同和整體推進。

二是在依法行政的推進過程中，司法部門作為政府推進協(xié)調綜合執(zhí)法的重要機構，要深化機構改革，扮演好統(tǒng)籌和協(xié)調的角色。2018年通過的《深化黨和國家機構改革方案》指出，將司法部和國務院法制辦公室的職責整合，重新組建司法部，作為國務院組成部門。新組建的司法部，既負責有關法律和行政法規(guī)草案起草，又負責綜合協(xié)調行政執(zhí)法，有利于改變部門主導行政立法的格局，從行政立法源頭上提高行政執(zhí)法依據的協(xié)同性。司法部門要加強對行政執(zhí)法的綜合協(xié)調、監(jiān)督，及時發(fā)現各部門在推進依法行政中存在的問題，向政府提出解決跨部門協(xié)同問題的對策和建議。

三是在深化行政執(zhí)法體制改革過程中，編制管理部門作為部門職能配置和職責管理的重要機構，要針對經濟社會發(fā)展中出現的各類新的跨界性事務，科學界定和厘清有關執(zhí)法部門的各類執(zhí)法職責。一方面，要注重運用清單管理手段，構建明晰規(guī)范的執(zhí)法職責體系，劃分執(zhí)法職責邊界；另一方面，其在明確職責和盡量減少執(zhí)法部門職責交叉重疊基礎上，對于存在的交叉性跨部門執(zhí)法事務，要明確各部門的分工和協(xié)作機制。

(二)強化跨部門協(xié)同機制設計，為跨部門協(xié)同提供制度支持

除結構整合外，作為大型組織，政府內部有并且能夠建立許多跨部門的協(xié)同制度，促進部門之間的合作?？茖W管理理論認為，組織內部的分工能夠促進專業(yè)化管理，提高管理效率；解決跨部門協(xié)同問題不一定要消除分工，在不適宜整合的條件下，可以探索和尋找促進跨部門協(xié)同的機制，從微觀上推動協(xié)同合作。

1.推進跨部門的聯合執(zhí)法機制建設。聯合執(zhí)法是政府解決跨部門執(zhí)法問題的有效機制。這種模式能夠協(xié)調多個執(zhí)法力量，解決長期難以解決的社會治理問題。但是，在實踐中，聯合執(zhí)法表現出較多的弊端，比如大多數聯合執(zhí)法執(zhí)行的是一個行政機關的“法”、存在聯合執(zhí)法機會主義、各部門容易對聯合執(zhí)法產生依賴但弱化日常監(jiān)管執(zhí)法、聯合執(zhí)法法律責任難以確定、絕大多數聯合執(zhí)法是臨時性和突擊性的專項整治活動等。[10]要根據不同治理主體的特點，建立具有長效性、制度化的跨部門聯合執(zhí)法機制，比如在城市政府聯合執(zhí)法機制建設中，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))與政府執(zhí)法部門的有效聯動，成為解決城市社會治理問題的關鍵；要建立街道與政府執(zhí)法部門之間的跨部門聯合執(zhí)法機制。北京市在這一方面進行了積極的探索和實踐。2018年，北京在政府工作報告中提出，要實現“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”，建立街道與政府部門、政府部門與政府部門之間的協(xié)同聯動機制。在行政執(zhí)法方面 ，北京市在各街鄉(xiāng)建立實體化綜合執(zhí)法平臺，將執(zhí)法部門人員下沉到街鄉(xiāng)，實現了街鄉(xiāng)與部門的長效執(zhí)法聯動。朝陽區(qū)完成了11個試點單位實體化綜合執(zhí)法平臺建設，形成了“兩級統(tǒng)籌，常駐固化，進駐響應”的模式。綜合執(zhí)法平臺建設解決了綜合執(zhí)法“九龍治水”的問題，破解了“基層無人、街鄉(xiāng)無權、協(xié)同無力、運行無效、解難無策”等現實難題，實現日常管理與綜合執(zhí)法的有機銜接、融合，有效地破解了執(zhí)法力量分散、執(zhí)法銜接盲區(qū)、部門協(xié)調不暢等問題，形成了綜合執(zhí)法合力。在聯合執(zhí)法機制建設中，重點要完善牽頭部門負責制度，實現跨部門聯合執(zhí)法有主、有次，避免聯合執(zhí)法陷入“無人負責”的低效困境中。

2.優(yōu)化跨部門協(xié)同的法治化、規(guī)范化機制。在跨部門協(xié)同機制建設上，應當優(yōu)化法治化機制、加強立法工作，為跨部門協(xié)調提供法律依據，從立法層面根本消除跨部門協(xié)同問題的產生。首先，要增強立法的科學性。立法要盡量避免和減少模糊不清、職能重疊交叉的“多龍治水”立法規(guī)定，從立法的源頭杜絕跨部門協(xié)同問題。逐步改變部門立法體制，弱化部門在行政立法中的主導作用，發(fā)揮人大在立法中的主導作用。在立法過程上，應當發(fā)揮政府法制機構在行政立法中的作用。其次，要加強釋法工作。相關立法機構要加強對立法規(guī)定的詳細解釋，避免由于部門對法律規(guī)定理解錯誤，導致執(zhí)法不協(xié)調的問題。再次，要明確執(zhí)法協(xié)調機制，對職權交叉、界定不清的問題，編制管理機構要從政府機構職能的角度予以明確。此外，要完善和發(fā)揮已有法治化機制的作用，加速實現跨部門協(xié)同。目前，政府法治建設過程中已經建立的許多機制，有利于促進跨部門協(xié)同，應當予以進一步完善。比如，要完善行政執(zhí)法中的移送制度，實現有效銜接，促進行政執(zhí)法部門與有關部門的有效協(xié)同。目前，移送執(zhí)法難度較大，程序嚴格，銜接存在困難，要通過優(yōu)化行政復議、行政訴訟制度，從完善法律監(jiān)督機制的視角，推進跨部門協(xié)同。

3.建立跨部門協(xié)同問題解決的規(guī)則機制。有效的跨部門協(xié)同規(guī)則，要求該規(guī)則能為各部門可執(zhí)行和操作。但由于各行政部門間的工作方法、方式不盡相同，所以單純建立有關工作步驟類的規(guī)則是無法窮盡、涵蓋跨部門協(xié)同工作要求的。該規(guī)則應以框架性規(guī)則為主(即類似于跨部門協(xié)同工作的原則)，以工作步驟類型的規(guī)則為輔。對于跨部門所需的且具有一定共性的規(guī)則，可以建立相應的工作流程；對于其他的工作，則應該參照相應的框架性規(guī)則(即原則)開展相關的工作。

應在立法的基礎上，建立跨部門協(xié)同的規(guī)則機制。由于政府行政部門掌握著社會的主要資源，并且具有強制性的權力，所以建立跨部門協(xié)調相應的法律、行政法規(guī)，可以有效規(guī)范公權力的行駛，保障私權利的合法利益。一方面，其可以為跨部門協(xié)調工作提供法律依據，而這也正是行政部門依法行政的基本原則(對于行政機關，法有授權即可為，法無授權即禁止)；另一方面，其也有利于公眾對于跨部門協(xié)同機制的監(jiān)督，確保跨部門協(xié)同的長期有效實施。對于具體的跨部門協(xié)作的規(guī)則，可從以下方面進行規(guī)范：第一，對于雙方合作的地位、工作效率等問題的規(guī)范。在跨部門協(xié)同過程中，部門之間的地位應平等并以此為基礎進行溝通、商討的問題，應以節(jié)約社會資源為原則，高效、有序地進行相應的工作。第二，對于跨部門協(xié)作過程中，部門之間無法協(xié)調事宜的規(guī)范。跨部門協(xié)作過程中，如果對于部門分工、解決方案等問題無法協(xié)調一致的，首先應在部門間進行協(xié)商，如協(xié)商不成，則應提交共同的上一級行政部門進行決定。對于協(xié)商結果，或者上一級行政部門提供的解決方案，應由專門的機構進行備案(如與協(xié)同部門同級的機構編制委員會)，并作為以后類似問題處理意見的參考案例。第三，關于跨部門協(xié)調的監(jiān)督，應由部門的上一級主管部門作為監(jiān)督機構，監(jiān)督在跨部門協(xié)同中的相關工作；或者將跨部門協(xié)調過程中的工作流程向社會公開，由社會進行相應的監(jiān)督。第四，對于未按照跨部門協(xié)同商定的工作方式開展工作的罰則，應由該部門的上一級主管部門對其行為進行糾正，如對經過糾正后仍不改變其行為的，或者改變后與原行為并無實質差異的，則對該部門的直接主管人員進行處罰。第五，對于責任分配問題的規(guī)范。對于因跨部門協(xié)同而造成的損失，如可以明確該損失由具體某一部門造成的，應由該部門進行賠償；如不可明確由具體部門造成的損失，應由所有部門按照對該損失的過錯比例進行責任分擔；如無法計算該過錯比例的，則應按照公平原則，由各部門平均承擔責任。

(三)推進跨部門信息共享與系統(tǒng)建設，為跨部門協(xié)同提供信息支撐

隨著科學技術的迅猛發(fā)展，科技逐步滲透到社會生活和政府公共事務管理之中，并發(fā)揮著越來越重要的作用。技術尤其是信息技術，不僅為政府公共治理提供了手段，也是推進公共治理向前發(fā)展的工具。推進跨部門協(xié)同在相當程度上要依靠信息技術的支持。沒有高度發(fā)展的信息，就無法跨越部門、層級的限制，也無法將數量龐大的機構進行無縫銜接。

推進跨部門信息共享與系統(tǒng)建設，重點要建立有效的數據和信息共享平臺?！敖鹱止こ獭笔菄覟閷崿F各行各業(yè)信息化并以“金”字命名的一系列重大信息化建設工程。各個部門相繼建立了“金稅”“金財”“金融監(jiān)管”“金審”等若干項電子信息化建設工程。目前，各個部門之間“金字工程”相互封閉，是地方推進信息共享的難點。在執(zhí)法信息共享建設中，要打通“金字工程”信息系統(tǒng)，建立跨部門的數據和信息共享平臺。其中，最為基礎的跨部門數據和信息平臺是信用信息平臺。2016年印發(fā)的《關于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督警示和懲戒機制建設的意見》要求，通過全國信用信息共享平臺，加快推進失信被執(zhí)行人信息與公安、民政、人力資源社會保障、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設、財政、金融、稅務、工商、安全監(jiān)管、證券、科技、有關人民團體、社會組織、企事業(yè)單位信用信息資源共享。全國信用信息共享平臺為跨地區(qū)跨部門執(zhí)法和聯合懲戒提供了互聯互通和共享共用的機制，有利于打破各部門各地區(qū)執(zhí)法信息壁壘，解決跨部門跨地區(qū)執(zhí)法和懲戒信息不對稱問題。自全國信用信息共享平臺上線以來，全國信用信息共享數據歸集量迅速增長，在三年時間內信用信息從不到2 000萬條提升到超過259億條，每周向44個部委、32個省級平臺持續(xù)更新提供各類黑紅名單、行政許可、行政處罰和統(tǒng)一社會信用代碼信息。[11]

(四)提升協(xié)同價值理念和能力，構建協(xié)同型、主動型公務員體系

倫理與文化是影響政府組織行為和效率的潛在因素，是政府能力建設中的“軟實力”。行政倫理和文化潛移默化地影響公務員個體的意識和行為。建設豐富的跨部門協(xié)同合作的倫理與文化，有利于為跨部門協(xié)同行為創(chuàng)造良好的氛圍和條件，促進跨部門協(xié)同活動的順利達成?；鶎訄?zhí)法體制中，政治倫理與文化的嵌入，使得條塊結構中的權責不對等正當化，為基層執(zhí)法提供政治合法性。

推進跨部門協(xié)同，要充分發(fā)揮行政倫理的積極作用，建設促進跨部門協(xié)同行為和活動的協(xié)同型行政倫理與文化。首先，要轉變行政個體傳統(tǒng)的“個體戶”思想。轉變行政部門特別是行政部門主官的本位主義思想，建立各部門協(xié)同、合作、有效、平等的行政倫理與文化。其次，在推進依法行政過程中，要強化領導干部的整體和大局意識教育。領導干部是依法行政的關鍵，領導干部對跨部門協(xié)同和整體性政府建設的認識，直接關系到組織對跨部門協(xié)同問題的態(tài)度和認知，強化領導干部的整體意識和大局意識教育尤為重要。最后，要培養(yǎng)公務員跨部門的協(xié)同合作能力，尤其要提升公務員個體的跨部門溝通、協(xié)調能力。整體性治理理論提出者?？怂狗磸陀懻撝赋觯M織中，每一個人都要主動負責；建立主動型公務員體系是整體性治理制度化的重要內容之一。[12]人是政府管理中的基本細胞和能動要素，公務員是政府公共管理活動的承擔者和實施者。公務員是否具備相應的跨部門協(xié)同能力決定著政府機構能否有效開展跨部門協(xié)同活動，所以應該重視公務員跨部門協(xié)同合作的能力。

(五)積極引入社會參與，實現多元協(xié)同共治

隨著政府行政改革的推進和信息技術的發(fā)展，面向市場和社會的政府行政執(zhí)法和監(jiān)管任務迅速增長。首先，由于政府“放管服”改革的深入推進，政府治理模式已由以前強調事前審批轉向重視事中事后監(jiān)管。比如，商事制度改革激發(fā)了社會投資創(chuàng)業(yè)熱情，市場主體數量呈現“井噴式”增長，政府事中事后監(jiān)管任務急劇增加。據有關統(tǒng)計，截至2018年3月16日，我國各類市場主體總量超過1億戶(其中企業(yè)超過了3 100萬戶)，5年增加70%以上。[13]其次，隨著互聯網技術的發(fā)展，新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，政府監(jiān)管面臨新挑戰(zhàn)。比如，據國家統(tǒng)計局公布的數據，2017年全國社會消費品零售總額約為36.63萬億元，其中全國網上零售額約為7.18萬億元，占比約為19.6%。[14]面對這些變化，僅依靠政府自身進行單中心監(jiān)管和治理難以為繼，必須依靠或吸納社會力量參與，構建網絡化的協(xié)同共治模式。要強化行政執(zhí)法中社會參與的有關制度建設，比如在行政執(zhí)法三項制度建設中，要重點通過完善行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，提高社會的監(jiān)督和參與。