龔宏齡

(重慶大學(xué)公共管理學(xué)院，重慶400044)

一、引 言

生態(tài)環(huán)境是關(guān)系民生與可持續(xù)發(fā)展的重要問題。近年來，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著改善，但仍然存在不少問題和挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，2017年，全國338個地級及以上城市中，有239個城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，占70.7%；原國土資源部對全國 223個地市級行政區(qū)5 100個監(jiān)測點(diǎn)的地下水水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果顯示，水質(zhì)為較差級和極差級的監(jiān)測點(diǎn)分別占51.8%和14.8%；第五次全國荒漠化和沙化監(jiān)測結(jié)果顯示，全國荒漠化土地面積為261.16萬平方千米、沙化土地面積為172.12萬平方千米。[1]各種環(huán)境污染問題如水污染、鎘污染、砷污染、藍(lán)藻危機(jī)、毒水事件、血鉛超標(biāo)、原油泄漏等層出不窮。而從全球范圍來看，根據(jù)耶魯大學(xué)最新發(fā)布的《2018全球環(huán)境績效指數(shù)》(EPI)，中國的環(huán)境績效指數(shù)排名位列第120位，空氣質(zhì)量位列倒數(shù)第4名；以往幾次EPI排名中，中國分別位居第94位(2006年)、105位(2008年)、121位(2010年)、116位(2012年)、118位(2014年)、109位(2016年)。①數(shù)據(jù)分別來源于2018 EPI Report、Pilot 2006 EPI Materials、2008 EPI Materials、2010 EPI Materials、2012 EPI Materials、2014 EPI Materials、2016 EPI Full Report。由此可見，我國環(huán)境污染問題依然嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

自1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》出臺以來，我國已陸續(xù)頒布實(shí)施了30余部涉及資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)的法律、55項(xiàng)與環(huán)境相關(guān)的行政法規(guī)、250多項(xiàng)國務(wù)院發(fā)布的涉及資源環(huán)境的規(guī)范性文件，至于各種部門規(guī)章、環(huán)境政策以及政策法規(guī)解釋，更加不勝枚舉。[注]筆者根據(jù)生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站公布的政策法規(guī)信息統(tǒng)計而來。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)被放在更為突出的戰(zhàn)略地位，黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出，要“牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度?！盵注]十八大提出“完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度”；十八屆三中全會提出“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”；十八屆五中全會提出“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”；十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”。與此同時，一系列關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的配套政策相繼出臺，使得環(huán)境保護(hù)體制架構(gòu)進(jìn)一步完善，環(huán)境保護(hù)工作以前所未有的高度、力度和深度縱深推進(jìn)。

但是，為何環(huán)境污染防治制度體系不斷完善，而環(huán)境污染問題依然頻發(fā)、環(huán)境違法事件仍然屢禁不止，甚至出現(xiàn)環(huán)保部門“33張罰單難阻違法排污”[2]的難題呢？有人指出，環(huán)境書面立法具有多大的法律效力，最終取決于這些書面立法在多大程度上被有效執(zhí)行。[3]在污染防治過程中，環(huán)境執(zhí)法承擔(dān)著將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果的關(guān)鍵性橋梁作用，因此，環(huán)境質(zhì)量改善難、污染事故頻發(fā)必然在某種程度上與環(huán)境執(zhí)法問題存在聯(lián)系。雖然近年來環(huán)境執(zhí)法水平已有所改善，但不可否認(rèn)，環(huán)境執(zhí)法依然是現(xiàn)階段我國環(huán)境保護(hù)最為薄弱的環(huán)節(jié)。根據(jù)筆者對環(huán)保工作人員的調(diào)查，51.5%的受訪者認(rèn)為“環(huán)境執(zhí)法”是環(huán)保領(lǐng)域最大的難題。因此，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法工作、提升環(huán)境執(zhí)法效能是當(dāng)前階段改善環(huán)境質(zhì)量、補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板的重要課題。那么，在環(huán)境執(zhí)法中究竟存在哪些主要問題？環(huán)境執(zhí)法效能究竟受哪些因素的影響呢？本文將以此為中心展開研究。

二、環(huán)境執(zhí)法效能的影響因素：研究設(shè)計

(一)分析框架

環(huán)境執(zhí)法是踐行環(huán)境法律制度體系、促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善的過程。經(jīng)驗(yàn)表明，由于各種環(huán)境執(zhí)法問題的存在，環(huán)境質(zhì)量改善的實(shí)際效果與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)之間往往存在差距。對于環(huán)境執(zhí)法問題，已有研究認(rèn)為主要存在“一低二高三難”[4]、以罰代刑[5]、執(zhí)法依據(jù)不足、執(zhí)法效能低下、地方性差異明顯[6]、執(zhí)法力度不足、執(zhí)法手段單一、執(zhí)法權(quán)利/權(quán)力結(jié)構(gòu)不均衡[7]、執(zhí)法機(jī)制不完善、執(zhí)法權(quán)限分配不合理[8]、執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能交叉、執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織架構(gòu)重復(fù)、缺乏專門的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)[910]、與刑事司法之間銜接不協(xié)調(diào)[11]等問題。這些研究從宏觀視角對環(huán)境執(zhí)法效能以及各種結(jié)構(gòu)性問題作了總體概述，但對于環(huán)境執(zhí)法各種結(jié)構(gòu)性問題之間的關(guān)聯(lián)，以及作為結(jié)果的環(huán)境執(zhí)法效能與影響該效能的結(jié)構(gòu)性要素之間的關(guān)系缺乏實(shí)證角度的探討。本文將借用“結(jié)構(gòu)-功能”框架，從實(shí)證角度分析和探討環(huán)境執(zhí)法中的主要結(jié)構(gòu)性問題及其對環(huán)境執(zhí)法效能的影響機(jī)理。

“結(jié)構(gòu)-功能”是結(jié)構(gòu)功能主義理論的基本分析概念。該理論認(rèn)為，結(jié)構(gòu)是一系列相對穩(wěn)定和規(guī)范化的社會或具有相對持久的規(guī)范的系統(tǒng)[12]，這些系統(tǒng)由不同的角色組合而成，并具體為“特定行為主體所構(gòu)成的組織安排、反復(fù)出現(xiàn)的行為方式或不同角色之間相對穩(wěn)定的關(guān)系”；而功能則是指與此類行為主體的行為方式之目的和過程相關(guān)聯(lián)的影響或行為結(jié)果。[13]在所有的政治體系中，特定政治結(jié)構(gòu)實(shí)際上都發(fā)揮著相應(yīng)的功能。而且，隨著政治的發(fā)展，其結(jié)構(gòu)不斷分化，“在分化中角色發(fā)生變化，變得更加專門化或自主化，出現(xiàn)了新型的專門角色，出現(xiàn)或創(chuàng)造了新的專門化的結(jié)構(gòu)和次體系”[14]。這種結(jié)構(gòu)的分化有助于促進(jìn)功能的專門化，但分化也會帶來結(jié)構(gòu)之間交流和協(xié)調(diào)困難的問題[15]，尤其當(dāng)不同部門具有相似或緊密相關(guān)的功能時，該功能的實(shí)際履行情況就很容易遭受挫折。

從結(jié)構(gòu)功能主義的主要思想來看，該理論強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性要素且關(guān)注角色的行為活動，但存在對自身的成員知之甚少以及對行動者主體性的不信任。[16]而實(shí)際上，行動者是結(jié)構(gòu)要素的承載主體，結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)、系統(tǒng)預(yù)期功能的達(dá)成往往有賴于“行動者的介入”[17]。在現(xiàn)實(shí)生活中，“個人在不同的場域受不同的、超越利益計算的因素影響，他們的自由裁量意志與制度規(guī)約一同，構(gòu)成激勵他們做出選擇的約束集，進(jìn)而指引行動者做出行為選擇”，同時，結(jié)構(gòu)又“為個人的自由意識和能動性設(shè)定邊界和條件”，因?yàn)椤叭魏涡袆诱邿o不受結(jié)構(gòu)之規(guī)定，行動者雖然有個人意志，但是不可避免地依賴于其他行動者的反應(yīng)，個人自由意志的發(fā)揮受到結(jié)構(gòu)制約和影響，人們通過交流、行動、互動強(qiáng)化對結(jié)構(gòu)的認(rèn)識，探尋抗?fàn)幓蚝献鞯倪吔??！盵18]因此，筆者認(rèn)為，雖然結(jié)構(gòu)因功能而生，但并不能夠使之必然充分實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)本身的問題比如角色分化會帶來相互之間的交流和協(xié)調(diào)等難題，除此之外，功能的實(shí)現(xiàn)還受到行動者的認(rèn)識和意志的影響。

對于環(huán)境污染及其惡化的原因，已有研究主要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)在不同區(qū)域的地位差異[19]、地方政府稅收負(fù)擔(dān)和稅收競爭[2021]、央地財政分權(quán)[2223]以及早期唯GDP論的官員晉升制度[24]等宏觀和中觀制度層面予以歸因，而對于微觀結(jié)構(gòu)要素的實(shí)證探討較為缺乏，而且缺少從行為主體認(rèn)知和意識角度對環(huán)境執(zhí)法效能的影響分析?；诖?，本文在探討環(huán)境執(zhí)法中的“結(jié)構(gòu)-功能”問題時，將環(huán)境執(zhí)法所涉主體包括執(zhí)法工作人員、地方政府及其職能部門、執(zhí)法相對人以及公眾的認(rèn)識和意識[注]本文是基于對環(huán)保工作人員的調(diào)查研究，因此，這里各種主體的認(rèn)知意識是基于環(huán)保工作人員的感知。也納入考察范圍。為便于區(qū)分作為“結(jié)果和影響”的“功能”與結(jié)構(gòu)所承擔(dān)的“職能”，本文用“效能”來替代“功能”一詞。按照“結(jié)構(gòu)-認(rèn)知-效能”的路徑，結(jié)合前期針對環(huán)保部門工作人員的調(diào)查走訪情況，本文將環(huán)境執(zhí)法中的結(jié)構(gòu)性要素歸納為環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置、執(zhí)法主體安排以及執(zhí)法機(jī)制設(shè)計三個維度(各個維度的具體測量指標(biāo)見后文)，并初步提出以下假定(見圖1)：

圖1 初步研究假定[注]本文圖表中，環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置、環(huán)境執(zhí)法主體安排、環(huán)境執(zhí)法機(jī)制設(shè)計、環(huán)境執(zhí)法所涉及主體對于環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知意識、環(huán)境執(zhí)法效能，分別簡稱為權(quán)責(zé)配置、主體安排、執(zhí)法機(jī)制、認(rèn)知意識、執(zhí)法效能。

H1：環(huán)境執(zhí)法的結(jié)構(gòu)性要素不是獨(dú)立存在的，它們之間具有緊密關(guān)聯(lián)性。具體而言，H1(a)執(zhí)法主體在人財物以及編制等方面合理安排的程度與環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置的清晰合理程度存在正相關(guān)性；H1(b)執(zhí)法主體在人財物以及編制等方面安排的合理程度與環(huán)境執(zhí)法機(jī)制設(shè)計的完善程度存在正相關(guān)性；H1(c)環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置的清晰合理程度與環(huán)境執(zhí)法機(jī)制設(shè)計的完善程度也存在正相關(guān)性。

H2：環(huán)境執(zhí)法中的結(jié)構(gòu)性要素對于環(huán)境執(zhí)法效能具有顯著的正向影響。其中，H2(a)環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置越清晰合理則越有利于環(huán)境執(zhí)法效能的提升；H2(b)環(huán)境執(zhí)法主體在人財物以及編制等方面安排越合理則越能增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法效能；H2(c)環(huán)境執(zhí)法機(jī)制設(shè)計越完善則越能促進(jìn)環(huán)境法律政策從文本轉(zhuǎn)化為實(shí)際效能。

H3：環(huán)境執(zhí)法主體(包括執(zhí)法工作人員、地方政府及其職能部門、執(zhí)法相對人以及公眾)對于環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知意識也對環(huán)境執(zhí)法效能產(chǎn)生顯著的正向影響，即這些主體對于環(huán)境保護(hù)工作越重視、環(huán)保意識越強(qiáng)、參與越積極，則環(huán)境執(zhí)法效能越容易彰顯。

H4：環(huán)境執(zhí)法主體的認(rèn)知意識也受到環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置、執(zhí)法主體安排以及執(zhí)法機(jī)制設(shè)計等結(jié)構(gòu)性因素的制約和影響。其中，H4(a)、H4(b)、H4(c)分別意味著，環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置的清晰合理程度、執(zhí)法主體人財物以及編制等安排的合理程度、執(zhí)法機(jī)制設(shè)計的完善程度會正向影響執(zhí)法工作人員、地方政府及其職能部門對于環(huán)境保護(hù)工作的重視程度，與此同時，也會正向影響執(zhí)法相對人以及公眾的環(huán)保意識。

(二)數(shù)據(jù)來源及研究方法

為深入了解環(huán)境執(zhí)法效能狀況及其影響因素，本文采用問卷調(diào)查法來收集研究所需的資料和數(shù)據(jù)。環(huán)境執(zhí)法是對環(huán)保法律政策與制度體系的踐行過程，環(huán)保職能部門尤其從事環(huán)境保護(hù)的實(shí)務(wù)工作者對于環(huán)境執(zhí)法有著直接而深入的了解，因此，本研究以環(huán)保工作人員為對象展開調(diào)查。由于針對環(huán)保工作人員的大樣本調(diào)查難度大，采用完全隨機(jī)抽樣可行性較低，因此本文通過滾雪球的便利方式對陜西、重慶、湖南等地的環(huán)保工作人員進(jìn)行問卷調(diào)查，并針對其中的重點(diǎn)問題與部分環(huán)保工作人員進(jìn)行訪談以提升調(diào)查數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

表1 受訪環(huán)保工作人員的主要特征

本次調(diào)查共發(fā)放問卷234份，其中有效問卷233份，問卷有效率為99.6%。從有效問卷的總體情況來看，地域分布相對均衡，其中有75份調(diào)查數(shù)據(jù)來源于陜西、78份來源于湖南、80份來源于重慶。在233位受訪對象中，男性受訪者占比較大，且總體上呈現(xiàn)隊(duì)伍年輕化(82.4%的受訪者處于26～45歲)和高學(xué)歷特征(本科及以上的受訪者占比76.4%)；在受訪對象的來源上，以區(qū)縣環(huán)保部門和市級環(huán)保部門居多，二者占比達(dá)到總受訪人數(shù)的79.9%(見表1)。這與環(huán)境執(zhí)法以地方環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)為主體的現(xiàn)實(shí)情況具有一致性，因而有助于確保研究結(jié)論的合理性和應(yīng)用價值。

結(jié)合關(guān)于環(huán)境執(zhí)法問題研究的已有文獻(xiàn)以及前期針對環(huán)保部門工作人員的調(diào)查走訪情況，該問卷主要從環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置、環(huán)境執(zhí)法主體安排、環(huán)境執(zhí)法機(jī)制設(shè)計、環(huán)境執(zhí)法所涉及主體對于環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知意識、環(huán)境執(zhí)法效能等五個維度的問題展開。每個維度又包括幾個具體指標(biāo)，其中環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置主要從環(huán)保事權(quán)分散(R1)、環(huán)保部門權(quán)責(zé)不匹配(R2)、環(huán)保目標(biāo)與其他部門目標(biāo)存在沖突(R3)、其他政府部門不配合(R4)等角度予以測量；執(zhí)法主體安排主要從執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足(L1)、執(zhí)法裝備落后(L2)、執(zhí)法隊(duì)伍編制短缺(L3)、執(zhí)法專業(yè)人員少(L4)、執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化程度低(L5)等角度予以測量；環(huán)境執(zhí)法機(jī)制設(shè)計主要從與刑事司法銜接欠佳(M1)、執(zhí)法形式化表面化(M2)、環(huán)保信息公開度不足(M3)、環(huán)境執(zhí)法考核評議機(jī)制不完善(M4)、環(huán)境執(zhí)法透明性不足(M5)、對污染企業(yè)的終身追責(zé)機(jī)制不健全(M6)等角度予以測量；環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認(rèn)知意識主要從執(zhí)法人員對環(huán)保工作的認(rèn)知不足(A1)、公眾參與意識低(A2)、污染者追求短期利益無視環(huán)保要求(A3)、地方政府對環(huán)保工作重視不足(A4)、其他部門環(huán)保意識淡薄(A5)等角度予以測量；環(huán)境執(zhí)法效能主要從追究違法責(zé)任難(E1)、違法證據(jù)獲取難(E2)、污染者屢罰不改(E3)、多頭執(zhí)法效率低(E4)、治污成本高(E5)等角度予以測量。問卷采用李克特量表形式，量表賦值為：1=不存在、2=很輕微、3=一般化、4=比較嚴(yán)重、5=非常嚴(yán)重，具體指標(biāo)的描述性統(tǒng)計囿于篇幅不單獨(dú)列出。

本文旨在探討環(huán)境執(zhí)法中的結(jié)構(gòu)性問題之間、這些問題與環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認(rèn)知意識之間的關(guān)系，以及它們對于環(huán)境執(zhí)法效能的影響。環(huán)境執(zhí)法的結(jié)構(gòu)性問題和主體認(rèn)知意識都是潛在的理論變量，很難通過直接觀測得到相應(yīng)數(shù)據(jù)。傳統(tǒng)的回歸分析只能檢驗(yàn)可直接觀測到的變量之間的關(guān)系，無法對潛在變量之間的相互關(guān)系進(jìn)行分析，而結(jié)構(gòu)方程模型則可以同時探討多個指標(biāo)與潛在變量之間、多個潛變量之間更為復(fù)雜的關(guān)系，因此，本研究借助AMOS軟件，對各個維度的潛變量進(jìn)行測量模型評估，以檢驗(yàn)各個潛變量同與之相應(yīng)的觀測指標(biāo)之間的擬合程度，進(jìn)而運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型(SEM)對本文所提出的理論假設(shè)進(jìn)行分析和檢驗(yàn)。

三、環(huán)境執(zhí)法效能的影響因素：實(shí)證分析結(jié)果

(一)測量模型的擬合度分析

為了評估各個維度測量模型的有效性，本文先對每個維度的觀測變量作驗(yàn)證性因子分析。在本研究中，環(huán)保權(quán)責(zé)配置、執(zhí)法主體安排、執(zhí)法機(jī)制設(shè)計、主體認(rèn)知態(tài)度、環(huán)境執(zhí)法效能等五個維度是潛變量，分別對應(yīng)若干測量指標(biāo)，且每個指標(biāo)均被預(yù)設(shè)為只表征其中一個潛變量。在模型擬合度檢驗(yàn)中，采用卡方與自由度之比、GFI、AGFI、RMSEA、SRMR 、CFI、TLI作為觀測參數(shù)。根據(jù)常用標(biāo)準(zhǔn)，卡方/自由度<3、GFI>0.9、AGFI>0.9、RMSEA <0.08、SRMR<0.08、CFI>0.9、TLI>0.9時，說明模型與數(shù)據(jù)的擬合度比較理想。在本研究的實(shí)際數(shù)據(jù)檢驗(yàn)中，基于對因子載荷與擬合指數(shù)的考慮，剔除了一些冗余指標(biāo)(因子載荷在0.6以下的)以增強(qiáng)測量模型與數(shù)據(jù)之間的擬合效果(見表2)，剩余因子及其載荷值詳見表4。

表2 各個維度測量模型的擬合度指數(shù)

從表2可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置、環(huán)境執(zhí)法機(jī)制設(shè)計、環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認(rèn)知意識和環(huán)境執(zhí)法效能這四者的卡方/自由度的值皆小于3，GFI、AGFI、CFI、TLI的值均大于0.9，RMSEA和SRMR的值均小于0.08；執(zhí)法主體安排這個維度在剔除冗余指標(biāo)后只剩下三個觀測變量，說明信息恰好辨識。由此而言，上述測量模型的各項(xiàng)擬合指數(shù)都比較理想，說明本文所預(yù)設(shè)的五個維度(環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置、環(huán)境執(zhí)法主體安排、環(huán)境執(zhí)法機(jī)制設(shè)計、環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認(rèn)知意識和環(huán)境執(zhí)法效能)具有良好的擬合效果。

(二)信度與效度檢驗(yàn)

為了考察問卷內(nèi)容的一致性和測量結(jié)果的準(zhǔn)確程度，在評估了各個維度測量模型的擬合度之后，還需要對各維度變量的信度與效度進(jìn)行檢驗(yàn)。對于信度，本文主要采用Cronbach α系數(shù)進(jìn)行檢驗(yàn)。經(jīng)檢驗(yàn)，環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認(rèn)知意識、環(huán)保部門的權(quán)責(zé)配置、環(huán)境執(zhí)法機(jī)制設(shè)計、執(zhí)法主體安排和環(huán)境執(zhí)法效能的Cronbach α值均超過了0.8(見表3)。由此表明，這些維度所對應(yīng)的測量指標(biāo)信度良好，各維度內(nèi)部具有良好的穩(wěn)定性和一致性。

表3 潛變量的相關(guān)系數(shù)及Cronbach α

注：***、**和*分別表示在1%、5%和10%的統(tǒng)計水平上顯著。

從表3還可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認(rèn)知意識、環(huán)保部門的權(quán)責(zé)配置、環(huán)境執(zhí)法機(jī)制設(shè)計、執(zhí)法主體安排和環(huán)境執(zhí)法效能之間的相關(guān)性都通過了顯著性檢驗(yàn)，且都為正值。這表明，H1關(guān)于執(zhí)法主體安排、環(huán)境執(zhí)法機(jī)制設(shè)計、環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置等結(jié)構(gòu)性要素相互之間具有正向關(guān)聯(lián)性的假設(shè)是成立的。這意味，在環(huán)境執(zhí)法中，三者牽一發(fā)而動全身，因此，需要三管齊下，從不同角度合力推進(jìn)予以完善。

圖2 環(huán)境執(zhí)法效能影響因素的模型結(jié)果

注：***、**和*分別表示在1%、5%和10%的統(tǒng)計水平上顯著。

對于問卷效度，本文主要從區(qū)別效度和收斂效度予以考察。對于區(qū)別效度，“如果每個因子與其他因子的相關(guān)系數(shù)均低于其Cronbach α值，則認(rèn)為有較好的區(qū)別效度?！盵25]從表3可以看出，盡管各個潛變量之間具有較高的相關(guān)系數(shù)，但這些系數(shù)均小于與之相對應(yīng)的Cronbach α值，因而表明各個維度的變量之間具有較良好的區(qū)分效度。收斂效度主要通過標(biāo)準(zhǔn)化因子載荷Std.、題目信度SMC、組成信度CR和平均方差萃取量AVE來衡量，這些數(shù)值越高說明該維度內(nèi)部指標(biāo)的一致性越強(qiáng)、變量選擇越合理、收斂效果越佳。在本研究中，如表4所示，上述指標(biāo)(Std.>0.6且達(dá)到顯著性水平，SMC>0.4，CR>0.8，AVE>0.6)均達(dá)到比較理想的水平，表明各個維度內(nèi)部具有良好的收斂效度。

(三)結(jié)構(gòu)方程模型結(jié)果

對結(jié)構(gòu)方程模型的分析同樣需要檢驗(yàn)其模型擬合度。此處對于環(huán)境執(zhí)法效能影響因素的結(jié)構(gòu)方程模型擬合度檢驗(yàn)，采用與前述測量模型擬合度評估指標(biāo)相一致的標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)果表明(見表5)，該模型的擬合指數(shù)皆在可接受范圍內(nèi)。由此而言，本文所提出的環(huán)境執(zhí)法結(jié)構(gòu)要素、主體的認(rèn)知意識與環(huán)境執(zhí)法效能之間關(guān)系的框架在總體上是成立的。

在此基礎(chǔ)上，得出環(huán)境執(zhí)法結(jié)構(gòu)要素、主體的認(rèn)知意識與環(huán)境執(zhí)法效能之間關(guān)系的最終模型(見圖2)。根據(jù)模型的路徑系數(shù)及相關(guān)指標(biāo)可以發(fā)現(xiàn)，除了H2(a)和H4(b)之外，其余理論假設(shè)均通過了顯著性檢驗(yàn)，其中H2與H3對應(yīng)模型的R2=0.849，H4對應(yīng)模型的R2=0.878，說明自變量的選擇比較理想。

表4 各個維度的參數(shù)檢驗(yàn)、信度及效度

注：***、**和*分別表示在1%、5%和10%的統(tǒng)計水平上顯著。

表5 結(jié)構(gòu)方程模型擬合度指標(biāo)

具體而言，環(huán)境執(zhí)法主體安排對于環(huán)境執(zhí)法效能的影響在0.1的顯著性水平上通過檢驗(yàn)，執(zhí)法機(jī)制設(shè)計對于環(huán)境執(zhí)法效能的影響在0.01的顯著性水平上通過檢驗(yàn)，且二者的路徑系數(shù)均為正值，由此證明H2(b)和H2(c)的假設(shè)成立，即環(huán)境執(zhí)法主體安排與執(zhí)法機(jī)制設(shè)計對于環(huán)境執(zhí)法效能具有顯著的正向影響。從此次調(diào)查結(jié)果來看，環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置對于環(huán)境執(zhí)法效能的影響沒有通過顯著性檢驗(yàn)，這與以往基于直觀經(jīng)驗(yàn)的研究結(jié)論有所差異。這可能是因?yàn)?，在受訪者的感知當(dāng)中，權(quán)責(zé)配置相較于執(zhí)法主體安排和執(zhí)法機(jī)制設(shè)計而言更為抽象，因此對于環(huán)境執(zhí)法效能的影響不如后二者那樣直接(在后續(xù)分析得到證實(shí))。

環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認(rèn)知意識對于執(zhí)法效能的影響在0.01的顯著性水平上通過檢驗(yàn)，且對應(yīng)的路徑系數(shù)為正值，因此H3的假設(shè)成立，即環(huán)境執(zhí)法工作人員的認(rèn)知水平、地方政府及其職能部門對環(huán)保工作的重視程度、執(zhí)法相對人以及公眾的環(huán)保意識對于環(huán)境執(zhí)法效能具有顯著的正向影響，從而驗(yàn)證了主體認(rèn)知意識在環(huán)境執(zhí)法中的能動作用。

環(huán)保部門的權(quán)責(zé)配置和環(huán)境執(zhí)法機(jī)制設(shè)計對于環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認(rèn)知意識在0.01的顯著性水平上通過檢驗(yàn)，且對應(yīng)的路徑系數(shù)皆為正值，由此證明了H4(a)和H4(c)的假設(shè)，即環(huán)保部門的權(quán)責(zé)配置越清晰合理、環(huán)境執(zhí)法機(jī)制設(shè)計越完善，那么執(zhí)法工作人員的認(rèn)知越充分、地方政府及其職能部門對于環(huán)保工作越重視、執(zhí)法相對人以及公眾的環(huán)保意識越強(qiáng)。從此次調(diào)研的結(jié)果來看，環(huán)境執(zhí)法主體安排對于主體認(rèn)知意識的影響沒有通過顯著性檢驗(yàn)。這與直觀經(jīng)驗(yàn)中資源配置如編制對于行為主體尤其執(zhí)法工作人員具有重要影響的觀念不符。這一結(jié)論在某種程度緣于，對于受訪者而言，環(huán)保工作是其本職，對本職工作的認(rèn)知態(tài)度更多是出于一種責(zé)任和使命，并不直接受人財物以及編制等具體安排的顯著影響；另一種可能性在于，受訪者是環(huán)保工作人員，因此，當(dāng)問及人財物以及編制等方面的安排對于其工作認(rèn)知的影響時，他們極有可能隱藏其真實(shí)偏好。

此外，模型結(jié)果顯示，雖然環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置對環(huán)境執(zhí)法效能沒有直接影響，但卻對環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認(rèn)知意識具有顯著影響，而這種認(rèn)知意識又進(jìn)一步影響環(huán)境執(zhí)法效能。因此，可以說，主體認(rèn)知意識在環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置與環(huán)境執(zhí)法效能之間具有中介作用，環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置通過主體認(rèn)知意識間接影響環(huán)境執(zhí)法效能；同理，環(huán)境執(zhí)法機(jī)制對執(zhí)法所涉主體認(rèn)知意識以及執(zhí)法效能都具有顯著影響，而主體的認(rèn)知意識又顯著影響環(huán)境執(zhí)法效能，因此，在環(huán)境執(zhí)法機(jī)制與環(huán)境執(zhí)法效能之間，執(zhí)法所涉主體的認(rèn)知意識也具有中介作用。對此，有受訪工作人員指出：“行為主體的認(rèn)知水平，尤其利益相關(guān)者的環(huán)保意識和態(tài)度對于環(huán)境執(zhí)法效能的影響顯而易見。在執(zhí)法實(shí)踐中，體制機(jī)制上的問題不僅會加劇環(huán)境執(zhí)法相對人的僥幸心理，還會使環(huán)境污染防治法律制度體系的權(quán)威和信用受到損害，從而進(jìn)一步惡化環(huán)境執(zhí)法的外部環(huán)境，進(jìn)而影響預(yù)期環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的達(dá)成?！盵注]來自對重慶市XX環(huán)保局工作人員的訪談筆錄，20180713。

從模型的回歸系數(shù)來看，對于環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認(rèn)知意識的影響而言，環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置和環(huán)境執(zhí)法機(jī)制設(shè)計的權(quán)重都比較大。后續(xù)訪談結(jié)果表明，“環(huán)保職能一分為三(污染防治職能、資源保護(hù)職能、綜合調(diào)控管理職能)，各個職能又分散由若干不同的業(yè)務(wù)主管部門來承擔(dān)，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法主體力量分散、多頭執(zhí)法問題突出，而這些問題又進(jìn)一步使得執(zhí)法者瞻前顧后、力不從心，相關(guān)職能部門出于各自利益考慮消極應(yīng)對，執(zhí)法相對人則恰好有機(jī)可乘?！盵注]來自對貴州省XX環(huán)保局工作人員的訪談筆錄，20180717。對于環(huán)境執(zhí)法效能的影響程度，從直接效果來看，環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認(rèn)知意識尤為顯著。由此而言，就本研究而言，在各種結(jié)構(gòu)性要素之外，環(huán)境執(zhí)法所涉主體對于環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知意識對環(huán)境執(zhí)法效能具有十分重要的影響。這與傳統(tǒng)研究將環(huán)境污染問題及其惡化歸因于制度結(jié)構(gòu)的主張存在一定差異。

四、結(jié)論與建議

在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，采用結(jié)構(gòu)方程模型分析環(huán)境執(zhí)法效能的影響因素，結(jié)果表明：(1)在各種結(jié)構(gòu)性要素中，環(huán)境執(zhí)法主體的人財物及編制安排和執(zhí)法機(jī)制設(shè)計對于環(huán)境執(zhí)法效能具有直接而顯著的正向影響，環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置的清晰合理程度對于環(huán)境執(zhí)法效能具有間接正向影響；(2)在結(jié)構(gòu)性要素之外，所涉主體(如執(zhí)法工作人員、地方政府及其職能部門、執(zhí)法相對人及公眾)的認(rèn)知意識對于環(huán)境執(zhí)法效能也具有顯著的正向影響，這種影響程度甚至超過了其它因素，而且，它在環(huán)保部門權(quán)責(zé)配置與環(huán)境執(zhí)法效能之間、在環(huán)境執(zhí)法機(jī)制與環(huán)境執(zhí)法效能之間具有中介作用。

基于此，筆者認(rèn)為，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法效能、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，必須強(qiáng)化相關(guān)主體對于環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知意識。具體而言：首先，要提升環(huán)境執(zhí)法工作人員的認(rèn)知水平，增強(qiáng)其嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的意識，防止在具體案件中瞻前顧后和“選擇性執(zhí)法”；其次，要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和綠色增長在地方發(fā)展目標(biāo)中的權(quán)重，轉(zhuǎn)變地方政府“發(fā)展優(yōu)先”[26]的理念，從而提升相關(guān)職能部門的環(huán)境意識、增強(qiáng)其配合環(huán)境執(zhí)法的積極性；再次，要加強(qiáng)對執(zhí)法相對人的環(huán)保教育，尤其注重從完善環(huán)境污染防治長效機(jī)制的角度增強(qiáng)其環(huán)保意識，防止因追求短期經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)致的對生態(tài)環(huán)境的持久性損害；最后，要在日常生活中提升普通公眾的環(huán)境知識水平、增強(qiáng)其參與保護(hù)環(huán)境的主體意識，減少因公眾環(huán)保意識淡薄、參與積極性不足以及“鄰避型參與”導(dǎo)致的低效能執(zhí)法問題。

由于環(huán)境執(zhí)法機(jī)制、執(zhí)法主體安排以及環(huán)保部門權(quán)責(zé)等結(jié)構(gòu)性要素對于環(huán)境執(zhí)法效能具有重要影響，而且，環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認(rèn)知意識也受這些因素的影響和制約，因此，完善這些結(jié)構(gòu)性要素仍然是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要議題。根據(jù)第十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》關(guān)于“深化行政執(zhí)法體制改革”和“整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍”的重要思想，對于環(huán)境執(zhí)法工作的強(qiáng)化可以從以下幾個方面著力：

一是完善環(huán)境執(zhí)法機(jī)制，規(guī)范環(huán)境執(zhí)法程序。具體而言，完善環(huán)保部門與其它涉事平行機(jī)構(gòu)以及刑事司法機(jī)構(gòu)之間的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，提高環(huán)境執(zhí)法效率；完善對污染環(huán)境且屢禁不止者的強(qiáng)制整改措施、對重大污染事故主體的終身追責(zé)機(jī)制，防止污染環(huán)境者產(chǎn)生違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)的僥幸心理，從長遠(yuǎn)角度強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法的效果；豐富環(huán)境執(zhí)法方式，減少停產(chǎn)整頓等簡單粗暴執(zhí)法導(dǎo)致的短期“檢查性”效應(yīng)；完善對環(huán)境執(zhí)法的考核評議機(jī)制，避免執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其工作人員為完成環(huán)?！爸笜?biāo)”所開展的“應(yīng)急式執(zhí)法”與“刮風(fēng)式執(zhí)法”；規(guī)范環(huán)境執(zhí)法程序、增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法透明度和信息公開程度，使環(huán)境執(zhí)法公正文明、公開透明，從而增強(qiáng)公眾對環(huán)境執(zhí)法工作的認(rèn)可與支持。

二是綜合環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，提升執(zhí)法主體能力。具體而言，減少環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍種類，對原本分散于各個非環(huán)保部門的同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍以及同一部門內(nèi)設(shè)的多支執(zhí)法隊(duì)伍加以整合，從而推進(jìn)環(huán)境綜合執(zhí)法，避免多頭執(zhí)法導(dǎo)致的效率低下問題；環(huán)保部門不僅承擔(dān)著項(xiàng)目環(huán)境影響評價、污染物總量控制減排、持證排污監(jiān)督等關(guān)卡職能，還將肩負(fù)起其他非環(huán)保部門劃轉(zhuǎn)的環(huán)保職責(zé)，這些職責(zé)必然需要依靠環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍來踐行，因此，有必要在執(zhí)法隊(duì)伍編制、執(zhí)法裝備、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)等硬件資源上予以合理統(tǒng)籌配置，在執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)范化程度、執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)等軟件上予以強(qiáng)化提升，以增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力和效率。

三是統(tǒng)籌環(huán)保事權(quán)，合理配置環(huán)保部門權(quán)責(zé)。具體而言，以生態(tài)環(huán)境部職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)，以多部委“三定”方案為依據(jù)，將原本由國家發(fā)改委、國土、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等非環(huán)保部門承擔(dān)的環(huán)保職責(zé)，如應(yīng)對氣候變化和減排、防治地下水污染、流域水環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)面源污染治理、江河湖庫環(huán)境保護(hù)等職責(zé)，劃轉(zhuǎn)入生態(tài)環(huán)境部，由生態(tài)環(huán)境部及其下屬機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，防止因事權(quán)分散、職能交叉導(dǎo)致的交叉執(zhí)法或執(zhí)法真空地帶；合理配置環(huán)保部門權(quán)責(zé)尤其強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察職能，將督察地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)情況的環(huán)境監(jiān)察職能(俗稱“督政”)上收至省級環(huán)保部門，防止因目標(biāo)沖突導(dǎo)致的環(huán)境執(zhí)法無所適從以及因各種掣肘導(dǎo)致的執(zhí)法疲軟，從而提高環(huán)境執(zhí)法效能和改善環(huán)境綜合質(zhì)量。

對于環(huán)境執(zhí)法問題，傳統(tǒng)研究主要從直觀經(jīng)驗(yàn)角度進(jìn)行“問題-對策”分析，并將環(huán)境污染及其惡化主要?dú)w因于宏觀和中觀制度層面的因素，進(jìn)而提出實(shí)行“縱向垂直的環(huán)境行政管理”[2728]。本文基于對環(huán)保工作人員的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，不僅環(huán)境執(zhí)法主體安排、執(zhí)法機(jī)制設(shè)計以及環(huán)保部門的權(quán)責(zé)配置等結(jié)構(gòu)性要素對執(zhí)法效能存在正向影響，而且，環(huán)境執(zhí)法所涉及的主體包括執(zhí)法工作人員、地方政府及其職能部門、執(zhí)法相對人以及公眾的環(huán)保認(rèn)知意識也對環(huán)境執(zhí)法效能具有顯著的正向影響。因此，環(huán)境執(zhí)法效能的提升以及環(huán)境質(zhì)量的改善需要從環(huán)境執(zhí)法的結(jié)構(gòu)性要素和行為主體的認(rèn)知意識角度雙管齊下、合力推進(jìn)。本文嘗試運(yùn)用“結(jié)構(gòu)-認(rèn)知-效能”的分析框架，對環(huán)境執(zhí)法效能影響因素進(jìn)行探索性分析，囿于時間和資源可及性問題，此次調(diào)研僅針對部分環(huán)保工作人員展開，所以，主體認(rèn)知意識也是從環(huán)保工作人員的感知角度來衡量，因此，所得數(shù)據(jù)未必能精準(zhǔn)反應(yīng)該主題所要探討的內(nèi)容。那么，地方政府及其職能部門、執(zhí)法相對人以及公眾對于環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知意識究竟如何？它們對環(huán)境執(zhí)法效能又有何影響以及如何產(chǎn)生影響？這些問題將成為筆者后續(xù)研究的主題。