_郎佩娟

黨的十九大報(bào)告提出，要“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法……賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)。在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”，明確了深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的方向。新一輪機(jī)構(gòu)改革要解決哪些問題？如何推進(jìn)？這些都是首先要研究和明確的問題。

一、我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的三個(gè)階段與主要經(jīng)驗(yàn)

改革開放后，我國(guó)經(jīng)歷了多輪機(jī)構(gòu)改革，尤其是政府機(jī)構(gòu)改革，其目的是使政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立、調(diào)整和運(yùn)行與政府職能的新變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)相適應(yīng)。按照改革的重點(diǎn)任務(wù)，可以將我國(guó)改革開放后的多輪政府機(jī)構(gòu)改革劃分為三個(gè)階段。

第一階段（1982—1998年）重點(diǎn)任務(wù)是改掉計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立原則和工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和“政企分開”的需要。

第二階段（1998—2008年）重點(diǎn)任務(wù)是完善宏觀調(diào)控體系，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和金融監(jiān)管，推動(dòng)流通體制改革，以適應(yīng)中國(guó)加入世貿(mào)組織和進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的需要。

第三階段（2008—2017年）重點(diǎn)任務(wù)是大部制改革。通過大部制改革，將那些職能相近、業(yè)務(wù)趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，交由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，以理順部門職責(zé)關(guān)系，解決政府機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等弊端，提高管理效能。

從改革目的的角度看政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)主要有以下三個(gè)。

第一，機(jī)構(gòu)改革要圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，有利于政府職能的履行。轉(zhuǎn)變政府職能并不是拋棄或者削弱政府的基本職能，而是在新的歷史條件下準(zhǔn)確定位政府職能重心和具體內(nèi)容。改革開放后，我國(guó)政府職能重心轉(zhuǎn)到了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能，而經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能的具體內(nèi)容被定位為宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)。改革開放后歷次機(jī)構(gòu)改革均基于政府職能轉(zhuǎn)變，力圖使機(jī)構(gòu)設(shè)立與政府職能轉(zhuǎn)變相匹配、相協(xié)調(diào)，例如發(fā)展改革、金融業(yè)監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等機(jī)構(gòu)的設(shè)立與加強(qiáng)等。

第二，機(jī)構(gòu)改革要圍繞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、運(yùn)行和完善，有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革開放后，尤其是黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，我國(guó)推行了一系列旨在建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革，尤其是“政企分開”改革。圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，政府機(jī)構(gòu)改革則是“去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”，一大批工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門被撤銷或者調(diào)整。

第三，機(jī)構(gòu)改革要更有利于機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)、統(tǒng)一和效能，提高治理能力和執(zhí)法水平。機(jī)構(gòu)改革明顯減少了機(jī)構(gòu)數(shù)量，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年，國(guó)務(wù)院工作部門已從1981年的100個(gè)減少到46個(gè)。機(jī)構(gòu)改革還緩解了政出多門、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題，有效提高了我國(guó)政府部門的執(zhí)法水平。

二、新時(shí)代機(jī)構(gòu)改革需要解決的問題

改革開放后三個(gè)階段的機(jī)構(gòu)改革，有經(jīng)驗(yàn)也有問題。這些問題既是新時(shí)代機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)因，同時(shí)也是新時(shí)代機(jī)構(gòu)改革的操作空間。

（一）部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與運(yùn)行

大部制改革后，以往部門外部關(guān)系的協(xié)調(diào)與處理很大程度上轉(zhuǎn)到了部門內(nèi)部關(guān)系的整合與溝通，其中有諸多具體問題需要解決。例如，按什么標(biāo)準(zhǔn)、怎樣合理設(shè)置大部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)？大部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)如何配置，如何實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一？有無保障內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的工作機(jī)制？如何處理好大部門與其管理的國(guó)家局的關(guān)系，建立起兩者分工合作的工作機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)部門職能的有機(jī)整合而非部門之間的物理合并？大部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位之間需要建立哪些工作制度、工作程序才能充分發(fā)揮大部門的整體效能？實(shí)際情況是，大部制改革可以在短時(shí)期內(nèi)完成，但大部制改革成果的鞏固、改革細(xì)節(jié)的完善以及大部門的順暢有效運(yùn)行則需經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)期的探索。

（二）編制管理與部門職責(zé)的匹配

機(jī)構(gòu)改革與人員編制關(guān)系密切。在我國(guó)，政府部門的編制由各級(jí)編辦實(shí)行自上而下的統(tǒng)一控制分配。但是，由于政府機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)會(huì)隨行政大環(huán)境的變化和執(zhí)法的實(shí)際需要而變動(dòng)，包括權(quán)責(zé)新設(shè)、調(diào)整、廢止等，由此導(dǎo)致一定時(shí)期編制管理與部門職責(zé)的不匹配，例如部門工作增加與控編的矛盾、部門職責(zé)多而人員編制不足等。實(shí)踐上，減編控編是中央政府的一貫政策，許多改革舉措啟動(dòng)時(shí)就一并對(duì)控編提出了要求。例如，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》提出，事業(yè)單位改革“涉及機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的，不得突破政府機(jī)構(gòu)限額和編制總額”。減編控編使政府工作人員的數(shù)量有減無增，但許多政府部門的工作卻是只增不減，造成人員短缺。為了解決這一問題，政府部門（尤其是一線執(zhí)法部門）就會(huì)采取各種辦法增加人員，例如借調(diào)、外聘等，使一些不具有執(zhí)法資格的人進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍，導(dǎo)致執(zhí)法主體不規(guī)范。

（三）省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)設(shè)置

機(jī)構(gòu)改革的步驟一般是從中央到地方，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革實(shí)施后啟動(dòng)地方機(jī)構(gòu)改革。但是，在中央集權(quán)制下，省級(jí)及以下政府機(jī)構(gòu)如何設(shè)置的問題，歷次機(jī)構(gòu)改革都沒能很好地解決。2008年2月27日，黨的十七屆二中全會(huì)通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，提出“推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革，根據(jù)各層級(jí)政府的職責(zé)重點(diǎn)，合理調(diào)整地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。在中央確定的限額內(nèi)，需要統(tǒng)一設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)上下對(duì)口，其他機(jī)構(gòu)因地制宜設(shè)置”。但是，該《意見》并未指明哪些機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)上下對(duì)口”，哪些機(jī)構(gòu)“因地制宜設(shè)置”，以至地方機(jī)構(gòu)改革與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)某些互異?；ギ惖那樾沃饕袃煞N：一種是“上動(dòng)下不動(dòng)”，中央改而地方未改；另一種是“下動(dòng)上不動(dòng)”，地方改而中央未改，這對(duì)地方工作產(chǎn)生了兩種消極影響。首先，傳統(tǒng)的上下對(duì)口的“圓柱形”政府組織體系被上下不對(duì)口的“倒梯形”政府組織體系取代，下級(jí)的一個(gè)機(jī)構(gòu)可能對(duì)應(yīng)上級(jí)的幾個(gè)機(jī)構(gòu)，下級(jí)機(jī)構(gòu)的工作壓力相應(yīng)加大。其次，由于下級(jí)部門無法一一對(duì)應(yīng)上級(jí)部門，下級(jí)向上級(jí)申請(qǐng)某些事項(xiàng)時(shí)，上級(jí)往往以機(jī)構(gòu)不對(duì)口為由加以拒絕，下級(jí)為了項(xiàng)目、資金、獎(jiǎng)項(xiàng)申請(qǐng)等實(shí)際需要，只得又重新掛牌，陷入機(jī)構(gòu)摘牌又掛牌的怪圈。

（四）黨政機(jī)構(gòu)的權(quán)力雙軌制

在我國(guó)現(xiàn)行政治體制下，黨政部門基本上是權(quán)力雙軌制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善以及大部制改革的推進(jìn)，使黨政權(quán)力配置中的兩個(gè)問題凸現(xiàn)出來：一是如何實(shí)現(xiàn)大部制和黨委制之間的制度整合；二是如何解決同類事務(wù)由黨政分別設(shè)置機(jī)構(gòu)實(shí)施管理的權(quán)力雙軌制。解決這兩個(gè)問題的根本路徑是政治體制改革。也就是說，機(jī)構(gòu)改革尤其是大部門體制最終會(huì)牽動(dòng)政治體制改革，不推進(jìn)政治體制改革，真正的大部制很難確立。從政治體制改革和機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展趨勢(shì)看，大部制改革的思路和方向最終會(huì)推及黨、政、人大等系統(tǒng)，因而需要考慮政府權(quán)力和黨的權(quán)力對(duì)接這個(gè)非常關(guān)鍵的問題，例如公安、國(guó)家安全、司法部門與政法委的關(guān)系，人力資源與黨的組織部門的關(guān)系等。在以往的實(shí)踐中，黨的紀(jì)律檢察機(jī)關(guān)與政府監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，工作聯(lián)動(dòng)，成效顯著，但如何進(jìn)一步整合黨政部門將是新時(shí)代機(jī)構(gòu)改革需要關(guān)注和探索解決的問題。

（五）行政組織的法定化

行政組織法是規(guī)定行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)、組織、人員等法律規(guī)范的總稱，內(nèi)容涉及行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、設(shè)立、變動(dòng)、職權(quán)、正副職設(shè)置、工作制度，行政領(lǐng)導(dǎo)體制、府際關(guān)系、人員編制等。行政組織法定化不足的問題是我國(guó)長(zhǎng)期存在的老問題，機(jī)構(gòu)改革、機(jī)構(gòu)職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制等很大程度上依據(jù)的是“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案”“三定規(guī)定”“權(quán)責(zé)清單”等文件。這些文件在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)行政機(jī)關(guān)的組織和運(yùn)行發(fā)揮了積極作用，但政策推動(dòng)的改革成果是短期的、不穩(wěn)定的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，保證行政組織精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的必由之路是健全和完善行政組織法。

三、新時(shí)代機(jī)構(gòu)改革的方向與推進(jìn)

（一）機(jī)構(gòu)改革的方向

深化機(jī)構(gòu)改革除了要統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置、科學(xué)配置黨政部門外，必須切實(shí)解決前述我國(guó)黨政機(jī)構(gòu)現(xiàn)存的問題。機(jī)構(gòu)改革的方向包括以下幾個(gè)方面。

1.科學(xué)設(shè)置部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。新時(shí)代機(jī)構(gòu)改革要統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置。從廣義上理解，各類機(jī)構(gòu)包括黨政部門，也包括黨政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。以不突破現(xiàn)有人員編制為原則，對(duì)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，使其設(shè)置更加科學(xué)合理，實(shí)現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與人員的最優(yōu)組合，更便于履行政府職能。部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可以按決策—執(zhí)法—監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，也可以按事前—事中—事后監(jiān)管的流程設(shè)置，以提高行政效能和便于監(jiān)督，確保決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效。

2.統(tǒng)籌使用編制資源。政府部門普遍反映的編制緊缺問題，有政策原因，也有非政策原因。政策原因是中央簡(jiǎn)編控編的一貫政策。在財(cái)政壓力和“小政府，大社會(huì)”的理念下，簡(jiǎn)編控編帶有必然性。非政策原因包括政府職能轉(zhuǎn)變不到位、未能處理好與市場(chǎng)的關(guān)系、行政委托或者購買公共服務(wù)開展不夠等。因此，解決政府部門編制緊缺問題要從多方面入手。一方面，編制管理機(jī)關(guān)要根據(jù)政府機(jī)關(guān)的職責(zé)和工作量，本著“精簡(jiǎn)效能”的原則科學(xué)合理確定編制數(shù)量；另一方面，政府機(jī)關(guān)自身也不能消極地“等、靠、要”，可以通過合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和統(tǒng)籌使用編制資源緩解編制壓力。更重要的是，政府要在改革上用心著力，包括進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，處理好與市場(chǎng)的關(guān)系，加大公共服務(wù)購買力度，加強(qiáng)綜合執(zhí)法、優(yōu)化執(zhí)法隊(duì)伍等。這些改革是緩解編制壓力的更根本、更基礎(chǔ)的做法。

3.地方機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“同構(gòu)與異構(gòu)”的有機(jī)結(jié)合。我國(guó)是單一制國(guó)家，中央和地方機(jī)構(gòu)同構(gòu)化傾向明顯。“蜂窩煤式”的、“上下同構(gòu)”的組織體系有利有弊，其弊就在于機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、人員龐大，并容易忽略地方特色?，F(xiàn)時(shí)，我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，機(jī)構(gòu)改革不能一刀切，機(jī)構(gòu)改革既要有“規(guī)定動(dòng)作”，又允許“自選動(dòng)作”。所謂規(guī)定動(dòng)作是指地方機(jī)構(gòu)改革中要設(shè)置一些上下對(duì)口的機(jī)構(gòu)；所謂自選動(dòng)作是指在符合改革目標(biāo)的前提下，各地的改革都可以因地制宜，選擇和確定符合自身實(shí)際情況的改革方案，允許行政機(jī)構(gòu)“上下不同構(gòu)”。行政機(jī)構(gòu)“上下不同構(gòu)”同樣有利有弊，其弊是不利于上通下達(dá)、一通到底的行政組織領(lǐng)導(dǎo)。為了克服行政機(jī)構(gòu)“上下不同構(gòu)”之弊，從技術(shù)上說，地方機(jī)構(gòu)改革可以考慮“同構(gòu)與異構(gòu)”的有機(jī)結(jié)合。其含義是：省級(jí)政府層面的機(jī)構(gòu)設(shè)置盡量與中央各部門同構(gòu)，體現(xiàn)對(duì)應(yīng)性；省級(jí)政府以下的地方政府尤其是縣級(jí)政府，不必拘泥于中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的框架，可以根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況建構(gòu)組織體系，實(shí)現(xiàn)異構(gòu)化。例如，在資源型城市設(shè)立資源利用與管理部門，在民族自治地方設(shè)立民族發(fā)展部門等。

4.推進(jìn)省、市、縣黨政機(jī)構(gòu)的整合。圍繞黨政機(jī)構(gòu)的分合有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)必須要和各項(xiàng)具體工作相結(jié)合，必須要有“抓手”，否則黨的領(lǐng)導(dǎo)就可能落空，因而黨政機(jī)構(gòu)應(yīng)該合并。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨的機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)要有明確定位，并與政府機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)形成明確界分，因而黨政機(jī)構(gòu)不宜合并。早在2009年，廣東順德就開始了黨政機(jī)構(gòu)改革，其特點(diǎn)是對(duì)黨、政、群機(jī)關(guān)的職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一梳理，在此基礎(chǔ)上“合并同類項(xiàng)”，設(shè)立跨黨、政、群機(jī)構(gòu)的大部門。改革前共有41個(gè)黨政群機(jī)構(gòu)，改革后減合為16個(gè)大部門，其中黨委機(jī)構(gòu)6個(gè)，政府機(jī)構(gòu)10個(gè)，6個(gè)黨委機(jī)構(gòu)全部與有關(guān)政府機(jī)構(gòu)合署辦公，例如區(qū)委辦公室與區(qū)政府辦公室合署辦公；區(qū)政法委與司法局合署辦公；區(qū)委宣傳部與區(qū)文體旅游局合署辦公；區(qū)紀(jì)委與區(qū)政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局合署辦公；區(qū)委社會(huì)工作部與區(qū)民政宗教和外事僑務(wù)局合署辦公等。從順德黨政機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)看，黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公，將促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，精簡(jiǎn)黨政機(jī)構(gòu)，并使人力資源得到全面的、充分的開發(fā)利用。

5.健全與完善行政組織法。鞏固機(jī)構(gòu)改革成果乃至整個(gè)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，都與行政組織法密切相關(guān)。首先，鞏固機(jī)構(gòu)改革的成果必須健全與完善行政組織法。我國(guó)的機(jī)構(gòu)改革時(shí)有反復(fù)，原因之一就是沒能從法律層面認(rèn)識(shí)機(jī)構(gòu)改革的性質(zhì)，機(jī)構(gòu)改革僅被看作是技術(shù)問題而非法律問題。新時(shí)代的機(jī)構(gòu)改革要注意組織法的配套，用法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)的組織和權(quán)責(zé)，使改革后的行政主體獲得正當(dāng)性和權(quán)威性，防止機(jī)構(gòu)濫設(shè)和隨意升格或突破人員編制，防止改革后的機(jī)構(gòu)再度膨脹。其次，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，組織法的完善是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。一個(gè)社會(huì)有健全、完善的組織法，公權(quán)力機(jī)關(guān)組織規(guī)范、權(quán)責(zé)規(guī)范、運(yùn)行規(guī)范，才可能形成有效的社會(huì)治理和良好的社會(huì)秩序。

（二）機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)條件和具體措施

根據(jù)改革開放后歷次機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)，新時(shí)代機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)條件和具體措施主要有以下幾個(gè)方面。

1.黨政領(lǐng)導(dǎo)人的重視。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持全面深化改革，破除一切不合時(shí)宜體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。機(jī)構(gòu)改革是改革的重要組成部分，與其他任何改革一樣，首先要有黨政領(lǐng)導(dǎo)人的重視。首先，從職位、職權(quán)、影響力看，在各種不同層級(jí)的公權(quán)力組織中，領(lǐng)導(dǎo)人都身處高位，擁有法律賦予的指揮、獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰等剛性職權(quán)，也擁有對(duì)下屬的影響力，包括強(qiáng)制的和非強(qiáng)制的影響力，領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)改革的態(tài)度和行動(dòng)會(huì)對(duì)下屬產(chǎn)生強(qiáng)烈的導(dǎo)向作用。

2.嚴(yán)謹(jǐn)審慎的高端設(shè)計(jì)。在機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)之前，有權(quán)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)前置性研究，在深入調(diào)查和嚴(yán)謹(jǐn)論證的基礎(chǔ)上，針對(duì)改革原則、啟動(dòng)條件、啟動(dòng)時(shí)機(jī)、實(shí)施步驟、保障機(jī)制（物質(zhì)的與制度的）、主要障礙與破解等問題進(jìn)行高端設(shè)計(jì)，避免在理論和方案準(zhǔn)備不足的情況下倉促啟動(dòng)改革。廣東省2009年3月啟動(dòng)大部制改革，改革方案《廣東省市縣人民政府機(jī)構(gòu)改革意見》經(jīng)歷了醞釀制定和實(shí)際形成兩個(gè)階段。在醞釀制定階段，各地進(jìn)行了大范圍的、充分的調(diào)查研究，有的地方還赴新加坡等國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行考察、學(xué)習(xí)，為改革方案的制定打下了良好的前期基礎(chǔ)。在規(guī)范性文件指導(dǎo)下，2009年后大部制改革在廣東省各地“全面開花”，并在實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在全省范圍內(nèi)形成了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)大部制改革的不同模式。

3.合理可行的技術(shù)路線。技術(shù)路線是指推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的策略方法。機(jī)構(gòu)改革最終會(huì)落到“人”這個(gè)根本問題上，會(huì)影響人的切身利益。不關(guān)注、不顧及人的利益，機(jī)構(gòu)改革難以推進(jìn)。在以往的機(jī)構(gòu)改革中，各地探索了許多行之有效的技術(shù)方法，包括：注意大和小的結(jié)合，即大范圍調(diào)研小范圍決策；注意長(zhǎng)和短的結(jié)合，即長(zhǎng)時(shí)間醞釀短時(shí)間報(bào)批實(shí)施；注意點(diǎn)和面的結(jié)合，即從個(gè)別試點(diǎn)到普遍推廣，降低改革風(fēng)險(xiǎn)；注意改革方案與用人方案同步設(shè)計(jì)，調(diào)整干部職務(wù)但不改變其級(jí)別、待遇、權(quán)責(zé)，“挪位不撤位”。這些方法策略有效地保障了機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)和成效。此外，改革的最終目標(biāo)是建設(shè)人民滿意的政府，因而任何改革都要有民眾的參與，并讓民眾成為改革的監(jiān)督者和最終受益者。改革的技術(shù)路線應(yīng)當(dāng)包含人民群眾參與環(huán)節(jié)，讓民眾享受到改革的成果，并形成進(jìn)一步推動(dòng)改革的動(dòng)力。

黨的十九大報(bào)告多處提到并反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。深化機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力，形成科學(xué)合理的管理體制，無疑會(huì)大大提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從這一高度看，新時(shí)代機(jī)構(gòu)改革是必要的和緊迫的，我國(guó)各級(jí)黨政干部對(duì)此應(yīng)有清晰的認(rèn)識(shí)和積極的行動(dòng)。