王妍

【摘 要】隨著規(guī)劃實踐的發(fā)展，我國紛繁復雜的體系在實踐中的問題日益顯露出來。自2013年十八屆三中全會決定提出要建立空間規(guī)劃體系以來，“多規(guī)合一”被寄予解決規(guī)劃現(xiàn)實問題、推進規(guī)劃體制改革的重大舉措，近年來在學術界引起了熱烈的討論。本文在分析當前“多規(guī)合一”的背景下，對事關規(guī)劃落地的重要載體的土地利用規(guī)劃進行論述，以探討土地利用規(guī)劃未來發(fā)展方向。

【關鍵詞】多規(guī)合一；土地利用規(guī)劃；規(guī)劃銜接

我國各類規(guī)劃數(shù)量數(shù)不勝數(shù)，在現(xiàn)實中形成“縱向”自上而下的部門垂直管理和“橫向”多規(guī)并行、相互滲透的局面，矛盾時有發(fā)生，成為推進城市建設和提升城市管理水平的障礙。近年來，“多規(guī)合一”被認為是解決現(xiàn)實中規(guī)劃問題的重要手段，并在國家層面得到大力推廣和政策支持，不少地區(qū)也進行了有益的探索和實踐。

一、“多規(guī)合一”的發(fā)展階段

1、2008年以前：探索初期

1986年審議通過《中華人民共和國土地管理法》，2004年，國家發(fā)改委在江蘇省蘇州市等六個地市縣試點“三規(guī)合一”，2007年頒布《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。

2、2008-2012年：地方政府自下而上實踐

2008年上海市將國土局和規(guī)劃局合并，成立規(guī)劃和國土資源管理局。同年重慶市在九龍坡等區(qū)縣試點“四規(guī)疊合”，構建經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃。2012年廣州市開展“三規(guī)合一”工作，并于2014年4月以市政府名義發(fā)文要求各區(qū)、相關委辦局執(zhí)行。

3、2013年至今：國家層面全面推動

2013年十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要建立空間規(guī)劃體系。

2014年1月住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《住房城鄉(xiāng)建設部關于開展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點工作的通知》逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補的規(guī)劃體系。4月國務院發(fā)布《國務院批轉發(fā)展改革委關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務意見的通知》。8月，國家發(fā)改委等四部委共同發(fā)布《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》確定了全國28個市縣作為“多規(guī)合一”試點市縣。

2015年12月中央城市工作會議在北京舉行，會議指出要提升規(guī)劃水平，增強城市規(guī)劃的科學性和權威性，促進“多規(guī)合一”。

2016年《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》提出要強化城市規(guī)劃工作，在有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國土資源管理部門合一。

2017年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點方案》，為實現(xiàn)“多規(guī)合一”、建立健全國土空間開發(fā)保護制度積累經(jīng)驗、提供示范。

目前，重慶市以沙坪壩區(qū)為試點實行“五規(guī)合一”的實踐。

“多規(guī)合一”經(jīng)過多年來不斷的實踐發(fā)展，城市規(guī)劃水平和城市治理能力逐步提升，成為深化空間規(guī)劃體制改革、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、提高城市建設管理效率的良好平臺。

二、“多規(guī)合一”開展的必要性

1、各項規(guī)劃之間有效銜接存在問題

經(jīng)過多年來的發(fā)展，各項規(guī)劃已形成各自相對成熟完善的規(guī)劃體系，但是不同規(guī)劃由于側重內(nèi)容不同所采用的相關技術標準、基礎數(shù)據(jù)等也有各自的特點，缺乏有效銜接，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）規(guī)劃法律銜接存在障礙

當前我國各項規(guī)劃編制所依據(jù)的法律文件各有不同，且法律具有不同的管理體系，導致“多規(guī)合一”尚未形成統(tǒng)一的法律管理體系，需要在當前法律框架體系下協(xié)調各項規(guī)劃關系的問題，亦期形成指導“多規(guī)合一”編制及其成果效力的法律法規(guī)。

（2）各項規(guī)劃等級地位不明確

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃雖然占據(jù)綱領性地位，但是在實際工作中難以起到綱領性的作用。同時相對于中長期的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃難以平衡其指導作用。在規(guī)劃內(nèi)容上，相互之間不應是簡單的領導性關系，更多的應當是協(xié)調配合、互相支撐。

（3）各項規(guī)劃技術體系呈現(xiàn)差異化

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃由于規(guī)劃側重內(nèi)容不同對土地采用的分類體系也不一樣，常常需要進行相應的調整；在制圖技術上，城鄉(xiāng)規(guī)劃偏重于采用CAD以便于立體化展示規(guī)劃效果，而土地規(guī)劃則偏重于采用GIS類軟件以更好展示規(guī)劃空間效果，時常會引起用地邊界不能完美重合等問題，這也為各項規(guī)劃的技術銜接造成一定困難；另外各個部門對于人口、土地等關鍵數(shù)據(jù)的統(tǒng)計口徑的不同，各基礎數(shù)據(jù)之間銜接不恰。

2、城鄉(xiāng)建設管理效率低下

（1）部門管理權力相互爭奪

我國“多規(guī)合一”的發(fā)展歷程一直伴隨著各相關管理部門之間的權力之爭，相關管理部門對權力的把持和依賴也成為“多規(guī)合一”進程中的一大障礙?！岸嘁?guī)合一”就是要解決新局面下部門管理權力的轉移和融合問題，以保證“多規(guī)合一”成果的順暢執(zhí)行和執(zhí)行效力。

（2）項目審批效率低下

當下建設項目的完整審批流程復雜、行政效率較為低下，各個部門之間缺乏有效的信息溝通，造成建設項目進程受阻?！岸嘁?guī)合一”就是要解決這種低效的局面，形成統(tǒng)一的信息管理銜接平臺，簡化審批流程，提高行政效率，實現(xiàn)政府簡政放權目標，提高服務水平，促進城市建設管理水平的提高。

三、土地利用規(guī)劃發(fā)展方向思考

面臨如上問題，“多規(guī)合一”的提出是適應推進規(guī)劃體制改革、提高城鄉(xiāng)建設管理水平需求的必然趨勢，也是協(xié)調各項規(guī)劃之間有效銜接、提升城建設管理行政效率的重要手段。未來將成為規(guī)劃工作重點任務，各項規(guī)劃都要做出相應的適應和調整，以促進“多規(guī)合一”工作的順利開展。

土地利用規(guī)劃是關于人們對土地利用行為的約束性規(guī)劃，旨在配置土地資源的平衡利用，協(xié)調土地資源的總供給和總需求，滿足國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對土地的需求，促進土地資源的可持續(xù)利用。在當前“多規(guī)合一”的背景下，土地利用規(guī)劃亦需做出相應的適應和調整。

1、搭建規(guī)劃間銜接橋梁

土地利用規(guī)劃應當在技術標準和基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)計方面做出相應優(yōu)化調整，盡早實現(xiàn)與其他規(guī)劃的有效銜接。尤其是和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的有效銜接，土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃均為空間方面規(guī)劃體現(xiàn)的重要載體，對規(guī)劃成果的有效落實起到至關重要的作用。兩者應加強在城鄉(xiāng)用地分類體系方面的協(xié)調對應、技術標準的溝通交流、規(guī)劃邊界的協(xié)調一致、空間管制體系的協(xié)調統(tǒng)一等，實現(xiàn)規(guī)劃體系的有效銜接融合，促進“多規(guī)合一”的順利實施。

2、規(guī)劃目標更為多元

土地利用規(guī)劃將保障土地供應作為首要規(guī)劃目標，目前我國處于工業(yè)化發(fā)展末期，城市化進程加快，城市化發(fā)展快速轉型，土地利用規(guī)劃的目標也隨之轉變。

特別是在當前“多規(guī)合一”的背景下，多目標的土地利用規(guī)劃將是未來的發(fā)展方向，但是土地利用規(guī)劃在保障土地總供給量和總需求量的平衡外，還應考慮環(huán)境資源保護、土地資源保護等目標，需要更多的考慮綜合社會效益最大化。

3、規(guī)劃更具包容性

在“多規(guī)合一”的背景下，國土部門制定土地利用規(guī)劃需要融合各規(guī)劃制定部門意見，各方相互配合。在多目標規(guī)劃的指導下融合銜接其他各項規(guī)劃，融入“多規(guī)合一”，提高土地利用規(guī)劃的科學性、前瞻性和指導性。

4、規(guī)劃動態(tài)急需調整

目前土地利用規(guī)劃需要與其他相關規(guī)劃構成一個有機統(tǒng)一的規(guī)劃體系，共同實現(xiàn)國土空間規(guī)劃管控的目標，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，影響土地利用規(guī)劃的相關因素都會發(fā)生變化，同時其他規(guī)劃也會隨著經(jīng)濟社會發(fā)展變化做出相應的規(guī)劃調整，作為目標多元、開放的土地利用規(guī)劃也需要做出動態(tài)調整，兼顧其他相關規(guī)劃的發(fā)展變化做出動態(tài)調整，以更好地指導實踐，提升規(guī)劃的科學性和指導性。

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