潘夢俐

摘要：進入新世紀以來，我國加快了全面發(fā)展的步伐。在農(nóng)村社會，農(nóng)業(yè)基礎設施不斷改進，隨之而來的是我國農(nóng)村經(jīng)濟的不斷增長和農(nóng)民生活水平提高。與此同時，在農(nóng)村社會狀態(tài)和生產(chǎn)結構的變革下，我國農(nóng)村治理也面臨一些現(xiàn)實的困境。農(nóng)村基層社會逐漸走向現(xiàn)代化；基層治理的主體也從一元轉(zhuǎn)向多元；以前由政府主導的治理權利下放到農(nóng)村組織和村民本身；基層治理模式走向多元治理。這種多元互動治理模式是農(nóng)村現(xiàn)代化的重大機遇，然而由于農(nóng)村社會狀況的復雜性、傳統(tǒng)治理模式的影響以及現(xiàn)有制度的不完善等現(xiàn)實性因素，農(nóng)村基層治理變革也面臨一系列難題。

關鍵詞：農(nóng)村 基層治理 變革 多元合作 現(xiàn)實困境

中圖分類號：D422 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）11-0228-03

隨著我國社會整體經(jīng)濟的發(fā)展，不同的學者已經(jīng)從各方面做了關于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民等相關問題的闡述，三農(nóng)問題對協(xié)調(diào)我國社會發(fā)展的重要性已經(jīng)不需要贅述。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，農(nóng)村基層要“發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”基層互動治理已經(jīng)成為農(nóng)村基層社會發(fā)展的重大趨勢。本文擬從當前農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實狀況入手，探究目前農(nóng)村治理由政府主導的一元治理到多元互動治理模式的轉(zhuǎn)向，以及該模式轉(zhuǎn)向面臨的現(xiàn)實困境及影響因素、解決辦法等。

一、農(nóng)村基層治理

社會治理理論最早興起于西方國家，原指的是控制、引導和操縱，在特定的范圍內(nèi)行使權威。詹姆斯·N·羅西瑙拓展了治理的概念，將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，這些機制雖未得到正式授權，也能有效發(fā)揮作用。俞可平教授認為治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。治理是指一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體也未必是政府，也不需要依靠國家的強制力量。[1]若我們將治理的概念延伸到農(nóng)村基層治理，其含義是在農(nóng)村內(nèi)部，以政府為代表的公共部門、社會組織以及村民等主體基于對所處行政村的認同感和利益共同體，以協(xié)商的方式謀求農(nóng)村事務的共同管理，提供公共服務，滿足村民的基本需求。[2]

二、農(nóng)村基層合作治理模式

（一）傳統(tǒng)農(nóng)村自治

在傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)村治理的最根本目標始終是為皇權服務。國家為了滿足其統(tǒng)治和對社會的控制，會從鄉(xiāng)村廣大農(nóng)民中征收稅款，用于充實國庫和軍餉。鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)紳階級充當了聯(lián)結農(nóng)民和皇權的紐帶，皇權依托鄉(xiāng)紳階層在農(nóng)村的威信和鄉(xiāng)村中的直接話語權，通過其向廣大農(nóng)民征收皇糧國稅。另一方面，基于農(nóng)民對鄉(xiāng)紳治理鄉(xiāng)村公共事務的信任和依賴，相比他們直接向皇權繳納稅款，有了鄉(xiāng)紳“中間人”存在，心里被控制的壓抑感會有所減輕。在傳統(tǒng)社會，國家承擔著很少的鄉(xiāng)村治理責任，他們主要對鄉(xiāng)村農(nóng)民適當汲取，既彰顯皇權權威，又加強了農(nóng)民對安全感的需求，從而達到穩(wěn)固統(tǒng)治的目的。[3]根據(jù)費孝通先生的“差序格局”，農(nóng)民是以家庭和宗族為中心向外擴展自己的圈子，在形成自己所處的圈子之后，一般處在圈子中心的人就能實現(xiàn)對整個圈子的控制。[4]

（二）中華人民共和國成立時期：基層治理模式的轉(zhuǎn)變

隨著中華人民共和國的成立，農(nóng)村治理模式也發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)紳階級淹沒在歷史的浪潮中，鄉(xiāng)紳權威最終被國家權力取代。中華人民共和國成立之初百廢待興，需要凝聚全國力量建設社會主義，國家需要從農(nóng)村汲取人力等各種資源建設國家，實現(xiàn)快速的經(jīng)濟飛躍和人民生活水平的提高。國家運用權威對農(nóng)村實行了自上而下的改造，農(nóng)民也將美好的希望寄托于當時轟轟烈烈的合作化運動，國家權力逐漸滲透到農(nóng)民內(nèi)部。合作化運動最終轉(zhuǎn)變?yōu)檎辉鲗У娜嗣窆邕\動。在這個特殊時期，鄉(xiāng)村社會的政治形態(tài)被國家權力強制整合。[5]孫立平稱這個時期的農(nóng)村治理形態(tài)為“國家通過對鄉(xiāng)村社會的同構而形成的‘總體性社會的一種表現(xiàn)，‘總體性社會的目的是實現(xiàn)對鄉(xiāng)村有效的控制，維護鄉(xiāng)村秩序，從中汲取人力和物質(zhì)資源用于國家建設，同時調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性，動員他們積極投身到社會建設中”。[6]直到國家開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，取代了人民公社時期的絕對平均制度，國家與人民的關系得以重新建構。農(nóng)村重新獲得決定權和生產(chǎn)權，掙脫了合作化時期體制的束縛。[7]

三、農(nóng)村基層互動治理關系的轉(zhuǎn)變

（一）治理環(huán)境向開放轉(zhuǎn)變

歷史上傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳治理模式，農(nóng)民依賴的是鄉(xiāng)紳階級的權威，合作化和人民公社時期農(nóng)民被強制整合到國家政權中。在很長的時間里，農(nóng)村都處于被管制的狀態(tài)，農(nóng)村基層完全也完全服務于國家政權。但是隨著改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立，農(nóng)民獲得了更大的自主權。在市場經(jīng)濟環(huán)境的推動下，政府也逐漸下放權力到農(nóng)民和社會組織，尤其是市場的環(huán)境也出現(xiàn)了前所未有的開放局面。[8]此時農(nóng)村也朝著開放的方向發(fā)展，以前政府主導的一元治理模式向多元互動治理模式轉(zhuǎn)變逐漸確立起了政府、村民、社會組織等多元互動的治理模式。開放的社會環(huán)境給農(nóng)村多元治理注入了新的活力，政府、村民和村民自治的關系也保持著相互補充、協(xié)調(diào)發(fā)展的關系。

（二）農(nóng)村基層治理主體向多元轉(zhuǎn)變

我國基層農(nóng)村治理由政府主導的模式一直到改革開放才有所改善。經(jīng)濟的發(fā)展伴隨著政治的變革。在現(xiàn)代化的突圍中，農(nóng)村基層社會逐漸打破了權力高度集中的一元主體結構，以黨代政的現(xiàn)象已經(jīng)在消退，正在形成“政府—村民—自治組織”的多元治理主體結構。在開放的社會環(huán)境和國家政策的推動下，多元治理模式日益成熟。村民們積極參與到公共事務的決策和管理中，民主意識在不斷的參與中也得以提升；村民自治組織的協(xié)同治理作用日益凸顯。與此同時，政府權力也逐漸下放到各主體，在謀求農(nóng)村發(fā)展的過程中采納不同治理主體的意見和建議，各方就意見分歧積極協(xié)商，與村民和社會組織共同治理農(nóng)村公共事務。多元互動治理模式總體在朝著良好的勢頭向前邁進。[9]

（三）農(nóng)村基層治理新模式：協(xié)商民主

在以往，政府是提供公共服務的主體，承擔著管理和監(jiān)督的責任，政府在基層農(nóng)村權力較為集中的模式也被稱為“一元治理”。這種治理模式層主導農(nóng)村治理模式很多年，導致了權力濫用、極端決策等問題。國內(nèi)很多學者提出目前我國農(nóng)村的治理模式在向協(xié)商民主轉(zhuǎn)變，如趙秀玲在協(xié)商民主與中國農(nóng)村治理一文中提到，對廣大中國農(nóng)村而言，鄉(xiāng)村社會結構變化是協(xié)商民主重要的動力，協(xié)商民主具有外在性又具有內(nèi)在性，盡管還不是一個水乳交融的整體，目前在國內(nèi)發(fā)展不算成熟但總體來說前景是光明的。[10]而這種協(xié)商民主在農(nóng)村的表現(xiàn)，就是政府的權力利開始逐漸下放，政府從依托個人治理的模式向村民自治轉(zhuǎn)變，共同參與到農(nóng)村社會問題的治理。此外，農(nóng)村社會基層組織也不斷發(fā)展壯大，他們要求一定的權力下放給村民和村民自治組織，逐步破除以前一元治理的模式，村民在參與過程中也提高了主人翁的意識。[11]

四、農(nóng)村基層治理模式轉(zhuǎn)變面臨的困境

（一）農(nóng)村復雜的環(huán)境

從歷史至今，我國農(nóng)村社會發(fā)生了翻天覆地的變化。自我國實現(xiàn)市場經(jīng)濟以來，農(nóng)村搭乘國家政策的快車和憑借自身的努力，農(nóng)民的收入實現(xiàn)了快速增長，生活水平也得到提升，農(nóng)村結構發(fā)生了巨大深刻的變化，并且在不斷地朝著城鎮(zhèn)化推進。但是廣大農(nóng)村自然環(huán)境千差萬別，經(jīng)濟發(fā)展水平也各不相同，且相比城市來說，我國農(nóng)村都處于發(fā)展的劣勢地位，傳統(tǒng)的治理觀點在廣大農(nóng)村仍然占據(jù)一席之地，農(nóng)村的教育文化水平普遍不高，導致了其民主意識的增長面臨阻礙。在一些偏遠的農(nóng)村，現(xiàn)代教育未完全普及，小農(nóng)思想仍然影響著當?shù)氐霓r(nóng)民，鄉(xiāng)紳和宗族治理在這些落后的農(nóng)村依然可見。隨著現(xiàn)代化對傳統(tǒng)農(nóng)村的沖擊，受歷史傳統(tǒng)觀點深刻影響的農(nóng)村暫時還不能自如地適應現(xiàn)代化的農(nóng)村管理模式。

（二）傳統(tǒng)治理觀念的制約

傳統(tǒng)歷史上，皇權依托鄉(xiāng)紳和宗族在鄉(xiāng)村的威嚴，實行鄉(xiāng)紳治理達到對基層農(nóng)村的間接控制。合作社和人民公社運動是一元治理模式，政府主導農(nóng)村事務，農(nóng)民沒有話語權可言。長久以來，形成“慣性壓制”和“慣性聽從”。孫立平用“斷裂”形容中國社會的特征，斷裂社會在現(xiàn)實意義上首先是指明顯的兩極分化——富裕與貧窮、城市與鄉(xiāng)村、上層和下層，社會沿著這條主要的斷裂帶展開，幾乎分為兩個不同的世界，斷裂是時間的也是空間的，涉指經(jīng)濟和社會結構層面，是社會各部分之間缺少整合的結果。[12]我們可借這一概念分析農(nóng)村在慣性壓制的情況下，若沒有向現(xiàn)代社會一個很好的過渡期，則易在觀念和思想層面與現(xiàn)代社會形成斷裂，村民有主人翁的意識，但卻沒有系統(tǒng)的行動引導機制，致使在如何行使自主權上不知所措。政府是國家權力的代表，在下放權力給其他主體的時候難免會因為經(jīng)驗的欠缺有所考慮不足，既要對自組織和村民能接受的權利程度作出考量，又要確保自身一定的權利，也面臨兩難的境地。

（三）農(nóng)村基層治理各主體缺乏相關經(jīng)驗

在農(nóng)村，政府仍然是很多大型公共事務的主導者，首先他們面臨著政績的壓力，在做很多公共事務決策的時候，可能會在一定程度上忽略了農(nóng)民的利益；再者因為政府部門本身管制性的傳統(tǒng)，公共服務意識還未完全被其內(nèi)化，導致政府部門在管理農(nóng)村事務上易出現(xiàn)“過分管制”或“放任自由”的混亂現(xiàn)象。[13]對于村民自治組織來說，他們作為農(nóng)村治理的新興主體，不同于政府和村民本身，他們既要組織調(diào)動村民積極性，組織他們參加各項社區(qū)活動，又要協(xié)助政府優(yōu)化配置社區(qū)資源，營造和諧友善的環(huán)境。面臨雙重的責任與壓力，農(nóng)村自治組織難免會有力不從心之感。另一方面由于自治組織成員自身經(jīng)驗的缺乏，在真正的執(zhí)行過程中，也不能很好地做到將管理和治理落到實處。[14]由于村民文化水平整體不高，也缺乏現(xiàn)代化的民主和自治意識，他們對自己享有的權力和權力的邊界并不是很清楚。

五、完善多元治理模式的建議及對策

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府——構建服務型政府

無疑政府仍然是社會重大發(fā)展政策的制定者和貫徹者，在推動農(nóng)村社會發(fā)展的過程中，政府在推動政策落實到基層社會中發(fā)揮著“領頭羊”的作用。政府要發(fā)揮好總攬全局的作用，把控好農(nóng)村社會發(fā)展的大方向不背離市場經(jīng)濟的軌道。[15]構建服務型政府，就是要在思想上提高自身的服務意識，給予基層充分的自治權，發(fā)揮引導的機制和作用，不對其發(fā)展過多干涉，滿足民眾的合理需求，將服務型理念落到實處。在具體的行動方面，要改變傳統(tǒng)命令式的方式，取而代之的應該是協(xié)商和溝通的方式。按照馬克思的觀點，“國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物，是從社會中產(chǎn)生又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，在漫長的歷史時期，這種‘凌駕于社會之上的力量一直駕馭著社會并行使著‘把沖突控制在一定的秩序范圍之內(nèi)的權利”。[16]國家是時代發(fā)展的產(chǎn)物，隨著時代的更迭，“強國家，弱社會”的發(fā)展模式也在順應時代而改變，我們理應掙脫國家與社會的二元對立模式的束縛，逐步實現(xiàn)國家與社會共同管理的模式。對基層社會來說，就是要保障村民的切身利益與合法權益，制定合理的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略，營造美麗和諧的村莊環(huán)境，引導農(nóng)村回歸家園，參與到共同建設新農(nóng)村的行動中來。

（二）推動完善農(nóng)村自治組織職能

我們在前文中將農(nóng)村自治組織稱為“第三方”，顯然在當前復雜的農(nóng)村情況下，農(nóng)村社會組織發(fā)揮著連接政府和村民的橋梁作用。農(nóng)村社會良好治理模式的實現(xiàn)，離不開農(nóng)村組織對上溝通政府部門，對下動員村民積極參與到治理的實踐中來。在現(xiàn)代社會，鄉(xiāng)紳階級雖已不復存在，取而代之的是順應時代的農(nóng)村組織，農(nóng)村組織是為了更好地協(xié)調(diào)村民和政府關系，確保有關農(nóng)村發(fā)展和保障農(nóng)村切身利益的重大政策的執(zhí)行，豐富農(nóng)村的文化活動，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展而應運而生的重要的民間治理力量。農(nóng)村組織在組織和動員村民參加農(nóng)村活動方面具有強大的效率和執(zhí)行力。憑借農(nóng)村自治組織和村民的原生親和力，本文認為，這種自治組織協(xié)同政府治理基層社會的模式會朝著更好的形勢發(fā)展，村民們經(jīng)過這種長時期的互動與合作增強了對自治組織的信任，還有彼此之間的凝聚力和“共同體”感。

（三）切實保障村民的自治權益

目前我國基層治理模式的轉(zhuǎn)型，歸根結底是為了保障村民的權益和利益，讓其有更多的機會能決定與自身發(fā)展相關的事務和決策。因此，村民是基層社會治理的重要主體。在基層農(nóng)村治理中，首先是要尊重農(nóng)民的意愿，將他們的利益放在決策考慮的最重要位置。這也要求要盡快完善村民自治的相關制度。制度是行為的客觀保證，當前農(nóng)村存在的問題是保障村民自治的制度不甚完善，在這樣的情況下，村民易因缺乏制度保障而對很多公共事務采取漠視或不作為的態(tài)度。制度的供給不足、供需斷裂，易導致村民、自治組織、政府協(xié)商共治的模式難以真正落到實處。其次尤其是在偏遠的農(nóng)村，老人和小孩占的比例為大多數(shù)，農(nóng)村及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構發(fā)展經(jīng)濟的情況下，吸引外出務工的年輕人回村發(fā)展，既可以吸收現(xiàn)在青年人的就業(yè)意向，鼓勵他們在自己的村莊創(chuàng)造財富，又可以吸納更多的參與主體的意見和建議，通過在執(zhí)行的過程中讓其政治權益得到合理的保證，創(chuàng)新選舉方式，共同監(jiān)督，讓參與這一過程陽光透明。

參考文獻：

[1]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：1-15.

[2]郭麗蘭.農(nóng)村基層治理的主體變遷與機制創(chuàng)新——對廣東省珠三角地區(qū)的考察和分析[J].中州學刊，2006（11）：6-11.

[3]杜香芹，王先明.鄉(xiāng)紳與農(nóng)村權利結構的演變——20世紀三四十年代閩中鄉(xiāng)村權利的重構[J].中國農(nóng)史，2004（3）.

[4]費孝通.費孝通文集（第5卷）[M].北京：群言出版社，1999.

[5]毛鋮.我國農(nóng)村治理變革與農(nóng)村服務體系變遷[J].求實，2017（8）.

[6]孫立平.轉(zhuǎn)型與斷裂——改革以來中國社會結構的變遷[M].北京：清華大學出版社，2004.

[7]張靜.歷史：地方權威的授權來源[J].開放時代，1999（5）.

[8]陳榮卓，唐鳴.農(nóng)村基層治理能力與農(nóng)村民主管理[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2014（3）.

[9]劉安.協(xié)商共治：建構農(nóng)村基層治理的制度性合作關系路徑[J].南京師范大學學報（社會科學版），2011（3）.

[10]趙秀玲.協(xié)商民主與中國農(nóng)村治理現(xiàn)代化[J]清華大學學報（哲學社會科學版），2016（1）.

[11]李紫娟.農(nóng)村治理新范式：構建基層互動治理[J]學海，2017（1）.

[12]孫立平.斷裂：20世紀90年代以來的中國社會[M].北京：社會科學文獻出版社，2003.

[13]余洪欣.淺析中國農(nóng)村基層互動治理[J].科學論壇，2015（4）.

[14]付春華.政府推進社區(qū)多元共治的體系與過程：重構社區(qū)認同[M].北京：中國政法大學出版社，2015：12.

[15]高文靜.農(nóng)村社區(qū)治理中的多元主體協(xié)同共治研究——以桐城市Y村為例[D].安徽大學，2017.

[16]馬克思恩格斯選集：第四卷[M].北京：人民出版社，2012.

責任編輯：關磊