劉勇

摘要：本文章圍繞著PPP模式化解地方政府債務(wù)風(fēng)險這一論點，從PPP模式表現(xiàn)、PPP模式開展辦法、PPP模式下地方政府債務(wù)現(xiàn)狀進行分析，從制度、機構(gòu)、政府三方面對PPP模式開展必要性進行分析，以期能夠為我國地方政府債務(wù)控制及PPP模式發(fā)展提供有價值的理論依據(jù)。

Abstract： This article revolves around the argument that the PPP mode resolves the local government debt risk， analyzes from the PPP mode performance， the PPP mode development method， the PPP mode local government debt status， and analyzes the necessity of the PPP mode from the system， institution and government，in order to provide a valuable theoretical basis for the development of local government debt control and PPP mode.

關(guān)鍵詞：PPP模式；地方政府債務(wù)；債務(wù)控制

Key words： PPP model；local government debt；debt control

中圖分類號：F812.5 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）28-0046-03

1 PPP模式概述

1.1 PPP模式定義

PPP模式，全稱為Public - Private- Partnership。其指的是政府與私人組織之間，為了建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施而合作的項目?；蛘呤钦c私人組織為了提供某項公共服務(wù)和產(chǎn)品，通過將特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議作為基礎(chǔ)，來達成的合伙模式，并通過合同明確雙方權(quán)利和義務(wù)，以保障合作活動能夠順利的完成。對于PPP模式而言，不同的部門對其定義也有所區(qū)別，表1中，筆者就對PPP模式在不同部門中定義進行列述。

1.2 PPP模式的目標(biāo)

PPP模式的組織形式比較復(fù)雜，其可能包括私人營利企業(yè)、私人非營利組織、政府。在PPP模式下各方之間的合作往往會存在一些利益和責(zé)任上的分歧。只有政府與私人企業(yè)能夠形成良好的合作機制，才能夠確保各方分歧模糊化得到有效的控制，并有效的實現(xiàn)項目目標(biāo)。就PPP模式的機構(gòu)而言，其層次結(jié)構(gòu)比較立體化，通常我們將其稱為金字塔結(jié)構(gòu)（見圖1）。在整個結(jié)構(gòu)層次的頂端為政府，其主要作用是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目進行實施策略的制定和監(jiān)管。金字塔中部為項目政府參與機構(gòu)，主要負責(zé)對政府政策指導(dǎo)方針的解釋和落實，并以此來形成項目目標(biāo)。金字塔的底層為項目私人的參與者，其主要通過相關(guān)部門簽署長期協(xié)議或合同來進行相互之間的約束，以確保參與的各方之間能夠達到預(yù)定的目標(biāo)。

PPP模式中較為顯著的特點就是項目政府或所屬機構(gòu)的投資者與經(jīng)營者往往需要相互協(xié)調(diào)并實現(xiàn)最終作用的發(fā)揮。PPP模式，從其理念上來看，是一種較為完整的項目融資概念，其只是圍繞著項目周期活動來進行模型建設(shè)?；诖吮?中的目標(biāo)層次，我們可以將其看作運作思路。

2 PPP模式開展的優(yōu)勢

PPP模式能夠讓政府部門和私人部門之間將自身優(yōu)勢進行最大化利用。從具體表現(xiàn)上來看，就是政府將社會責(zé)任、協(xié)調(diào)能力、規(guī)劃能力與私人部門的創(chuàng)業(yè)、資金、管理進行結(jié)合。總體來說，PPP模式的優(yōu)勢可以從以下幾方面來概述：

首先，對成本費用的控制。公共部門和私人部門在起始階段私人部門與政府相互共同進行項目的識別、研究及設(shè)施和融資活動的開展，從技術(shù)和經(jīng)濟角度上確保了項目開展的可行性，并在合作下有效的降低了工作周期，讓項目整體的費用降低。PPP模式下，在項目完成并得到政府許可之后，私人部門開始進行收益，因此，在開展過程中私人部門會注重對工程造價及工程施工效率的提升，以此來降低自身的完工風(fēng)險和資金風(fēng)險。從圖2和圖3中，我們從支出時間分布上也能夠看得出，PPP模式下對成本費用的良性控制，及對利益和風(fēng)險良性分擔(dān)。

其次，轉(zhuǎn)換政府職能，緩解財政壓力。在PPP模式下，政府能夠從反復(fù)的建設(shè)事務(wù)之中抽離出來，并從最早的執(zhí)行者轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的監(jiān)管者。從財政角度上來看，引入私人部門注資，政府的財政壓力就會明顯降低。

第三，多元化投資主體建設(shè)。在PPP模式下，私人部門來進行資產(chǎn)和服務(wù)的提供，使得政府部門的資產(chǎn)和服務(wù)更加豐富，并且推動了政府的融資體系改革。在私人部門的導(dǎo)入下，在項目設(shè)計、項目管理等方面也極大程度上得到了推動，使得整體的辦事效率和管理理念得到較好的提升。

第四，風(fēng)險的良性分配。PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)項目初期就進行風(fēng)險的分配和控制，并使得早期全部由政府承擔(dān)的風(fēng)險，發(fā)散到了政府和企業(yè)之間，讓整體的風(fēng)險水平降低，同時也使得企業(yè)的融資難度降低，極大程度上提高了融資成功率。

3 PPP模式對地方政府債務(wù)的化解表現(xiàn)

3.1 化解地方政府債務(wù)壓力

在PPP模式下，通過導(dǎo)入社會資金及市場化的操作模式，將有效化解目前地方政府的舉債壓力。

首先，從項目建設(shè)上來看，在PPP模式下通過以政府和社會資本進行共同出資建設(shè)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的政府全部出資模式，將政府的出資壓力化解。

其次，從項目資金使用上來看，傳統(tǒng)模式下政府高成本和低效率是地方政府存在的普遍性問題，因政府活動成本與收入之間的分離是導(dǎo)致這一問題產(chǎn)生的重要因素，而在PPP模式下，政府通過市場化建設(shè)，能夠?qū)⒊杀竞褪杖脒M行密切聯(lián)系，進而形成良性的政府活動體系，并在社會資本的導(dǎo)入下，通過利益共享和風(fēng)險共擔(dān)來實現(xiàn)資金使用效率的提升。

3.2 對地方政府融資模式進行優(yōu)化

傳統(tǒng)的政府公共項目融資主要通過BT融資途徑進行，即政府發(fā)起，社會資本負責(zé)建設(shè)。BT模式下，就存在著制度缺失和規(guī)范文本缺失的問題，導(dǎo)致融資操作專業(yè)化失調(diào)，進而使得融資模式存在問題。而在PPP模式下，通過引導(dǎo)社會資金全程參與，能夠有效對政府政策及社會資金資源進行調(diào)動和發(fā)掘，進一步的實現(xiàn)社會資本效率優(yōu)勢的發(fā)揮。

3.3 化解目前地方政府債務(wù)期限錯配問題

目前地方政府債務(wù)主要以中長期為主，資產(chǎn)回報率往往比較長，長投期限錯配風(fēng)險比較明顯。從目前的地方政府債務(wù)資金來源和舉債期限上來看，我國地方政府宗債中，銀行貸款占比較大，通常期限為五年左右。此外，還包括一些地方政府債券、融資平臺債券、BT融資等，通常周期在三年左右。在PPP模式下，合同周期較長，通常為20-30年，這就相當(dāng)于政府在這一期間內(nèi)進行項目分期付款，使得債務(wù)風(fēng)險降低，并化解政府的一次償債壓力。

4 保障PPP模式良好開展的必要條件

4.1 政府部門方面

在PPP模式下，政府與私人合作的角色和責(zé)任會隨著項目的不同而產(chǎn)生細微的變化。但就政府而言，其總體角色和責(zé)任是相對保持不變的，即為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。PPP模式，其實是一種提供公共設(shè)施和服務(wù)的高效方式，但其不能取代政府的治理和決策。在PPP模式的開展過程中，政府需要堅定立場，要始終將公共利益作為首位，通過對參與機構(gòu)進行協(xié)調(diào)和規(guī)范，做好項目總策劃，以此來確保項目的良性開展和風(fēng)險降低。

4.2 法律法規(guī)方面

PPP模式的良性運作需要基于良好的法律保障基礎(chǔ)上進行。對于政府而言，通過法律法規(guī)建設(shè)來對各部門責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險進行界定，能夠更好的保障雙方的利益得到實現(xiàn)。在PPP模式下，通過完善的法律法規(guī)約束，能夠最大限度的發(fā)揮出PPP模式的優(yōu)勢作用，并彌補目前我國政府與私人合作下市場化項目建設(shè)中存在的不足。

4.3 機構(gòu)專業(yè)化建設(shè)

PPP模式作為一種較為新型的運作模式，其在進行結(jié)構(gòu)融資、運作開展過程中，需要專業(yè)化的人才來予以保障和專業(yè)化的機構(gòu)來予以協(xié)調(diào)，因此，在開展PPP模式時，相關(guān)機構(gòu)要注重自身專業(yè)化建設(shè)，通過培養(yǎng)專業(yè)人才隊伍來確保項目運作能夠規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化運行，并確保項目運作過程中能夠有良好的技術(shù)指導(dǎo)支撐和人員操作保障。

5 總結(jié)

在本文章的研究和論述中，筆者就PPP模式對我國地方政府債務(wù)化解效用及PPP模式相關(guān)理念進行簡單的分析和論述。作為化解我國地方政府債務(wù)問題的新路徑，未來還需要我們在不斷的實踐和應(yīng)用過程中來進行補充和完善，我國政府部門和研究學(xué)者一定要積極的對PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀和國外先進理念進行掌握與分析，在不斷的學(xué)習(xí)和補充過程中，讓PPP模式能夠更好的服務(wù)于我國公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)建設(shè)。

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