王心良

(浙江水利水電學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一、引言

最近20年來，土地征收過程中矛盾糾紛連綿不絕，暴力沖突時(shí)有發(fā)生。農(nóng)民參與和監(jiān)督的缺失，政府與農(nóng)民之間信息溝通不暢，農(nóng)民對(duì)征地過程了解不透，地方政府在征地過程中的暗箱操作和隱藏信息是引發(fā)矛盾糾紛的重要原因之一，如何依法公開土地征收信息，化解土地征收引發(fā)的人民內(nèi)部矛盾，是正確處理各種利益關(guān)系解決土地征收矛盾的重要方式。

對(duì)于征收土地信息公告，我國(guó)出臺(tái)了一系列法律法規(guī)。1998年《中華人民共和國(guó)土地管理法》修訂稿第四十六條第一款規(guī)定“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上人民政府予以公告并組織實(shí)施”?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條提出“征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告?！?001年國(guó)土資源部頒布的《征用土地公告辦法》，具有公告征地批準(zhǔn)行為和宣告實(shí)施征地的雙重功能，在一定程度上為征地公告的規(guī)范化指明了方向。2007年國(guó)務(wù)院《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》拉開了我國(guó)政府信息公開的大幕，各地各級(jí)政府大力推進(jìn)政府網(wǎng)站建設(shè)，為政府信息公開提供重要平臺(tái)。2013年國(guó)土資源部《關(guān)于做好征地信息公開工作的通知》明確提出做好征地信息公開工作，提升征地信息公開規(guī)范化水平，暢通征地信息公開渠道，規(guī)范征地信息公開內(nèi)容，更好地維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。2014年國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步做好市縣征地信息公開工作有關(guān)問題的通知》強(qiáng)調(diào)土地征收信息公開工作的原則、主體責(zé)任及相關(guān)要求。2016年國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)省級(jí)征地信息公開平臺(tái)建設(shè)的通知》提出，2017年7月1日起要求各地建設(shè)統(tǒng)一的省級(jí)征地信息公開平臺(tái)。

縱觀表1這些法律法規(guī)，從法律、到法規(guī)、再到實(shí)施條例呈現(xiàn)不斷細(xì)化和規(guī)范化的規(guī)律，均把征地信息公開作為政府信息公開的重點(diǎn)之一，對(duì)征收土地信息公告提出明確的要求，強(qiáng)化了政府工作人員在征地信息公開中的工作責(zé)任，規(guī)范了地方政府的行政職能和行政行為，使土地征收信息公開有法可依，在一定程度上推動(dòng)了征地的信息公開。

表1土地征收信息發(fā)布相關(guān)規(guī)定

資料來源：根據(jù)歷年相關(guān)土地法規(guī)整理得到．

學(xué)界對(duì)征收土地信息公告的研究也不少。張光等(2013)認(rèn)為我國(guó)地方政府的土地征收信息公開工作仍然不夠理想，各地各級(jí)政府推行征收土地信息公告工作困難重重，依然任重道遠(yuǎn)?？紫橹堑?2006)通過對(duì)全國(guó)東、中、西部9個(gè)城市459個(gè)被征地農(nóng)民入戶調(diào)查顯示，沒有發(fā)布土地征收公告的政府占53.1%，沒有發(fā)布土地征收補(bǔ)償方案公告的政府占63.1% ；認(rèn)為征地公告作用不大的占30.0%，而認(rèn)為征地公告是走形式的高達(dá)21.0%，只有24.1%的樣本認(rèn)為公告清楚說明了征地情況。還有學(xué)者從信息公開的內(nèi)容、渠道、數(shù)量和質(zhì)量等方面進(jìn)行研究?？偟膩碚f，對(duì)征地信息公開的研究?jī)?nèi)容較廣，比較深入，但是對(duì)于國(guó)家提出的土地征收信息公開平臺(tái)建設(shè)將會(huì)遇到的問題以及如何解決的策略的研究還相對(duì)缺乏，需要針對(duì)性的研究并提出相關(guān)對(duì)策建議。

二、研究基礎(chǔ)及調(diào)查框架

人民與政府之間具有“委托——代理”關(guān)系，人民是權(quán)力的委托人，而政府則是權(quán)力的受托人，政府權(quán)力的源泉于人民，政府只是代理人民來行使相關(guān)行政權(quán)力，進(jìn)行全國(guó)性和地方性的社會(huì)事務(wù)管理。政府作為實(shí)際代理人控制著大部分的公共信息資源，掌握著信息傳播的不可動(dòng)搖的壟斷地位，而公眾作為被代理人則一直處于信息弱勢(shì)地位，難以獲得所有各級(jí)政府的公共信息。各地公民參與社會(huì)管理，監(jiān)督控制政府行政權(quán)力的前提和基礎(chǔ)就是能夠自由地充分地獲得政府的行政信息。信息透明是現(xiàn)代民主政治的必然要求，其目的在于實(shí)現(xiàn)公民對(duì)行政活動(dòng)的參與和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)。土地征收公告是政府向社會(huì)、利害關(guān)系人公開土地征收有關(guān)信息的一項(xiàng)活動(dòng)，是享有法定權(quán)力強(qiáng)行征收土地的公共機(jī)構(gòu)對(duì)土地所有人和使用權(quán)人發(fā)出的通知，是促進(jìn)征地工作的一項(xiàng)重要方法。

(一)研究基礎(chǔ)

土地征收信息公告是政府信息公開的核心組成部分，自瑞典1766年以出版《自由法》首先確立文書公開制度，至今在全世界范圍內(nèi)，建立以公民的信息自由權(quán)為基礎(chǔ)的信息公開制度先后建立，到目前為止，有英、法、日、加拿大等將近 70個(gè)國(guó)家制訂了全國(guó)性的信息公開法規(guī)。國(guó)外比較成熟的制度設(shè)計(jì)的理論成果，能“拿來”為我們所用。

國(guó)內(nèi)關(guān)于政府信息公開的研究也逐漸增多，主要從以下幾個(gè)角度展開。

一是認(rèn)為政府信息公開是歷史發(fā)展的趨勢(shì)。許崇德(1991)從法律角度研究，提出除了法律禁止的情況之外，一切與國(guó)家行政有關(guān)的活動(dòng)都可以對(duì)外公開。張維迎(2001)從制度設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，提出信息公開制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)是信息發(fā)布和接受兩方的信息完全對(duì)稱。張光(2012)發(fā)現(xiàn)我國(guó)地方政府征地信息公開狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度直接相關(guān)。馬亮(2012)認(rèn)為影響各級(jí)政府信息公開的主要因素有政府能力、上級(jí)政府壓力、法制化進(jìn)程、公民的教育水平和上網(wǎng)比例有關(guān)，以上這些因素同政府的信息公開程度呈正相關(guān)關(guān)系。吳文革(2010)從理念、行政主體、公開對(duì)象和公開客體等方面研究我國(guó)政府信息公開制度建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)。政府信息公開程度隨著時(shí)間推移，將不斷透明和開放，人民對(duì)政府信息的了解程度會(huì)越來越高。

二是土地征收信息公開實(shí)現(xiàn)對(duì)征地工作的監(jiān)督。王振清和胡華鋒(2010) 提出了農(nóng)民的土地知情權(quán)的概念和法理基礎(chǔ)，并且討論了如何保障農(nóng)民土地知情權(quán)的必要性和可行性等問題。郭創(chuàng)銳(2008)認(rèn)為信息公開減少了地方政府權(quán)力運(yùn)行的彈性和任意性，強(qiáng)化了被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，完善了征地雙方的權(quán)力制衡，促進(jìn)了被征地農(nóng)民對(duì)政府決策的監(jiān)督。譚世貴(2016)認(rèn)為土地征收信息公開是現(xiàn)代社會(huì)對(duì)各地政府的公共權(quán)力運(yùn)作的基本要求，也是民主政治從代表制民主發(fā)展到人民直接參與的重要環(huán)節(jié)。陳曉運(yùn)(2015)提出土地征收信息公開促進(jìn)治理腐敗更深層次有賴于信息公開化帶來的征地利益權(quán)力間相互制衡，從而壓縮征地權(quán)力濫用的空間，提升征地腐敗的風(fēng)險(xiǎn)和成本，對(duì)掌握征地權(quán)力的公職人員形成外部約束和內(nèi)部約束，從而推進(jìn)土地征收工作的“外部控權(quán)”和“內(nèi)部控權(quán)”。郭創(chuàng)銳(2008)從土地征收信息公開對(duì)政府廉潔的影響分析，得到政府土地征收信息公開確實(shí)對(duì)征地腐敗起到一定的抑制作用。陳若英(2011)為被征地農(nóng)民的知情參政權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供制度和人力資本保障，有利于提高地方政府的決策質(zhì)量和公信力。這些研究的共同觀點(diǎn)是土地征收信息公開是保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的客觀需要，能達(dá)到防止腐敗的效果。

三是信息公開依然存在制度缺陷。譚世貴(2016)研究指出國(guó)土資源信息公開在數(shù)量上呈現(xiàn)“井噴式增長(zhǎng)”，征地信息公開沒有形成最低限度的標(biāo)準(zhǔn)，在范圍設(shè)定時(shí)可進(jìn)可退，加之規(guī)范缺乏剛性，仍然存在著選擇性公開、延遲性公開、統(tǒng)一性欠缺和內(nèi)部外部不對(duì)稱等問題，如果沒有相應(yīng)的實(shí)質(zhì)性的明確的政策落實(shí)和強(qiáng)化措施，無(wú)疑將可能使政策流于形式，進(jìn)而架空土地征收信息公開制度。陳曉運(yùn)(2015)發(fā)現(xiàn)公告內(nèi)容表述不當(dāng)、公告形式和張貼方式不符合法定要求以及各個(gè)工作環(huán)節(jié)中的時(shí)間表述與法律規(guī)定的時(shí)間不符等問題。部分公共機(jī)構(gòu)仍以傳統(tǒng)的信息傳播渠道為主，而沒有接受新媒體時(shí)代的社會(huì)主要潮流，導(dǎo)致使用網(wǎng)絡(luò)媒體的社會(huì)公眾難以快速方便的地獲取信息。譚世貴(2016)認(rèn)為部分地方政府誤認(rèn)為只要開放現(xiàn)代新媒體渠道，就萬(wàn)事大吉了，而忽視傳統(tǒng)媒介，造成部分不善于使用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)公眾難以獲取急需的相關(guān)信息。如何有效公開征地信息，已然成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

四是征地信息不公開會(huì)造成嚴(yán)重后果。張光(2010)研究了我國(guó)地方政府網(wǎng)站征地補(bǔ)償信息公開水平提出一套評(píng)估指標(biāo)，并用來評(píng)估 287個(gè)城市國(guó)土資源部門網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)地方政府征地信息公開的總體情況較差。陳若英(2011)認(rèn)為土地征收信息不對(duì)稱使部分地方政府在強(qiáng)制土地征收中的暴力行為和其他權(quán)力濫用行為，最后造成“檸檬市場(chǎng)”。李燕和武傳鵬( 2012)指出基層政府想方設(shè)法隱瞞或者延遲相關(guān)土地征收信息披露，借以推進(jìn)征地工作的‘順利’進(jìn)行，導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法及時(shí)有效的獲得征地補(bǔ)償方案，無(wú)法及時(shí)合法的向房管局等有關(guān)部門表達(dá)意見，維護(hù)利益，最終導(dǎo)致了被征地農(nóng)民的‘怨恨生產(chǎn)’和‘行動(dòng)動(dòng)員’。徐濟(jì)益和黃濤珍( 2010) 從土地征收信息非對(duì)稱的角度，對(duì)農(nóng)民的利益流失問題進(jìn)行分析，從源頭上剖析了農(nóng)民利益流失的原因，并提出了對(duì)應(yīng)的防范措施。

土地征收信息公開研究在學(xué)術(shù)界已經(jīng)引起了廣泛重視。國(guó)外研究盡管起步較早且頗有價(jià)值，因?yàn)槲覈?guó)特殊的國(guó)情和管理情境的差異，需要考慮這些土地征收研究的適用性。國(guó)內(nèi)研究多停留在理論探討和個(gè)案分析層面，實(shí)證研究相對(duì)缺乏。需要一個(gè)理論框架，測(cè)定土地征收信息公開程度，甄別土地征收信息公開的規(guī)律。

(二)調(diào)查框架

國(guó)土資源部《征用土地公告辦法( 2010 年修正)》中規(guī)定，被征收土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)在收到土地征收方案批準(zhǔn)之日起，必須在十個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行土地征收公告，應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：(1)征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、批準(zhǔn)時(shí)間和批準(zhǔn)用途；(2)被征用土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積；(3)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑；(4)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙?、地點(diǎn)。這四部分公告的信息傳遞目標(biāo)是達(dá)到告知被征地農(nóng)民，被征收地塊前期程序合法有效，被征收土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，被征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理和途徑明確，土地征收農(nóng)民辦理無(wú)異議的手續(xù),這些內(nèi)容也構(gòu)成了本研究框架和主要研究?jī)?nèi)容。

本文以征收土地公告中的網(wǎng)站結(jié)構(gòu)、文件標(biāo)題以及以上述四方面為主要構(gòu)成框架，對(duì)土地征收過程中征地信息質(zhì)量公告進(jìn)行評(píng)價(jià)，并據(jù)此提出土地征收信息公開平臺(tái)建設(shè)的政策建議，具體內(nèi)容包括：第一是網(wǎng)站結(jié)構(gòu)，主要考量網(wǎng)站信息公共欄目路徑的清晰程度；第二是文件標(biāo)題內(nèi)容，主要包括為發(fā)文機(jī)關(guān)，發(fā)文文種和發(fā)文文字號(hào)等內(nèi)容；第三是前期程序維度，主要由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、批準(zhǔn)時(shí)間和批準(zhǔn)用途等指標(biāo)構(gòu)成；第四是土地產(chǎn)權(quán)歸屬維度，包括所有權(quán)人、位置、地類和面積等指標(biāo)；第五是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑維度，由征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑等指標(biāo)構(gòu)成；第六是土地征收手續(xù)辦理維度，包含登記的期限和地點(diǎn)兩部分。通過對(duì)以上六部分信息內(nèi)容的完整性、清晰度和準(zhǔn)確度的評(píng)價(jià)，考察“土地征收公告”信息發(fā)布的透明度和透徹度。

三、數(shù)據(jù)采集與樣本描述

(一)數(shù)據(jù)采集

1.調(diào)查對(duì)象

本文的調(diào)查對(duì)象為縣級(jí)國(guó)土資源局網(wǎng)站公示的土地征收公告，不包括征地補(bǔ)償安置方案的公告。土地征收公告分布在網(wǎng)站的具體位置差異很大，有些專門開辟陽(yáng)光征地工程專欄，有些在網(wǎng)站土地征收公告欄目里，有些在網(wǎng)站公示公告欄目里跟其他公告信息混雜在一起。土地征收公告的數(shù)量分布方面，有些縣級(jí)國(guó)土局通過網(wǎng)絡(luò)公開的土地征收公告信息非常多有好幾百條，有些國(guó)土局網(wǎng)站有屈指可數(shù)的幾條土地征收公告，而有些縣級(jí)國(guó)土局沒有土地征收公告征地信息。各地在土地征收信息公告方面的表現(xiàn)差異顯著，那么各地的具體表現(xiàn)如何，本研究以這些土地征收公告為對(duì)象，考察這些信息公告的表現(xiàn)情況。

2.樣本選取

為了使征收土地公告樣本更具有代表性，本研究選取大陸全部省份和自治區(qū)的所有地級(jí)行政單位作為調(diào)查樣本框，采取非隨機(jī)方法抽取其所管轄的兩個(gè)縣級(jí)行政單位作為樣本，再在縣級(jí)國(guó)土資源局網(wǎng)站上選取調(diào)查樣本，每個(gè)縣級(jí)行政單位選取一份土地征收信息公告。在直轄市的樣本選取過程中，上海、北京、天津和重慶等4個(gè)直轄市各抽取4個(gè)郊區(qū)縣作為樣本，選取一份土地征收信息公告作為調(diào)查樣本。樣本涵蓋所有地級(jí)行政單位，保證了覆蓋廣度。

每個(gè)縣級(jí)行政單位所公布的征收土地公告的格式幾乎一致，為了避免重復(fù)，降低工作強(qiáng)度，每個(gè)縣級(jí)行政單位隨機(jī)選取1份“征收土地公告”作為調(diào)查樣本。在樣本選取過程中，部分縣市并沒有建立國(guó)土資源局，或者被選中的國(guó)土資源局網(wǎng)站上沒有征收土地公告，無(wú)法采集到調(diào)查對(duì)象，記為樣本空缺。原計(jì)劃抽取566份樣本，因?yàn)椴糠挚h市樣本空缺，調(diào)查采集到有效征收土地公告共計(jì)410份。

3.評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)分析中，采用三種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

一是兩項(xiàng)評(píng)價(jià)，標(biāo)準(zhǔn)分別為“是”或者“否”?！笆恰睘橛性撔畔ⅲ胺瘛睘闆]有該項(xiàng)信息。

二是三項(xiàng)評(píng)價(jià)，答案為“無(wú)”“有且簡(jiǎn)單”“有且詳細(xì)”等三種類型。在預(yù)調(diào)研階段，發(fā)現(xiàn)很多地方雖然有該信息點(diǎn)，但是描述的不夠清晰，需要重新翻越其他資料才能明白該內(nèi)容的真實(shí)和準(zhǔn)確含義，也有些地方的信息點(diǎn)描述過于籠統(tǒng)，沒法理解準(zhǔn)確含義，因此把兩種都規(guī)定為簡(jiǎn)單，只有那些能夠真實(shí)準(zhǔn)確明白才叫詳細(xì)。本文用“無(wú)”“有且簡(jiǎn)單”“有且詳細(xì)”等三種變量來測(cè)度征收土地公開的信息質(zhì)量，通過信息的公示情況評(píng)價(jià)該信息公告質(zhì)量，梳理征地補(bǔ)償公告執(zhí)行狀況和問題。

三是五項(xiàng)評(píng)價(jià)，標(biāo)準(zhǔn)分別為“無(wú)”“只有地點(diǎn)”“有地點(diǎn)有范圍”“四至清晰無(wú)附圖”“四至清晰有附圖”等五種。該題目只針對(duì)征地位置這題，評(píng)價(jià)征收土地地塊的位置描述精確程度。

(二)樣本描述

1.樣本的分布狀況

如表2所示，410份征地公告分屬410個(gè)縣市區(qū)，共歸屬27個(gè)省級(jí)行政單位，包括上海、北京、天津、重慶等4個(gè)直轄市，涵蓋河北、河南、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、廣東、廣西、湖北、湖南和貴州等13個(gè)省級(jí)行政單位的所有地級(jí)城市，以及遼寧、江西、海南、山東、陜西、山西、內(nèi)蒙古、四川、云南、青海等地的部分地級(jí)城市，不包含新疆、西藏、寧夏、甘肅等省區(qū)，未抽取臺(tái)灣、香港和澳門等省區(qū)的樣本。

表2

土地征收公告樣本省級(jí)行政單位分布表

注：本調(diào)查范圍為大陸34個(gè)省區(qū)市，未包含臺(tái)灣、香港、澳門等省區(qū)．

資料來源：根據(jù)本次調(diào)查樣本選取整理得到．

2.樣本區(qū)域分布

參照我國(guó)大陸東部、中部、西部三大經(jīng)濟(jì)地帶的劃分標(biāo)準(zhǔn)，如表3所示，在410份樣本中，東部地區(qū)165份占40.24%，中部地區(qū)比例最高174份占42.44%，西部地區(qū)分別為71份17.32%。從樣本的區(qū)域分布來看，樣本選取與土地征收數(shù)量基本一致，反映了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中各地的征地實(shí)際情況。

表3征收土地公告樣本區(qū)域分布表

資料來源：根據(jù)本次調(diào)查樣本選取整理得到．

3.樣本時(shí)間分布

雖然我國(guó)從解放初年就開始土地征收工作，也采用不同方式進(jìn)行信息公告，但是通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布征地公告信息是在2000年之后才開始的，特別是近年來，網(wǎng)站信息查詢成為大眾接觸信息的主要渠道之后，土地征收公告信息才成為主要的信息發(fā)布平臺(tái)。表4從分布時(shí)間看，最早是2008年，最遲在2017年。如表3所示，總體來看，以2016年為主共計(jì)162份占50%，其次為2017年80份占24.69%，2015年之前樣本分布較少。也可以說，土地征收公告的在2010年之后才在我國(guó)各地普及，成為信息發(fā)展的主要方式。

表4征收土地公告樣本時(shí)間分布表

資料來源：根據(jù)本次調(diào)查整理得到．

四、數(shù)據(jù)分析

本征地公告信息公開分析如下：

(一)網(wǎng)站信息公告欄目路徑較為清晰

“土地征收公告”信息公開路徑較為清晰，如表5所示，各地國(guó)土資源部門的網(wǎng)站路徑和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)狀況如下：

一是國(guó)土資源局是否單獨(dú)設(shè)置網(wǎng)站。在所有樣本中，國(guó)土資源局獨(dú)立設(shè)立網(wǎng)站的占80.5%，另外19.5%縣市沒有專門國(guó)土局網(wǎng)站，主要集中在四川、內(nèi)蒙古、遼寧、湖北等省區(qū)。2016年底由省政府發(fā)文關(guān)停了部分縣級(jí)國(guó)土資源部門的網(wǎng)站，使得單獨(dú)設(shè)置單獨(dú)設(shè)置的資源局網(wǎng)站比例有所降低，本調(diào)查的部分“土地征收公告”信息，不是在國(guó)土資源局網(wǎng)站上搜集到，而是在當(dāng)?shù)乜h政府官網(wǎng)中查找到。

二是是否存在征地信息公告模塊。首先是各地大都有獨(dú)立的征地信息公告模塊，80.2%國(guó)土資源局網(wǎng)站有明確的信息公告模塊，在首頁(yè)上顯示信息公告模塊，進(jìn)入之后有相關(guān)征收土地公告信息，19.8%的網(wǎng)站樣本沒有信息公告模塊，可能有征地信息欄目。其次是各地信息模塊的呈現(xiàn)模式差異明顯，有些是“飄窗”形式或者“單獨(dú)貼花”形式出現(xiàn)的陽(yáng)光征地工程專欄等，有些有專門的信息公告板塊，有些能夠在首頁(yè)直接查看到征收土地公告。

三是是否有“土地征收公告”板塊。各地的表現(xiàn)差異不是很明顯，單獨(dú)設(shè)立土地征收公告的網(wǎng)站比較多，92.2%網(wǎng)站有單獨(dú)的土地征收公告板塊，非常容易能夠找到相關(guān)信息，其余7.8%網(wǎng)站的土地征收公告板塊與“征地補(bǔ)償安置方案”，“征收土地預(yù)公告”信息摻雜一起，需讀者自行篩選查找，增加了讀者的搜尋難度。

表5 “征收土地公告”網(wǎng)站欄目結(jié)構(gòu)

資料來源：根據(jù)本次調(diào)查整理得到．

(二)征收土地公告文件標(biāo)題比較精確

“征收土地公告”文件標(biāo)題比較精確。文件標(biāo)題這一維度共有3個(gè)指標(biāo)，分別為發(fā)文機(jī)關(guān)、標(biāo)題文種和發(fā)文字號(hào)等文件標(biāo)題最基本三要素。如表6所示，標(biāo)注發(fā)文機(jī)關(guān)的占90.0%，標(biāo)注標(biāo)題文種的有93.7%，標(biāo)注發(fā)文字號(hào)的占82.7%。雖然各地在這個(gè)指標(biāo)上的表現(xiàn)較好，但是也有些縣市的標(biāo)題存在不夠規(guī)范等問題，如廣東省韶關(guān)市樂昌市土地征收方案公告，標(biāo)明了征地公告文件文種，沒有寫清楚發(fā)文字號(hào)，對(duì)核查和搜尋該信息，造成一定難度，對(duì)于閱讀者，核對(duì)、監(jiān)督、從檔案資料庫(kù)調(diào)取該文件造成一定難度。

表6土地征收公告文件標(biāo)題

資料來源：根據(jù)本次調(diào)查整理得到．

(三)土地征收前置程序比較齊全

對(duì)于土地征收前的土地信息，必須在土地征收公告中明確列出，必須對(duì)征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、審批文號(hào)、批準(zhǔn)時(shí)間和批準(zhǔn)用途進(jìn)行公示公告，讓被征地農(nóng)民了解到詳細(xì)信息，從調(diào)查結(jié)果看，如表7所示，這一部分的信息比較齊全。

一是批文征地機(jī)關(guān)和審批文號(hào)相對(duì)較為全面。92.7%有批文機(jī)關(guān)，90.0%有審批文號(hào)，數(shù)據(jù)比較齊全。批文機(jī)關(guān)的出現(xiàn)頻率最高，全部都是各省級(jí)政府，屬于公文，在實(shí)際操作過程中，具體作用并不大，更多的是象征意義。

二是批文時(shí)間的標(biāo)注程度相對(duì)較低，為80%。毋庸置疑，每個(gè)土地征收公告都應(yīng)該有明確的批文時(shí)間，然而實(shí)際情況是土地征收公告中有些地方?jīng)]有寫明批文時(shí)間和審批文號(hào)，難道是文件信息有假，或是故意隱藏信息，難道不希望農(nóng)民去查閱相關(guān)的審批文件嗎？

三是項(xiàng)目用途過于簡(jiǎn)單。雖然有項(xiàng)目用途信息的占86.8%，但是其中85.1%的公告中該欄目的信息非常簡(jiǎn)單，過于籠統(tǒng)，只標(biāo)明城鎮(zhèn)建設(shè)用地、公共建設(shè)用地等模糊籠統(tǒng)的描述，無(wú)法了解真正的確切的土地用途。只有少部分地方，如浙江省慈溪市的征收土地公告中，明確標(biāo)出屬于水域及水利設(shè)施、工業(yè)、交通運(yùn)輸、科教、商服、住宅、公共管理與公共服務(wù)等類別，甚至是項(xiàng)目名稱。

表7土地征收公告的前置程序

對(duì)于征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、審批文號(hào)、批準(zhǔn)時(shí)間和批準(zhǔn)用途等信息，分成兩種編排方式，一種是以導(dǎo)言方式，出現(xiàn)在公告的開始部分；另外一種是在導(dǎo)言之后作為單獨(dú)一部分，與后續(xù)三部分內(nèi)容并列羅列在公告里。從后續(xù)調(diào)查中，大部分被調(diào)查者認(rèn)為第二種方法更加突出，容易被閱讀。

(四)被征收土地權(quán)屬特征比較模糊

對(duì)于土地權(quán)屬特征這個(gè)欄目，土地征收公告中規(guī)定，必須對(duì)被征用土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積等信息進(jìn)行公示公告。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，征收土地位置不夠準(zhǔn)確，土地面積、土地產(chǎn)權(quán)和地類標(biāo)注不明確，如表8所示，具體如下：

一是征收土地的位置模糊。該指標(biāo)是調(diào)查中數(shù)據(jù)表現(xiàn)比較差的內(nèi)容，樣本中四至清晰并有附圖的占35.6%，沒標(biāo)明位置的占4.1%，只有地點(diǎn)的占33.2%，有地點(diǎn)有范圍占19%，四至清晰為8%。符合我國(guó)土地征收信息公告要求的只有區(qū)區(qū)8%，說明該指標(biāo)的表現(xiàn)程度實(shí)在太低。有些樣本明確表明四至位置，有些樣本通過地圖方式呈現(xiàn)在公告中，更多的樣本只寫明所屬村集體或者提示見附件，沒有更加直觀清晰的表達(dá)，增加信息查閱者的閱讀難度，容易引起疑惑。

二是征收土地面積不明確。被征收土地面積明確是保證土地權(quán)益人權(quán)益的重要因素，在本次調(diào)查中，征地面積采用三類變量，分別是無(wú)、只有總量、有總量和明細(xì)等三種選項(xiàng)。5.6%的樣本并沒有標(biāo)明征地面積，只給總量的占35.4%，有明細(xì)的占58.9%。例如，重慶市綦江區(qū)土地征收公告就沒有土地類別和面積內(nèi)容，沒法通過土地征收公告了解到征地面積信息，也沒法維護(hù)農(nóng)民自身的權(quán)益。

三是被征土地產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰。土地產(chǎn)權(quán)清晰是保證土地權(quán)益人權(quán)益的重要組成部分，在本次調(diào)查中，產(chǎn)權(quán)歸屬采用三分變量，分別是無(wú)、簡(jiǎn)單標(biāo)注、清晰標(biāo)注等三種選項(xiàng)。只有53.9%的樣本清晰標(biāo)明產(chǎn)權(quán)歸屬，18.5%簡(jiǎn)單的標(biāo)注了產(chǎn)權(quán)所有者，另外有27.6%的樣本沒有標(biāo)明產(chǎn)權(quán)人。表明在該指標(biāo)中，農(nóng)民的權(quán)益還是無(wú)法很好的得到保障。

四是地類信息相對(duì)較全。地類信息內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，信息也更加明確。本調(diào)查中地類信息評(píng)價(jià)采取二項(xiàng)選擇，分別是有或者無(wú)。這條信息相對(duì)齊全，83.9%標(biāo)明了地類，16.1%沒有寫清楚地類，例如有些地方只是籠統(tǒng)的寫了耕地，或者農(nóng)用地，而沒有跟面積和產(chǎn)權(quán)歸屬一道，列出每一部分的土地類別。

表8征地公告中的土地權(quán)屬

資料來源：根據(jù)本次調(diào)查整理得到．

這部分信息主要有兩種表現(xiàn)方式，一種是表格，清楚羅列上述信息內(nèi)容，包括擬開發(fā)土地名稱、土地用途、土地所有權(quán)人、土地地類及面積，總面積等內(nèi)容。另外一種是整段文字描述，用定性方式公示相關(guān)信息。從閱讀效果來看，表格更為直觀簡(jiǎn)明，更能夠被征地農(nóng)民接受。

(五)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和途徑不夠明確

土地征收公告中，規(guī)定需要公示“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑”，然而調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，這兩部分信息不夠明確，如表9所示，具體如下：

一是對(duì)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。指標(biāo)分成3個(gè)選項(xiàng)，分別是無(wú)、只給總量標(biāo)準(zhǔn)、給出明細(xì)標(biāo)準(zhǔn)等三種。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只給總量標(biāo)準(zhǔn)的占41.0%，有明細(xì)標(biāo)準(zhǔn)的占54.1%，還有4.9%沒有征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。主要的問題是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，沒有列出明細(xì)，無(wú)法知道征地補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)確標(biāo)準(zhǔn)。

二是對(duì)于農(nóng)業(yè)人員安置途徑的指標(biāo)。分別是無(wú)、只給總量標(biāo)準(zhǔn)、給出明細(xì)標(biāo)準(zhǔn)等三類。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，給出參考某某文件的占44.6%，有明細(xì)43.9%，還有11.5%沒有征地安置途徑。這里的主要問題也是一筆簡(jiǎn)單帶過，沒有詳盡的描述，例如安置方式以貨幣安置為主，沒有具體的安置方式和補(bǔ)償標(biāo)注。農(nóng)民不知道能夠有多少人能夠得到安置，以及具體的安置模式。

表9征地公告中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和途徑

資料來源：根據(jù)本次調(diào)查整理得到．

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，補(bǔ)償安置方式參考其他文件等官方語(yǔ)言。全國(guó)各地的口徑幾乎保持一致，就是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照某文件，農(nóng)業(yè)人員安置途徑又參照某文件。大部分地方只能通過查閱其他資料，間接推算征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。要查閱的其他資料在哪里，哪些標(biāo)準(zhǔn)與本征地地塊有關(guān)系，怎么樣計(jì)算，結(jié)果會(huì)是怎樣，農(nóng)民心理沒有底。

(六)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙藓偷攸c(diǎn)缺失較多

土地征收公告中，需要公示“辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙?、地點(diǎn)”，調(diào)查顯示該部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失較多。

這兩類信息都是有和無(wú)的二項(xiàng)選擇題。如表10所示，這兩個(gè)信息類型的擁有比例并不高,均是66%左右,缺失率將近33%,有些網(wǎng)站上有專門的類目，部分政府認(rèn)為這是既成事實(shí)，沒必要公布準(zhǔn)確的辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙藓偷攸c(diǎn)。因此，該部分信息缺失程度最高，信息公示的表現(xiàn)情況最差。

表10征地公告中的登記期限和地點(diǎn)

資料來源：根據(jù)本次調(diào)查整理得到．

五、對(duì)策建議

隨著《征收土地公告辦法》等法律法規(guī)的頒布實(shí)施，在一定程度上推動(dòng)了我國(guó)征地信息公開。但從以上調(diào)查結(jié)果來看，總體狀況仍然不容樂觀，征地信息公開依然任重道遠(yuǎn)。為了進(jìn)一步明確土地征收公告的程序和內(nèi)容要求，保障群眾依法獲取土地征收信息的權(quán)利，減少土地征收工作的爭(zhēng)議，提出如下對(duì)策：

1.公告發(fā)布責(zé)任明確，落實(shí)到人

從以上調(diào)查結(jié)果可以看到，土地征收公告發(fā)布的環(huán)節(jié)多，內(nèi)容豐富，影響因素復(fù)雜，要很好地完成該項(xiàng)工作，土地征收信息公開需要明確的責(zé)任人，負(fù)責(zé)內(nèi)容審核和信息發(fā)布，對(duì)土地征收信息公開過程中的公告程序、法定內(nèi)容、法定方式、法定期限等相關(guān)內(nèi)容，以及土地征收信息公告的具體環(huán)節(jié)和步驟，都有明確負(fù)責(zé)人員和對(duì)應(yīng)負(fù)責(zé)的工作內(nèi)容。

2. 公告發(fā)布路徑清晰，方便農(nóng)民查詢

土地征收公告必須達(dá)到征地公告網(wǎng)站和公告欄目清晰準(zhǔn)確。必須讓被征地農(nóng)民和其他人員，能夠快速準(zhǔn)確地找到相關(guān)公告內(nèi)容，主要包括以下五個(gè)環(huán)節(jié)：一是國(guó)土局有專設(shè)的網(wǎng)站，二是網(wǎng)站首頁(yè)上有明確的信息公開欄目，三是信息公開欄目中顯著位置有征收土地公開欄目，四是有征收土地公告和征收土地安置公告欄目，五是征地公告文件的具體文件，只有達(dá)到這些要求，才能方面農(nóng)民查詢相關(guān)信息。

3.公告信息內(nèi)容齊全，表達(dá)準(zhǔn)確

主要在以下幾個(gè)方面：一是文件名稱準(zhǔn)確，文件命名需要涵蓋征地地塊，發(fā)布時(shí)間和文種，達(dá)到從標(biāo)題上就能夠判斷土地征收所需信息。二是文件格式規(guī)范，采用為最為常見最為規(guī)范的如word等通用格式。三是土地位置準(zhǔn)確直觀，后附被征收土地位置的四至圖，明確范圍和位置，不能以附件形式出現(xiàn)，如果以附件形式出現(xiàn)，必須與征收土地公告同一文檔，不能單獨(dú)成文。四是清晰征收土地前置程序，具體羅列征收土地的用途種類，征收土地公告上需根據(jù)要求寫明具體的用途，批準(zhǔn)時(shí)間需要寫明批準(zhǔn)的年月日，征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和審批文號(hào)，需要具體到準(zhǔn)確的機(jī)關(guān)名稱和號(hào)碼。五是用表格表現(xiàn)土地特征的匯總和明細(xì)數(shù)據(jù)，土地面積、土地產(chǎn)權(quán)和地類，應(yīng)該通過明確的表格形式展示出來，不同地塊的面積，產(chǎn)權(quán)歸屬和地類，以及匯總的面積，通過一張表格形式表示，讓閱讀者能夠一目了然。六是精確標(biāo)出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和途徑，需要明確列出征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑，而非通過查找相關(guān)法律法規(guī)的方式讓農(nóng)民自己查找。七是準(zhǔn)確征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙藓偷攸c(diǎn)，需要明確辦理補(bǔ)償?shù)慕刂鼓暝氯眨k理地點(diǎn)精準(zhǔn)到門牌號(hào)碼。

4.多種媒體發(fā)布信息，擴(kuò)大信息覆蓋程度

現(xiàn)代傳播媒體興起之后，農(nóng)民接觸信息的方式和方法也有了很大變化，除了傳統(tǒng)媒體之外，新媒體逐漸走上舞臺(tái)，成為媒體發(fā)展的重要組成。政府公布土地征收公告的渠道和方法也必須適應(yīng)新形勢(shì)，能夠通過新興電子媒介、互聯(lián)網(wǎng)、微信、QQ等方式，全方位立體的傳遞土地征收信息，拓寬信息覆蓋面，提高土地征收信息傳遞效果。

六、研究結(jié)論

參照《土地征收公告辦法》為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)我國(guó)縣級(jí)政府的征地信息公告狀況進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)土地征收信息公告總體狀況不容樂觀，征地信息公開依然任重道遠(yuǎn)。土地征收公告在征地批復(fù)、征地范圍、征地補(bǔ)償、補(bǔ)償安置等信息公開方面還存在提升空間。政府機(jī)關(guān)對(duì)政府信息公開存在思想障礙，漠視公眾的知情權(quán)，沒有形成政府信息公開是政府義務(wù)的概念，是征地信息公開的最大阻力。征地農(nóng)民文化程度不高，不熟悉網(wǎng)絡(luò)，公告理解能力不足，網(wǎng)絡(luò)使用習(xí)慣不夠，影響信息公告效果。接下來，需要通過對(duì)公告時(shí)間、公告形式、公告程序、公告內(nèi)容等提供明確詳細(xì)的操作細(xì)則，才能提高土地征收信息公告的質(zhì)量，真正達(dá)到雙向溝通的效果。