任建明

【摘要】讓全面深化改革大計(jì)順利實(shí)施，就必須消除基層干部群體中的改革“中梗阻”問(wèn)題，打通改革“最后一公里”；就必須要堅(jiān)定地反腐敗，堅(jiān)定地反官僚主義；從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，更加重要的是必須要下大力氣清除種種不合理的權(quán)力。

【關(guān)鍵詞】全面深化改革 “中梗阻” 官僚主義 【中圖分類號(hào)】D267 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

十八大以來(lái)，黨中央再次高舉起改革的旗幟。歷史必將證明，這必定是一個(gè)影響深遠(yuǎn)的重大決定。自1978年以來(lái)，我國(guó)就進(jìn)入到一個(gè)改革開(kāi)放的新時(shí)期。改革理應(yīng)成為這個(gè)時(shí)期的一個(gè)持續(xù)的主旋律。當(dāng)前正處于全面深化改革新時(shí)期，新階段的改革是更加宏大的大手筆。

“基層干部群體”有關(guān)的“中梗阻”問(wèn)題，是執(zhí)行方面的問(wèn)題

2015年2月，習(xí)近平總書(shū)記在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“處理好改革‘最先一公里和‘最后一公里的關(guān)系，突破‘中梗阻，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來(lái)，讓人民群眾有更多獲得感”。首先界定一下打通改革“最后一公里”及相關(guān)的概念。筆者認(rèn)為，習(xí)近平總書(shū)記上述講話把改革推行過(guò)程劃分為三個(gè)環(huán)節(jié)或步驟，即“最先一公里”“中梗阻”和“最后一公里”。簡(jiǎn)略一點(diǎn)，則可以把改革過(guò)程劃分為兩個(gè)步驟，即“最先一公里”和“最后一公里”，而把“中梗阻”合并到“最后一公里”之中。這是因?yàn)椤爸泄Ｗ琛焙汀白詈笠还铩蓖嬖谳^多的交叉重疊，難以清晰地區(qū)分開(kāi)來(lái)。按照兩個(gè)步驟的劃分，“最先一公里”包括的主要任務(wù)是這樣幾項(xiàng)，即確定改革的選題和目標(biāo)、提出改革方案的設(shè)計(jì)或頂層設(shè)計(jì)、提出實(shí)施改革的路線圖和時(shí)間表等?！白詈笠还铩彼婕暗闹饕蝿?wù)就一項(xiàng)，即清除改革計(jì)劃實(shí)施中的層層阻力，讓改革不走樣、不變味，原原本本地落實(shí)到位，完全達(dá)成改革的目標(biāo)。也就是要“把改革方案的含金量充分展示出來(lái)”，讓人民群眾實(shí)實(shí)在在地?fù)碛蝎@得感。

改革“最后一公里”集中在與“基層干部群體”有關(guān)的“中梗阻”問(wèn)題上。對(duì)比改革的“最先一公里”和“最后一公里”，前者主要是改革設(shè)計(jì)和改革實(shí)施、后者主要是按照改革后的新方案予以執(zhí)行。至于說(shuō)到與“基層干部群體”有關(guān)的“中梗阻”問(wèn)題，毫無(wú)疑問(wèn)更是執(zhí)行方面的問(wèn)題。這里的“基層干部群體”只是一個(gè)統(tǒng)稱，廣泛分布于中央國(guó)家機(jī)關(guān)、省市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等各級(jí)機(jī)關(guān)以及國(guó)有企事業(yè)單位，也并非限定在某個(gè)級(jí)別，例如“處長(zhǎng)政治”相關(guān)報(bào)道中討論的國(guó)家機(jī)關(guān)中處長(zhǎng)們，或某個(gè)級(jí)別以下的干部。但有一點(diǎn)是肯定的，他們都是掌握具體辦事權(quán)力的干部。這里之所以使用干部，而不是官員，是因?yàn)椤盎鶎痈刹咳后w”不僅包括黨政機(jī)關(guān)的官員，也包括國(guó)有企事業(yè)單位中層以下干部及工作人員。

絕不能輕視涉及“基層干部群體”的改革“最后一公里”問(wèn)題

照多數(shù)人來(lái)看，似乎改革“最先一公里”更關(guān)鍵。強(qiáng)調(diào)這個(gè)環(huán)節(jié)的重要性自然有道理。但是，卻絕對(duì)不能因此就輕視涉及改革“最后一公里”的問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議上的講話中，就點(diǎn)出了這個(gè)問(wèn)題的要害。如果不能消除改革的“中梗阻”，不能打通改革的“最后一公里”，就完全可能讓一項(xiàng)好的改革變味、走樣，讓改革方案的含金量不能充分展示出來(lái)，讓人民群眾無(wú)法收到應(yīng)有的獲得感。

在2015年4月15日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理嚴(yán)斥了一些部委文件運(yùn)轉(zhuǎn)流程上的繁冗和拖沓。因?yàn)橹醒雵?guó)家機(jī)關(guān)中的處長(zhǎng)“把關(guān)”或“會(huì)簽”制度所形成的改革“中梗阻”問(wèn)題非常突出。這從一個(gè)側(cè)面也反映出此類問(wèn)題危害之嚴(yán)重。此前，有關(guān)部門(mén)匯報(bào)時(shí)說(shuō)，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議幾項(xiàng)已經(jīng)確定的政策，之所以遲遲沒(méi)有“落地”，是因?yàn)槲募鸩萃瓿珊?，一直按照流程在相關(guān)部門(mén)等著處長(zhǎng)所謂的“會(huì)簽”。這一現(xiàn)象揭示了兩條重要信息。一是，在中央國(guó)家機(jī)關(guān)，處長(zhǎng)手中掌握著具體辦事的權(quán)力。他們要是不辦，中央的改革和政策不論再好，也統(tǒng)統(tǒng)不能往下傳遞。二是，處長(zhǎng)手中所掌握的“簽字”權(quán)很普遍、更厲害。在過(guò)往討論到行政審批制度改革時(shí)，大家往往都只看到部門(mén)“公章”的效力?！肮隆本鸵馕吨鴮徟鷻?quán)，蓋不了章，不論是多么重要的事務(wù)，就無(wú)法往下辦。事實(shí)上，長(zhǎng)期被大家忽視的是處長(zhǎng)們的“簽字”權(quán)。這類權(quán)力很重要，處長(zhǎng)不簽字，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的、部長(zhǎng)們同意的改革和政策就不可能落地。

發(fā)生在農(nóng)村基層干部群體身上的改革“中梗阻”問(wèn)題危害也十分巨大。過(guò)去幾年來(lái)，中央有很多涉及農(nóng)村基層的改革或政策措施，包括脫貧致富、危房改造、各類社會(huì)保障，例如，低保、醫(yī)保、“新農(nóng)合”等?？墒?，基層干部群體的“雁過(guò)拔毛”行為，完全使這些好政策、重要改革被扭曲。基層群眾不但沒(méi)有享受到好的改革政策，反而增加了對(duì)改革“最先一公里”的不滿。在個(gè)別地區(qū)，中央下?lián)苻r(nóng)村危改款，有的農(nóng)民獲批一萬(wàn)元到手只有五千，有的村民連房都住不上，還有干部索要“好處費(fèi)”的。如此“雁過(guò)拔毛”的事，不在少數(shù)?！吧n蠅”大行其道，再好的改革措施也會(huì)大打折扣。

歸納起來(lái)，涉及基層干部群體的改革“中梗阻”問(wèn)題，主要是兩種類型。一是，不作為、慢作為問(wèn)題。此類問(wèn)題的性質(zhì)主要屬于官僚主義、形式主義問(wèn)題。這類問(wèn)題其實(shí)是十分頑固的。二是，亂作為問(wèn)題，包括濫用職權(quán)和腐敗問(wèn)題。從性質(zhì)上來(lái)看，此類問(wèn)題當(dāng)然更嚴(yán)重，對(duì)改革政策的扭曲效應(yīng)也更大。

分析出現(xiàn)改革“中梗阻”的原因，主要是三個(gè)方面。第一，利益問(wèn)題。就基層干部群體所處的位置而言，因改革決策和設(shè)計(jì)責(zé)任都不在他們身上，所以改革的風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)并不大。就他們而言，主要還是利益問(wèn)題，特別是激勵(lì)不足。第二，官僚主義和特權(quán)思想根深蒂固的影響。官僚主義、官本位、特權(quán)思想在目前仍然十分凸顯。這既有傳統(tǒng)的、時(shí)間上的原因，也跟我國(guó)民主政治發(fā)展以及相關(guān)制度改革滯后有關(guān)。在一些干部的頭腦中，還缺乏把人民當(dāng)作主人的意識(shí)，缺乏為人民服務(wù)的意識(shí)，甚至連與權(quán)力對(duì)等的責(zé)任意識(shí)都缺乏。第三，制度體制機(jī)制上的問(wèn)題、漏洞、機(jī)會(huì)還較多。行政審批制度改革在程序方面有一個(gè)基本要求，就是要明確設(shè)置審批時(shí)限。可是，這對(duì)處長(zhǎng)們的“簽字”權(quán)卻是“牛欄關(guān)貓”，根本不適用。當(dāng)然，也有很多機(jī)會(huì)是由基層干部群體在改革政策中加進(jìn)的“私貨”，由于長(zhǎng)期沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)，久而久之，也就變成了制度的一部分。

打通改革“最后一公里”的三點(diǎn)對(duì)策與建議

針對(duì)涉及基層干部群體的改革“中梗阻”問(wèn)題及其原因，解決對(duì)策與建議主要是三個(gè)方面。首先，要堅(jiān)定地反腐敗。特別是針對(duì)亂作為、以權(quán)謀私的腐敗行為而形成的“梗阻”，更要毫無(wú)松懈地通過(guò)反腐敗來(lái)震懾。

其次，要堅(jiān)定地反對(duì)官僚主義。在反官僚主義上，必須充分尋求人民群眾的支持和參與。因?yàn)?，人民群眾往往比監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)官僚主義了解得更加具體、透徹。十八大以來(lái)，黨中央形成了一些新的重要的理念，主要是三大導(dǎo)向，即問(wèn)題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、民意導(dǎo)向。這些新理念具有普遍的指導(dǎo)意義，對(duì)推動(dòng)改革、反對(duì)官僚主義也同樣適用。官僚主義問(wèn)題在哪里，反官僚主義的效果究竟怎么樣，人民群眾最有發(fā)言權(quán)。關(guān)鍵是要給人民群眾撐腰，要建立有效的渠道，能讓群眾知無(wú)不言，言無(wú)不盡。

最后，就是要下大力氣清除種種不合理的權(quán)力以及借這些權(quán)力之名而滋生出來(lái)的新的灰色權(quán)力。這些權(quán)力是滋生各種“中梗阻”的主要“溫床”，只有徹底鏟除這些權(quán)力，“中梗阻”才能被連根拔掉。否則，都只能是隔靴搔癢、隔山打牛。

（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任）

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議》，新華網(wǎng)，2015年2月27日。

責(zé)編/肖晗題 美編/李祥峰