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        唐代如何通過(guò)考課制度改善吏治

        2018-09-19 11:46:44杜文玉
        人民論壇 2018年23期
        關(guān)鍵詞:政績(jī)中考官員

        杜文玉

        【摘要】唐代考課制度在中國(guó)歷代最為完善,重視考核官員德行,屬于職官管理制度的一部分。唐代考課制度將所有的官與吏均納入到考課范圍之內(nèi);等級(jí)與標(biāo)準(zhǔn)明確、客觀,便于執(zhí)行;制度嚴(yán)密而公正。其以考等定獎(jiǎng)懲,有力推動(dòng)了吏治的改善,使得唐代良吏不斷涌現(xiàn),對(duì)于當(dāng)代社會(huì)極具借鑒意義。

        【關(guān)鍵詞】唐朝 考課制度 吏治 【中圖分類號(hào)】K242 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

        唐代考課制度具有嚴(yán)密而公正的標(biāo)準(zhǔn)

        唐朝的考課每年進(jìn)行一次,稱為小考,每三至四年(指一個(gè)任期)舉行一次大考。小考考核官員當(dāng)年的政績(jī)優(yōu)劣,大考則考核官員任期內(nèi)的政績(jī)。

        考課要遵循一定的程序,先由應(yīng)考者寫出本人當(dāng)年的功過(guò)行能,然后由本部門或者當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)官匯總,評(píng)定出等級(jí),并當(dāng)眾宣讀。應(yīng)考者如有異議,允許提出復(fù)議。唐朝規(guī)定,在京諸司應(yīng)于當(dāng)年九月底前結(jié)束本部門考課工作,十月一日前申報(bào)尚書省。各地官府的考簿通常在十月二十五日前由朝集使攜帶入京,并報(bào)送尚書省,故朝集使亦稱“考使”。

        唐朝主管考課的最高機(jī)構(gòu)是吏部考功司,“掌內(nèi)外文武官吏之考課”,由考功郎中判京官考,員外郎判外官考。京師諸司及地方官府的考簿皆匯總于考功司,由其司人員分類整理登錄,進(jìn)行初步審核,并分別評(píng)出考課等級(jí)。考功司的工作主要是基礎(chǔ)性的工作,內(nèi)外官員最終考等的審定是由??际乖u(píng)估的。唐初就規(guī)定,以京官望高者二人分校內(nèi)外官考,稱??际梗挥忠灾袝崛?、給事中各一人充監(jiān)內(nèi)外官考,稱監(jiān)考使,意在保證考課的公平。每年??脊ぷ鹘Y(jié)束后,要予以公布,并給所考之官發(fā)考牒,作為其官職遷降的依據(jù)之一。

        至于在京諸司長(zhǎng)官與地方長(zhǎng)官的考課,或由皇帝親自主持,或另行指派他官主持,稱為內(nèi)考、內(nèi)校,宰相、諫官、御史及翰林學(xué)士等官員的考課均屬于內(nèi)考范圍。需要說(shuō)明的是,唐前期諸州刺史、都督皆為內(nèi)考,唐后期實(shí)行藩鎮(zhèn)制,則由觀察使、節(jié)度使負(fù)責(zé)刺史的考課,并呈報(bào)朝廷。

        唐代官員的考課等級(jí)共分九等,即上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下,每個(gè)等級(jí)都有相應(yīng)的考課標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲辦法,按標(biāo)準(zhǔn)定等級(jí),按等級(jí)定獎(jiǎng)懲。唐代官員考課標(biāo)準(zhǔn)分為“四善”與“二十七最”?!八纳啤笔牵旱铝x有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤匪懈,這是對(duì)官員品德、作風(fēng)以及工作態(tài)度的要求;“二十七最”則是針對(duì)不同工作性質(zhì),提出對(duì)官員職責(zé)和政績(jī)的原則要求,比如對(duì)諫官、言官,要求勤于“獻(xiàn)可替否”,即敢于就政事提出有益的建議;對(duì)銓選官員,則要求“擢盡才良”,即要求把德才兼?zhèn)涞娜瞬盘岚紊蟻?lái);對(duì)考課官員,要求“褒貶必當(dāng)”,即做到公平公正,等等,此處不一一列舉?!杜f唐書·職官志》載:“一最以上,有四善,為上上。一最以上,有三善,或無(wú)最而有四善,為上中。一最以上,有二善,或無(wú)最而有三善,為上下?!币源祟愅?,最后兩等是:“背公向私,職務(wù)廢闕,為下中。居官諂詐,貪濁有狀,為下下。”對(duì)地方官員考課時(shí),除了按照以上標(biāo)準(zhǔn)外,還要參照土地開(kāi)墾、戶口增減、農(nóng)業(yè)豐欠、賦稅征收等情況,進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或者懲罰。

        唐后期實(shí)行藩鎮(zhèn)制,對(duì)節(jié)度使、觀察使、團(tuán)練使、防御使、經(jīng)略使等官員,另外制定了一套考課標(biāo)準(zhǔn)?!缎绿茣ぐ俟僦尽分袑?duì)此有詳細(xì)記載,即“銷兵為上考,足食為中考,邊功為下考。觀察使以豐稔為上考,省刑為中考,辦稅為下考。團(tuán)練使以安民為上考,懲奸為中考,得情為下考。防御使以無(wú)虞為上考,清苦為中考,政成為下考。經(jīng)略使以計(jì)度為上考,集事為中考,修造為下考”。

        可見(jiàn),唐代的考課制度有三大主要特點(diǎn):一是覆蓋廣泛,把所有的官與吏均納入到考課的范圍內(nèi);二是等級(jí)與標(biāo)準(zhǔn)明確、客觀,便于執(zhí)行;三是制度嚴(yán)密,既有專門負(fù)責(zé)此事的機(jī)構(gòu),又有明確的考課時(shí)限,既有校考使,又有監(jiān)校使,相互制約、相互監(jiān)督。

        以考等定獎(jiǎng)懲,有力推動(dòng)了吏治的改善

        根據(jù)考課結(jié)果,唐朝制定了嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲辦法,規(guī)定獲得中上以上等級(jí)者,每進(jìn)一等,加祿一季;獲得中中者,保持本祿不變;中下以下等,每退一等,減祿一季。五品以下官員,四年之內(nèi),皆獲中中者,可以晉升一階。四考中獲一中上考,則可再晉升一階;四考中獲一上下考,則再晉升二階。由于官員任期內(nèi)每年的考等高低不同,如果期間有比較低的考等,則“以一中上覆一中下,以一上下覆二中下。上中以上,雖有下考,從上第”。(《新唐書·百官志》)如果有下下考者,則解除其官職??梢?jiàn)官員能否升遷與考課成績(jī)關(guān)系密切,這就促使官員不得不做好本職工作,不敢稍有松懈。

        唐前期,地方官員如獲上考(指獲中下考以上者),除了可進(jìn)階外,也有經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。貞觀時(shí)規(guī)定,地方官獲上考,給祿一季。因?yàn)檫@一時(shí)期京官有祿,地方官無(wú)祿,所以才對(duì)獲上考的地方官額外給祿,以示獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于考績(jī)特別優(yōu)異的,則直接升其官職。開(kāi)元中,盧從愿任豫州刺史,考課天下第一,皇帝不僅賜其絹百匹,還將其升為工部侍郎??h令如果獲下考,則直接免官。因其為親民官,直接與百姓打交道,如果無(wú)所作為,則百姓受累,故對(duì)其格外嚴(yán)厲。對(duì)于政績(jī)突出的縣令,當(dāng)然也會(huì)給予額外的獎(jiǎng)勵(lì)。如睿宗時(shí)任長(zhǎng)安令的李朝隱,不畏權(quán)貴、政績(jī)突出,獲得中上考,進(jìn)一階,授太中大夫銜,皇帝還特意賜絹百匹。

        有唐一代,始終鼓勵(lì)官員關(guān)心政事、積極進(jìn)諫,這一點(diǎn)在考課中亦有體現(xiàn),據(jù)《新唐書·百官志》載:“凡制敕不便,有執(zhí)奏者,進(jìn)其考?!睂?duì)于刺史類的地方大員,雖然也要考課,但卻沒(méi)有進(jìn)階的規(guī)定,而是在任期滿后根據(jù)其政績(jī)優(yōu)劣以確定其官職的改轉(zhuǎn)升降。

        唐朝前期對(duì)官員的考課等級(jí)控制得頗嚴(yán),最高為中上考,未有獲上下以上考者。如狄仁杰,在高宗時(shí)任大理丞,一年斷案17800件,無(wú)一人訴冤,年終考課僅獲中上考。即使如此,校考使劉仁軌仍認(rèn)為其為新官,不可能有多大的成績(jī),遂將這一考等否定了,經(jīng)大理卿張文瓘據(jù)理力爭(zhēng),于是將其考等改為上下。這在當(dāng)時(shí)已經(jīng)是了不起的等級(jí)了。永徽中,滕王李元嬰任金州刺史,驕縱逸游、不理政事,考課時(shí)被定為下上考。李元嬰乃唐高宗叔父,在宗室中地位尊貴,即使如此,也難以稍獲寬縱。直到天寶時(shí)期,考課仍然比較嚴(yán)格。韋堅(jiān)在天寶元年(742)任陜郡太守、水陸轉(zhuǎn)運(yùn)使,改革漕運(yùn),每年運(yùn)輸?shù)介L(zhǎng)安的糧米、財(cái)寶不計(jì)其數(shù),也僅獲得了一個(gè)中上的考等。

        唐朝考課的原則,只看政績(jī)優(yōu)否,不論官職高下,即使宰相也是如此。如長(zhǎng)慶元年(821),考功員外郎李渤給宰相蕭俛、段文昌、崔植三人以及翰林學(xué)士杜元穎等人并書中下考,這在當(dāng)時(shí)算是比較低的考等,故《唐會(huì)要》卷八一《考上》直接寫道:“長(zhǎng)慶元年正月,考功員外郎李渤書宰相等下考?!弊鳛槌倬袆裰G皇帝的責(zé)任,這一年御史大夫李絳、左散騎常侍張惟素、右散騎常侍李益等人因諫阻皇帝游幸驪山,年終考課時(shí)便被考功司定為上下考??梢?jiàn)考功司并非僅僅匯總天下考課資料,亦有權(quán)決定被考官員等級(jí)的升降。如果其工作中出現(xiàn)失誤,也要受到追究。如崔元略在元和十五年(820)的考課中,本來(lái)應(yīng)為上下考,但因?yàn)槠湟郧霸诳脊λ竟ぷ鲿r(shí),曾給奉天縣令于翚上下考,這一年查出了于翚貪臟之事,于是便將崔元略的考等降為中中。

        有唐一代的考課制度本身變化不大,其內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)為廣大官吏所熟知,便于執(zhí)行,有利于吏治的改善。開(kāi)元十七年(729),左丞相張說(shuō)校京官考,確定其子中書舍人張均為上下考,當(dāng)時(shí)人不以為私。之所以出現(xiàn)這種情況,根本原因就在于考課標(biāo)準(zhǔn)與過(guò)程是公開(kāi)的。盧邁任給事中時(shí),負(fù)責(zé)監(jiān)京官考課,由于其能做到公開(kāi)、公正,當(dāng)時(shí)準(zhǔn)備給其上考,但盧邁卻認(rèn)為自己任此職時(shí)間不長(zhǎng),政績(jī)不算突出,“不敢當(dāng)上考,時(shí)人重之”。再比如陽(yáng)城任道州刺史時(shí),由于當(dāng)?shù)丨h(huán)境惡劣、土瘠民貧,陽(yáng)城不愿加重百姓負(fù)擔(dān),以至于不能完成賦稅的征納,受到觀察使的指責(zé)。于是在考課時(shí),自署其考等為下下,下下是要解除官職的,陽(yáng)城不等朝廷批準(zhǔn),自行離職而去。陽(yáng)城為了百姓利益,固然應(yīng)該得到贊揚(yáng),然其舉動(dòng)卻反映了當(dāng)時(shí)的官員嚴(yán)于執(zhí)行制度規(guī)定的史實(shí)。由于嚴(yán)格執(zhí)行了考課制度,唐朝的吏治得到了很大的改善,良吏不斷涌現(xiàn)。雖然不乏酷吏、貪官的存在,但卻從未出現(xiàn)過(guò)大面積的貪腐現(xiàn)象。一直到唐朝末年,貪腐現(xiàn)象始終控制在一個(gè)有限的范圍內(nèi)。

        唐代考課制度具有鮮明的特點(diǎn),極富借鑒意義

        其一,重視考核官員德行。唐朝考課標(biāo)準(zhǔn)中的“四善”,可以簡(jiǎn)化為德、慎、公、勤四字,這實(shí)際上都是強(qiáng)調(diào)官員的德行。考課標(biāo)準(zhǔn)中的“二十七最”,是對(duì)官員工作業(yè)績(jī)的要求,排在“四善”之后。在評(píng)定官員的考等時(shí),首先強(qiáng)調(diào)的也是道德,如上上的標(biāo)準(zhǔn)是一最四善,上中是一最三善或無(wú)最四善,上下是一最二善或無(wú)最三善。中等以上的考級(jí)可以無(wú)最,但不能無(wú)善,善的多少?zèng)Q定了官員考等的高低,可見(jiàn)唐制對(duì)官員德行的重視。

        其二,考課工作透明公正。唐制規(guī)定,每年考課由本部門長(zhǎng)官初步評(píng)議,當(dāng)眾宣讀,“議其優(yōu)劣”。考第的確定,并非出自本司長(zhǎng)官的個(gè)人意愿,而是由眾人共同議定的,這體現(xiàn)了考核的透明公正。唐宣宗六年(852)還規(guī)定:考等確定后,要把相關(guān)情況懸掛于本部門、本州官署大門外三日,外縣要當(dāng)日通知本縣,如果考課不公,必須改正考等,沒(méi)有歧義后才能申報(bào)考功司??脊λ矩?fù)責(zé)審核整理報(bào)上來(lái)的考課資料,然后分類呈報(bào)給校考使,由其最后確定考等。從前述李渤之事看,考功司有權(quán)定考等,但終審權(quán)在??际埂<幢闳绱?,這一程序仍然非常透明,《唐六典》卷二載:“京官則集應(yīng)考之人對(duì)讀注定,外官對(duì)朝集使注定訖,各以奏聞?!奔磳?duì)京官當(dāng)面宣讀考課結(jié)果,外官由于分散在各地,故只能對(duì)本州朝集使宣讀。這里所謂“對(duì)讀注定”,并非僅僅宣讀結(jié)果,而是當(dāng)眾議定考等。據(jù)《唐會(huì)要》卷八一《考上》記載:開(kāi)元十四年(726),御史大夫崔隱甫掌校外官考事,“舊例皆委參問(wèn),經(jīng)春未定。隱甫召天下朝集使,一時(shí)集省中”,當(dāng)眾議定,“時(shí)人伏其敏斷”。從“參問(wèn)”二字可知,諸州朝集使實(shí)際上是參與了這項(xiàng)工作的。監(jiān)考使的設(shè)置也是為了保證考課的公正。

        其三,考課主體多元。多元化的考課主體有利于相互監(jiān)督,避免一個(gè)主體說(shuō)了算的弊端。從史書記載看,??际共⒉灰晃蹲駨某蕡?bào)上來(lái)的考等,而是有所辨別。如開(kāi)元中,刑部尚書盧從愿任??际箷r(shí),御史中丞宇文融“以括獲田之功”,被本司評(píng)為上下考,但盧從愿卻認(rèn)為此舉加重了百姓負(fù)擔(dān),遂壓低了其考等。貞元七年(791),尚書左丞趙退翁主動(dòng)提出將自己的考等降低,原因是其推薦的果州刺史韋誕犯贓,但??际箘⒆桃蚱涓已宰约旱倪^(guò)失,仍給中上考。次年,右仆射崔寧評(píng)定兵部侍郎劉乃為上下考,但是校考使班宏認(rèn)為虛高,“因削去之”。至于因??际乖u(píng)議不公而提出異議的也是有的,茲不贅述。

        其四,考等評(píng)定呈中等化趨勢(shì)。唐朝前期的考課標(biāo)準(zhǔn)很嚴(yán),高者不過(guò)中上。貞觀時(shí),馬周認(rèn)為這種情況不利于鼓勵(lì)官員積極施政,提出每年應(yīng)評(píng)出上上考一二人,依次應(yīng)有上中、上下、中上等不同等級(jí),以鼓勵(lì)官員積極進(jìn)取,然而這一建議似乎并未被接受。自安史之亂以來(lái),被定為中上考的人越來(lái)越多,遂使考課的積極作用有所降低。這是因?yàn)榘凑仗浦疲灰@得中中考就可以保持本祿不變。五品之官,如果四年之中皆獲中中,就可以進(jìn)階一級(jí),所以這一等級(jí)是決定官祿增減以及官階升降的關(guān)鍵。于是官員遂竭力追求中中以上的考等,在政局不穩(wěn)的情況下,給予官員中上考的現(xiàn)象便越來(lái)越多了。需要說(shuō)明的是,以上所論只是就整體趨勢(shì)而言,在唐后期也不乏考課嚴(yán)格的時(shí)期或者忠于職守的官員。

        唐后期,隨著中央權(quán)威的衰弱,各種制度的執(zhí)行力度有所下降,考課制度亦是如此,出現(xiàn)了各部門按官職高下確定考等的現(xiàn)象。據(jù)《因話錄》卷三載:“(裴充任太常寺太祝時(shí))年甚少。時(shí)京司書考官之清高者,例得上考,充之同儕,以例皆止中考。訴于卿長(zhǎng)曰:‘此舊例也。充曰:‘奉常職重地髙,不同他寺,大卿在具瞻之地,作事當(dāng)出于人。本設(shè)考課,為獎(jiǎng)勤勞則書,豈系于官秩!若一一以官高下為優(yōu)劣,則卿合書上上考,少卿合上中考,丞合中上考,主簿合中考,恊律合下考,某等合吃杖矣?!边@是唐后期考課流于形式的表現(xiàn)。這種情況并非一時(shí)之現(xiàn)象,其歷史教訓(xùn)是非常深刻的,需要認(rèn)真汲取。

        (作者為陜西師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授、博導(dǎo))

        【參考文獻(xiàn)】

        ①(宋)歐陽(yáng)修、宋祁:《新唐書》,北京:中華書局,1975年。

        ②(宋)王溥:《唐會(huì)要》,上海:上海古籍出版社,2006年。

        責(zé)編/王妍卓 美編/宋揚(yáng)

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