杜文玉

【摘要】唐代考課制度在中國(guó)歷代最為完善，重視考核官員德行，屬于職官管理制度的一部分。唐代考課制度將所有的官與吏均納入到考課范圍之內(nèi)；等級(jí)與標(biāo)準(zhǔn)明確、客觀，便于執(zhí)行；制度嚴(yán)密而公正。其以考等定獎(jiǎng)懲，有力推動(dòng)了吏治的改善，使得唐代良吏不斷涌現(xiàn)，對(duì)于當(dāng)代社會(huì)極具借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】唐朝 考課制度 吏治 【中圖分類號(hào)】K242 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

唐代考課制度具有嚴(yán)密而公正的標(biāo)準(zhǔn)

唐朝的考課每年進(jìn)行一次，稱為小考，每三至四年（指一個(gè)任期）舉行一次大考。小考考核官員當(dāng)年的政績(jī)優(yōu)劣，大考則考核官員任期內(nèi)的政績(jī)。

考課要遵循一定的程序，先由應(yīng)考者寫出本人當(dāng)年的功過(guò)行能，然后由本部門或者當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)官匯總，評(píng)定出等級(jí)，并當(dāng)眾宣讀。應(yīng)考者如有異議，允許提出復(fù)議。唐朝規(guī)定，在京諸司應(yīng)于當(dāng)年九月底前結(jié)束本部門考課工作，十月一日前申報(bào)尚書省。各地官府的考簿通常在十月二十五日前由朝集使攜帶入京，并報(bào)送尚書省，故朝集使亦稱“考使”。

唐朝主管考課的最高機(jī)構(gòu)是吏部考功司，“掌內(nèi)外文武官吏之考課”，由考功郎中判京官考，員外郎判外官考。京師諸司及地方官府的考簿皆匯總于考功司，由其司人員分類整理登錄，進(jìn)行初步審核，并分別評(píng)出考課等級(jí)。考功司的工作主要是基礎(chǔ)性的工作，內(nèi)外官員最終考等的審定是由?？际乖u(píng)估的。唐初就規(guī)定，以京官望高者二人分校內(nèi)外官考，稱?？际梗挥忠灾袝崛?、給事中各一人充監(jiān)內(nèi)外官考，稱監(jiān)考使，意在保證考課的公平。每年?？脊ぷ鹘Y(jié)束后，要予以公布，并給所考之官發(fā)考牒，作為其官職遷降的依據(jù)之一。

至于在京諸司長(zhǎng)官與地方長(zhǎng)官的考課，或由皇帝親自主持，或另行指派他官主持，稱為內(nèi)考、內(nèi)校，宰相、諫官、御史及翰林學(xué)士等官員的考課均屬于內(nèi)考范圍。需要說(shuō)明的是，唐前期諸州刺史、都督皆為內(nèi)考，唐后期實(shí)行藩鎮(zhèn)制，則由觀察使、節(jié)度使負(fù)責(zé)刺史的考課，并呈報(bào)朝廷。

唐代官員的考課等級(jí)共分九等，即上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下，每個(gè)等級(jí)都有相應(yīng)的考課標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲辦法，按標(biāo)準(zhǔn)定等級(jí)，按等級(jí)定獎(jiǎng)懲。唐代官員考課標(biāo)準(zhǔn)分為“四善”與“二十七最”?！八纳啤笔牵旱铝x有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤匪懈，這是對(duì)官員品德、作風(fēng)以及工作態(tài)度的要求；“二十七最”則是針對(duì)不同工作性質(zhì)，提出對(duì)官員職責(zé)和政績(jī)的原則要求，比如對(duì)諫官、言官，要求勤于“獻(xiàn)可替否”，即敢于就政事提出有益的建議；對(duì)銓選官員，則要求“擢盡才良”，即要求把德才兼?zhèn)涞娜瞬盘岚紊蟻?lái)；對(duì)考課官員，要求“褒貶必當(dāng)”，即做到公平公正，等等，此處不一一列舉?！杜f唐書·職官志》載：“一最以上，有四善，為上上。一最以上，有三善，或無(wú)最而有四善，為上中。一最以上，有二善，或無(wú)最而有三善，為上下?！币源祟愅?，最后兩等是：“背公向私，職務(wù)廢闕，為下中。居官諂詐，貪濁有狀，為下下。”對(duì)地方官員考課時(shí)，除了按照以上標(biāo)準(zhǔn)外，還要參照土地開(kāi)墾、戶口增減、農(nóng)業(yè)豐欠、賦稅征收等情況，進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或者懲罰。

唐后期實(shí)行藩鎮(zhèn)制，對(duì)節(jié)度使、觀察使、團(tuán)練使、防御使、經(jīng)略使等官員，另外制定了一套考課標(biāo)準(zhǔn)?！缎绿茣ぐ俟僦尽分袑?duì)此有詳細(xì)記載，即“銷兵為上考，足食為中考，邊功為下考。觀察使以豐稔為上考，省刑為中考，辦稅為下考。團(tuán)練使以安民為上考，懲奸為中考，得情為下考。防御使以無(wú)虞為上考，清苦為中考，政成為下考。經(jīng)略使以計(jì)度為上考，集事為中考，修造為下考”。

可見(jiàn)，唐代的考課制度有三大主要特點(diǎn)：一是覆蓋廣泛，把所有的官與吏均納入到考課的范圍內(nèi)；二是等級(jí)與標(biāo)準(zhǔn)明確、客觀，便于執(zhí)行；三是制度嚴(yán)密，既有專門負(fù)責(zé)此事的機(jī)構(gòu)，又有明確的考課時(shí)限，既有校考使，又有監(jiān)校使，相互制約、相互監(jiān)督。

以考等定獎(jiǎng)懲，有力推動(dòng)了吏治的改善

根據(jù)考課結(jié)果，唐朝制定了嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲辦法，規(guī)定獲得中上以上等級(jí)者，每進(jìn)一等，加祿一季；獲得中中者，保持本祿不變；中下以下等，每退一等，減祿一季。五品以下官員，四年之內(nèi)，皆獲中中者，可以晉升一階。四考中獲一中上考，則可再晉升一階；四考中獲一上下考，則再晉升二階。由于官員任期內(nèi)每年的考等高低不同，如果期間有比較低的考等，則“以一中上覆一中下，以一上下覆二中下。上中以上，雖有下考，從上第”。（《新唐書·百官志》）如果有下下考者，則解除其官職?？梢?jiàn)官員能否升遷與考課成績(jī)關(guān)系密切，這就促使官員不得不做好本職工作，不敢稍有松懈。

唐前期，地方官員如獲上考（指獲中下考以上者），除了可進(jìn)階外，也有經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。貞觀時(shí)規(guī)定，地方官獲上考，給祿一季。因?yàn)檫@一時(shí)期京官有祿，地方官無(wú)祿，所以才對(duì)獲上考的地方官額外給祿，以示獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于考績(jī)特別優(yōu)異的，則直接升其官職。開(kāi)元中，盧從愿任豫州刺史，考課天下第一，皇帝不僅賜其絹百匹，還將其升為工部侍郎?？h令如果獲下考，則直接免官。因其為親民官，直接與百姓打交道，如果無(wú)所作為，則百姓受累，故對(duì)其格外嚴(yán)厲。對(duì)于政績(jī)突出的縣令，當(dāng)然也會(huì)給予額外的獎(jiǎng)勵(lì)。如睿宗時(shí)任長(zhǎng)安令的李朝隱，不畏權(quán)貴、政績(jī)突出，獲得中上考，進(jìn)一階，授太中大夫銜，皇帝還特意賜絹百匹。

有唐一代，始終鼓勵(lì)官員關(guān)心政事、積極進(jìn)諫，這一點(diǎn)在考課中亦有體現(xiàn)，據(jù)《新唐書·百官志》載：“凡制敕不便，有執(zhí)奏者，進(jìn)其考?！睂?duì)于刺史類的地方大員，雖然也要考課，但卻沒(méi)有進(jìn)階的規(guī)定，而是在任期滿后根據(jù)其政績(jī)優(yōu)劣以確定其官職的改轉(zhuǎn)升降。

唐朝前期對(duì)官員的考課等級(jí)控制得頗嚴(yán)，最高為中上考，未有獲上下以上考者。如狄仁杰，在高宗時(shí)任大理丞，一年斷案17800件，無(wú)一人訴冤，年終考課僅獲中上考。即使如此，校考使劉仁軌仍認(rèn)為其為新官，不可能有多大的成績(jī)，遂將這一考等否定了，經(jīng)大理卿張文瓘據(jù)理力爭(zhēng)，于是將其考等改為上下。這在當(dāng)時(shí)已經(jīng)是了不起的等級(jí)了。永徽中，滕王李元嬰任金州刺史，驕縱逸游、不理政事，考課時(shí)被定為下上考。李元嬰乃唐高宗叔父，在宗室中地位尊貴，即使如此，也難以稍獲寬縱。直到天寶時(shí)期，考課仍然比較嚴(yán)格。韋堅(jiān)在天寶元年（742）任陜郡太守、水陸轉(zhuǎn)運(yùn)使，改革漕運(yùn)，每年運(yùn)輸?shù)介L(zhǎng)安的糧米、財(cái)寶不計(jì)其數(shù)，也僅獲得了一個(gè)中上的考等。

唐朝考課的原則，只看政績(jī)優(yōu)否，不論官職高下，即使宰相也是如此。如長(zhǎng)慶元年（821），考功員外郎李渤給宰相蕭俛、段文昌、崔植三人以及翰林學(xué)士杜元穎等人并書中下考，這在當(dāng)時(shí)算是比較低的考等，故《唐會(huì)要》卷八一《考上》直接寫道：“長(zhǎng)慶元年正月，考功員外郎李渤書宰相等下考?！弊鳛槌倬袆裰G皇帝的責(zé)任，這一年御史大夫李絳、左散騎常侍張惟素、右散騎常侍李益等人因諫阻皇帝游幸驪山，年終考課時(shí)便被考功司定為上下考?？梢?jiàn)考功司并非僅僅匯總天下考課資料，亦有權(quán)決定被考官員等級(jí)的升降。如果其工作中出現(xiàn)失誤，也要受到追究。如崔元略在元和十五年（820）的考課中，本來(lái)應(yīng)為上下考，但因?yàn)槠湟郧霸诳脊λ竟ぷ鲿r(shí)，曾給奉天縣令于翚上下考，這一年查出了于翚貪臟之事，于是便將崔元略的考等降為中中。

有唐一代的考課制度本身變化不大，其內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)為廣大官吏所熟知，便于執(zhí)行，有利于吏治的改善。開(kāi)元十七年（729），左丞相張說(shuō)校京官考，確定其子中書舍人張均為上下考，當(dāng)時(shí)人不以為私。之所以出現(xiàn)這種情況，根本原因就在于考課標(biāo)準(zhǔn)與過(guò)程是公開(kāi)的。盧邁任給事中時(shí)，負(fù)責(zé)監(jiān)京官考課，由于其能做到公開(kāi)、公正，當(dāng)時(shí)準(zhǔn)備給其上考，但盧邁卻認(rèn)為自己任此職時(shí)間不長(zhǎng)，政績(jī)不算突出，“不敢當(dāng)上考，時(shí)人重之”。再比如陽(yáng)城任道州刺史時(shí)，由于當(dāng)?shù)丨h(huán)境惡劣、土瘠民貧，陽(yáng)城不愿加重百姓負(fù)擔(dān)，以至于不能完成賦稅的征納，受到觀察使的指責(zé)。于是在考課時(shí)，自署其考等為下下，下下是要解除官職的，陽(yáng)城不等朝廷批準(zhǔn)，自行離職而去。陽(yáng)城為了百姓利益，固然應(yīng)該得到贊揚(yáng)，然其舉動(dòng)卻反映了當(dāng)時(shí)的官員嚴(yán)于執(zhí)行制度規(guī)定的史實(shí)。由于嚴(yán)格執(zhí)行了考課制度，唐朝的吏治得到了很大的改善，良吏不斷涌現(xiàn)。雖然不乏酷吏、貪官的存在，但卻從未出現(xiàn)過(guò)大面積的貪腐現(xiàn)象。一直到唐朝末年，貪腐現(xiàn)象始終控制在一個(gè)有限的范圍內(nèi)。

唐代考課制度具有鮮明的特點(diǎn)，極富借鑒意義

其一，重視考核官員德行。唐朝考課標(biāo)準(zhǔn)中的“四善”，可以簡(jiǎn)化為德、慎、公、勤四字，這實(shí)際上都是強(qiáng)調(diào)官員的德行。考課標(biāo)準(zhǔn)中的“二十七最”，是對(duì)官員工作業(yè)績(jī)的要求，排在“四善”之后。在評(píng)定官員的考等時(shí)，首先強(qiáng)調(diào)的也是道德，如上上的標(biāo)準(zhǔn)是一最四善，上中是一最三善或無(wú)最四善，上下是一最二善或無(wú)最三善。中等以上的考級(jí)可以無(wú)最，但不能無(wú)善，善的多少?zèng)Q定了官員考等的高低，可見(jiàn)唐制對(duì)官員德行的重視。

其二，考課工作透明公正。唐制規(guī)定，每年考課由本部門長(zhǎng)官初步評(píng)議，當(dāng)眾宣讀，“議其優(yōu)劣”。考第的確定，并非出自本司長(zhǎng)官的個(gè)人意愿，而是由眾人共同議定的，這體現(xiàn)了考核的透明公正。唐宣宗六年（852）還規(guī)定：考等確定后，要把相關(guān)情況懸掛于本部門、本州官署大門外三日，外縣要當(dāng)日通知本縣，如果考課不公，必須改正考等，沒(méi)有歧義后才能申報(bào)考功司?？脊λ矩?fù)責(zé)審核整理報(bào)上來(lái)的考課資料，然后分類呈報(bào)給校考使，由其最后確定考等。從前述李渤之事看，考功司有權(quán)定考等，但終審權(quán)在?？际埂＜幢闳绱?，這一程序仍然非常透明，《唐六典》卷二載：“京官則集應(yīng)考之人對(duì)讀注定，外官對(duì)朝集使注定訖，各以奏聞?！奔磳?duì)京官當(dāng)面宣讀考課結(jié)果，外官由于分散在各地，故只能對(duì)本州朝集使宣讀。這里所謂“對(duì)讀注定”，并非僅僅宣讀結(jié)果，而是當(dāng)眾議定考等。據(jù)《唐會(huì)要》卷八一《考上》記載：開(kāi)元十四年（726），御史大夫崔隱甫掌校外官考事，“舊例皆委參問(wèn)，經(jīng)春未定。隱甫召天下朝集使，一時(shí)集省中”，當(dāng)眾議定，“時(shí)人伏其敏斷”。從“參問(wèn)”二字可知，諸州朝集使實(shí)際上是參與了這項(xiàng)工作的。監(jiān)考使的設(shè)置也是為了保證考課的公正。

其三，考課主體多元。多元化的考課主體有利于相互監(jiān)督，避免一個(gè)主體說(shuō)了算的弊端。從史書記載看，?？际共⒉灰晃蹲駨某蕡?bào)上來(lái)的考等，而是有所辨別。如開(kāi)元中，刑部尚書盧從愿任?？际箷r(shí)，御史中丞宇文融“以括獲田之功”，被本司評(píng)為上下考，但盧從愿卻認(rèn)為此舉加重了百姓負(fù)擔(dān)，遂壓低了其考等。貞元七年（791），尚書左丞趙退翁主動(dòng)提出將自己的考等降低，原因是其推薦的果州刺史韋誕犯贓，但?？际箘⒆桃蚱涓已宰约旱倪^(guò)失，仍給中上考。次年，右仆射崔寧評(píng)定兵部侍郎劉乃為上下考，但是校考使班宏認(rèn)為虛高，“因削去之”。至于因?？际乖u(píng)議不公而提出異議的也是有的，茲不贅述。

其四，考等評(píng)定呈中等化趨勢(shì)。唐朝前期的考課標(biāo)準(zhǔn)很嚴(yán)，高者不過(guò)中上。貞觀時(shí)，馬周認(rèn)為這種情況不利于鼓勵(lì)官員積極施政，提出每年應(yīng)評(píng)出上上考一二人，依次應(yīng)有上中、上下、中上等不同等級(jí)，以鼓勵(lì)官員積極進(jìn)取，然而這一建議似乎并未被接受。自安史之亂以來(lái)，被定為中上考的人越來(lái)越多，遂使考課的積極作用有所降低。這是因?yàn)榘凑仗浦疲灰@得中中考就可以保持本祿不變。五品之官，如果四年之中皆獲中中，就可以進(jìn)階一級(jí)，所以這一等級(jí)是決定官祿增減以及官階升降的關(guān)鍵。于是官員遂竭力追求中中以上的考等，在政局不穩(wěn)的情況下，給予官員中上考的現(xiàn)象便越來(lái)越多了。需要說(shuō)明的是，以上所論只是就整體趨勢(shì)而言，在唐后期也不乏考課嚴(yán)格的時(shí)期或者忠于職守的官員。

唐后期，隨著中央權(quán)威的衰弱，各種制度的執(zhí)行力度有所下降，考課制度亦是如此，出現(xiàn)了各部門按官職高下確定考等的現(xiàn)象。據(jù)《因話錄》卷三載：“（裴充任太常寺太祝時(shí)）年甚少。時(shí)京司書考官之清高者，例得上考，充之同儕，以例皆止中考。訴于卿長(zhǎng)曰：‘此舊例也。充曰：‘奉常職重地髙，不同他寺，大卿在具瞻之地，作事當(dāng)出于人。本設(shè)考課，為獎(jiǎng)勤勞則書，豈系于官秩！若一一以官高下為優(yōu)劣，則卿合書上上考，少卿合上中考，丞合中上考，主簿合中考，恊律合下考，某等合吃杖矣?！边@是唐后期考課流于形式的表現(xiàn)。這種情況并非一時(shí)之現(xiàn)象，其歷史教訓(xùn)是非常深刻的，需要認(rèn)真汲取。

（作者為陜西師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①（宋）歐陽(yáng)修、宋祁：《新唐書》，北京：中華書局，1975年。

②（宋）王溥：《唐會(huì)要》，上海：上海古籍出版社，2006年。

責(zé)編/王妍卓 美編/宋揚(yáng)