傅思明

2015年2月27日，習近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議上強調(diào)，要“處理好改革‘最先一公里和‘最后一公里的關(guān)系，突破‘中梗阻，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感”。

改革“中梗阻”的存在危害極大

阻礙經(jīng)濟發(fā)展?，F(xiàn)階段，我國經(jīng)濟社會發(fā)展處于關(guān)鍵時期，政府在促進經(jīng)濟發(fā)展中扮演著至關(guān)重要的角色。只有政府內(nèi)部上下聯(lián)動，提高工作效率，充分發(fā)揮作用，才能更好地促進經(jīng)濟發(fā)展。然而，“中梗阻”現(xiàn)象的存在隔斷了政府內(nèi)部上層與基層的聯(lián)系，嚴重影響改革方案的落地，從而阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展。

阻礙全面深化改革。現(xiàn)階段，我國全面深化改革正處于攻堅期和深水區(qū)，全面深化改革必定觸動原有的利益格局?！爸泄Ｗ琛爆F(xiàn)象既是改革的產(chǎn)物，同時也反作用于改革，對改革產(chǎn)生負面影響。如一些基層干部對改革方案“斷章取義”、搞“上有政策，下有對策”，隔斷了改革方案從上到下傳達的渠道，阻礙全面深化改革。

阻礙黨與人民群眾的聯(lián)系。群眾路線是黨的生命線和根本工作路線，黨員干部應(yīng)當堅持從群眾中來，到群眾中去?！爸泄Ｗ琛爆F(xiàn)象則是嚴重背離了群眾路線的產(chǎn)物，黨員干部一旦忽視群眾利益，背離群眾路線，不作為、慢作為、亂作為，就會損害黨在人民群眾心中的形象，甚至會使黨失去民心、失去力量的源泉。

全面深化改革“中梗阻”的形成原因

從我國縱向的五級政府體制來看，改革執(zhí)行層級聯(lián)動缺乏，改革中產(chǎn)生“中梗阻”的體制原因主要有以下兩方面：

一方面，對改革方案的選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行。一些改革方案的基層執(zhí)行者局限于自身的專業(yè)領(lǐng)域，缺乏大局觀，這就使他們在面對改革方案時可能會殘缺性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行，出現(xiàn)“斷章取義”“上有政策、下有對策”的情況，導(dǎo)致政策不能完整地傳達到基層，無法得到有效實施。與此同時，因為“怕犯錯”，一些基層執(zhí)行者缺乏積極主動創(chuàng)新精神，導(dǎo)致在面對上層下達的改革方案時，不能因地制宜地執(zhí)行和實施，“不求有功，但求無過”的不作為、慢作為心態(tài)，嚴重影響工作效率，損害人民群眾的利益。

另一方面，改革方案本身的制定欠科學。首先，改革方案能否得到有效的貫徹和執(zhí)行，應(yīng)以其自身是否科學、合理為前提。其次，改革方案的落實和實施，需要有明確的計劃性和目的性。最后，上層決策者統(tǒng)一意志，才能明確下級的分工?，F(xiàn)實中，一些改革方案在制定時，決策程序流于形式且沒有考慮到其實施的長期性，缺乏最基本的科學性、合理性、可行性論證，缺少與之配套的實施計劃和目標，使得這些改革方案本身存在“瑕疵”。這就會導(dǎo)致基層執(zhí)行者對這些“欠科學”的改革方案產(chǎn)生疑慮，在執(zhí)行過程中沒有明確的執(zhí)行計劃和目標，長此以往，執(zhí)行者就漸漸產(chǎn)生“惰性”，改革方案也因此而無法得到有效落實。與此同時，也不排除會出現(xiàn)基層執(zhí)行者舉棋不定的情況，導(dǎo)致他們在實施改革方案時推諉、搪塞和不作為、慢作為。

突破改革“中梗阻”的對策建議

要突破改革中存在的“中梗阻”問題，就必須從以下方面進行綜合施策：

加強各層級之間的改革聯(lián)動。全面深化改革涉及自上而下落實與自下而上推進，需要構(gòu)建起運轉(zhuǎn)高效的縱向聯(lián)動體系，形成步調(diào)一致的系統(tǒng)性改革局面，上下貫通、共同發(fā)力，協(xié)同推動國家治理現(xiàn)代化。一是要加強各級改革領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及其工作機構(gòu)的縱向指導(dǎo)，為改革聯(lián)動提供“導(dǎo)航服務(wù)”。二是要明確各級推動改革時在縱向格局中的職能定位，區(qū)分不同層級的改革內(nèi)容和任務(wù)，建立適應(yīng)各層級改革特點的改革評價考核機制，防止各級簡單套用一個改革考核模板。三是上級要強化對下級推動改革工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查和反饋，重點強化面向改革業(yè)務(wù)骨干的培訓。對于已經(jīng)取得成熟經(jīng)驗的改革內(nèi)容要及時建立標準化機制，推進層級一體化聯(lián)動式改革。此外，信息技術(shù)為跨越層級、實現(xiàn)層級間改革聯(lián)動提供了條件。要建立多層級互聯(lián)互通的信息系統(tǒng)，尤其是建立改革信息共享制度，實現(xiàn)層級聯(lián)動。

強化改革舉措的執(zhí)行力度。“不落實就等于落空”，各項改革舉措是否得到有效執(zhí)行直接關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化能否真正落地。改革舉措設(shè)計再完美，如果缺乏切實的執(zhí)行，也不過是空中樓閣。一是要強化改革執(zhí)行主體的執(zhí)行能力。中央要敢于放權(quán)和賦權(quán)，給地方適當?shù)?、匹配其治理任?wù)的人、財、物自主權(quán)。要逐步改革目前政治系統(tǒng)內(nèi)出現(xiàn)的倒掛現(xiàn)象，即中央官多而基層官少，管官的官多而直面百姓的官少，中上層機構(gòu)系統(tǒng)較為龐大而基層力量相對不足的問題。二是強化改革執(zhí)行的督查。要強化對改革的日常督察力度，對重大改革事項進行全方位、多形式督查，督查真正落實了什么、推進了多少。三是防止執(zhí)行中打折扣、搞變通。根據(jù)當?shù)厍闆r不得不進行政策變通的，必須向改革主管部門請示匯報，并在獲得批準后方可變通。四是明確部門職責，防止改革執(zhí)行中的推諉扯皮。

著力突破“中梗阻”的體制障礙。上層決策者制定改革方案時應(yīng)當廣開言路，廣泛聽取基層部門、社會各個專業(yè)領(lǐng)域的建議，委托改革方案所涉及領(lǐng)域里的專業(yè)人士組成評估小組，開展社會調(diào)查，對改革方案的合法性、合理性、可行性進行充分的論證。根據(jù)這些論證，由上層決策者協(xié)調(diào)各方，制定出與改革方案相匹配階段性計劃，并明確政策目標及其應(yīng)達到的效果，得出最優(yōu)方案，以確保政策自身的科學性。同時，上層決策者應(yīng)對改革方案達成共識，明確各個部門的分工和責任，制定出協(xié)調(diào)各個部門分工和責任的文件并統(tǒng)一下發(fā)到中、下層執(zhí)行部門。有了統(tǒng)一的上層意志和明確的分工，基層部門也就能夠在各自職責范圍內(nèi)，按照階段性計劃嚴格執(zhí)行，使改革方案落地生根、開花結(jié)果。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）政法部教授、博導(dǎo)）

責編/肖晗題 美編/李祥峰