胡繼曄 董亞威

從中央對金融監(jiān)管機構的調整和人事安排中可以窺見金融監(jiān)管改革的思路：實現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)調是防范系統(tǒng)性金融風險的必然選擇

中共十九大報告提出，“深化金融體制改革，增強金融服務實體經(jīng)濟能力，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發(fā)展。健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架，深化利率和匯率市場化改革。健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。”今年“兩會”之后國務院機構改革方案中金融監(jiān)管機構的調整正是上述精神的落實。

金融發(fā)展與監(jiān)管理念變革

2017年7月召開的第五次全國金融工作會議強調：金融是實體經(jīng)濟的血脈，為實體經(jīng)濟服務是金融的天職，是金融的宗旨。如何使金融更好地服務于實體經(jīng)濟的發(fā)展，是金融監(jiān)管的主基調，也是金融監(jiān)管部門工作的重中之重，這將成為未來一段時間金融發(fā)展的理念和指導思想。

中國金融業(yè)增加值占GDP的比重在2015年就超過了美國、日本、英國，表明中國金融業(yè)取得了長足發(fā)展，但金融要為實體經(jīng)濟服務，其功能是實現(xiàn)資金融通、優(yōu)化資源配置、服務實體經(jīng)濟的發(fā)展。如果金融業(yè)增加值的比重過高，意味著實體經(jīng)濟的融資成本較高、負擔較重，可能影響實體經(jīng)濟的發(fā)展。

過去中國實行分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制，監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一，各行業(yè)的競爭也導致界限模糊、業(yè)務同質化發(fā)展。以通道業(yè)務為代表的金融套利行為造成資金空轉的現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，以致中國實體經(jīng)濟融資成本居高不下，中小企業(yè)融資難、融資貴問題尤為突出。影子銀行的快速發(fā)展，也是影響中國金融穩(wěn)定的重要因素。因此，突出強調功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管，防范系統(tǒng)性金融風險，促使金融服務實體經(jīng)濟的發(fā)展，已經(jīng)成為了此次金融監(jiān)管理念變革的主線。金融行業(yè)的發(fā)展確實需要正本清源，以實現(xiàn)金融業(yè)與實體經(jīng)濟之間的良性互動。

如何處理宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的關系

2008年全球金融危機爆發(fā)后，微觀審慎監(jiān)管的局限性充分暴露出來，宏觀審慎監(jiān)管問題受到各國金融監(jiān)管機構、學界以及市場人士的重視。宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的差別在于，宏觀審慎監(jiān)管關注的是金融體系的系統(tǒng)性風險，以系統(tǒng)性的視角關注金融風險問題，而微觀審慎監(jiān)管則關注金融機構的個體性風險，通過保證微觀金融機構的穩(wěn)健經(jīng)營來實現(xiàn)金融穩(wěn)定的目標。

盡管宏觀審慎監(jiān)管受到空前關注，但宏觀審慎監(jiān)管的政策工具并不完善，西方發(fā)達國家在進行宏觀審慎監(jiān)管時，使用的工具也還很有限。中共十九大報告提出的健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架，將宏觀審慎監(jiān)管提高至與貨幣政策同樣重要的高度，也是2016年將差別準備金動態(tài)調整和合意貸款管理機制升級為“宏觀審慎評估體系（MPA）”之后，中國宏觀審慎監(jiān)管的創(chuàng)新之舉。

此次中國金融監(jiān)管機構改革參考了“雙峰”金融監(jiān)管體制。2002年，荷蘭引入了雙峰金融監(jiān)管體制，即荷蘭央行負責宏觀審慎監(jiān)管，荷蘭金融市場監(jiān)管局針對所有類型的金融機構進行行為監(jiān)管。前者職責包括制定宏觀審慎監(jiān)管政策和微觀審慎監(jiān)管政策，以維護金融穩(wěn)定和金融機構穩(wěn)健經(jīng)營，后者則是針對商業(yè)行為進行監(jiān)管，維護市場秩序，保護金融消費者。荷蘭的雙峰金融監(jiān)管體制是將貨幣政策、宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的職責一并并入央行，而中國在中共十九大報告中提出“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”，并在貨幣政策執(zhí)行報告中開辟專欄對中國人民銀行的雙支柱調控框架進行解釋。在此次金融監(jiān)管機構改革中，中國并未將微觀審慎監(jiān)管的職責賦予中國人民銀行，這是中國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制與荷蘭雙峰金融監(jiān)管體制的不同之處。

盡管中國已經(jīng)設立了國家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會作為國務院統(tǒng)籌協(xié)調金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調機構，以協(xié)調金融監(jiān)管問題，但在具體操作層面還處于摸索階段，如何通過宏觀審慎和貨幣政策的雙支柱框架來防范系統(tǒng)性金融風險，仍是一個亟待解決的問題。逆周期資本緩沖是宏觀審慎監(jiān)管的重要手段，即按照2012年出臺的《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》規(guī)定，視宏觀經(jīng)濟周期狀況對商業(yè)銀行追加風險加權資產(chǎn)的0-2.5%作為逆周期資本要求，以緩解金融體系與實體經(jīng)濟的順周期性，降低時間維度的系統(tǒng)性風險積累。與宏觀審慎政策工具相比，微觀審慎政策工具發(fā)展時間較長，也較為完善。在探索宏觀審慎政策與微觀審慎政策的協(xié)調方面，可以考慮將宏觀審慎風險轉化為微觀審慎風險，通過微觀審慎監(jiān)管工具的使用，來達到緩釋風險的目的，避免發(fā)生系統(tǒng)性金融風險。

如何處理中央和地方金融監(jiān)管職責

在加強宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的同時，也需要加強中觀層面的地方金融監(jiān)管工作，防范區(qū)域金融風險的發(fā)生和蔓延，加強中央與地方之間金融監(jiān)管工作的協(xié)調與配合。第五次全國金融工作會議強調，“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任?！眹鴦赵航鹑诜€(wěn)定與發(fā)展委員會職責之一就是“指導地方金融改革發(fā)展與監(jiān)管，對金融管理部門和地方政府進行業(yè)務監(jiān)督和履職問責等?！笔聦嵣?，中國近年來地方金融風險事件頻發(fā)，如e租寶、昆明泛亞金屬交易所事件等，雖然是區(qū)域性的孤立事件，但很容易向其他地區(qū)蔓延，對中國金融穩(wěn)定構成了很大威脅。

經(jīng)濟周期與政治周期的不匹配以及金融風險的負外部性，決定了地方政府官員有動力在發(fā)展經(jīng)濟方面注入更多精力、冒更大風險。區(qū)域金融的發(fā)展在一定程度上能夠促進地方經(jīng)濟增長，但也加劇了區(qū)域金融風險的積累。區(qū)域內風險的溢出效應，使地方政府官員在享受經(jīng)濟增長帶來的好處的同時，又不必完全承擔相應的風險，這便造成了地方政府會放松對本區(qū)域內金融風險的監(jiān)管和控制。風險的集聚及釋放不是一時形成的，因此，對地方金融風險防控的履職問責存在現(xiàn)實困難。對地方金融監(jiān)管采用何種金融監(jiān)管體制與模式，取決于當前的公共政策目標。在加強金融風險防控的背景下，關于中央與地方金融監(jiān)管的協(xié)調，就需要加強中央金融監(jiān)管部門的監(jiān)管權力，從而限制地方金融部門的冒險沖動，解決地方金融監(jiān)管空白問題，進而使區(qū)域金融風險的積聚不致于威脅其他地區(qū)和全國的金融穩(wěn)定。

金融監(jiān)管機構和人事調整對未來金融穩(wěn)定的影響

此次國務院機構改革方案中，證監(jiān)會并未與銀保監(jiān)會一起合并組建大的金融市場監(jiān)管機構，凸現(xiàn)出國家對于金融服務實體經(jīng)濟、提高直接融資比重問題的重視。與此同時，郭樹清兼任銀保監(jiān)會主席以及中國人民銀行副行長、黨委書記，這種人事安排在統(tǒng)籌金融監(jiān)管、深化金融機構改革等方面有著深遠意義，凸顯出中央對宏觀審慎監(jiān)管政策與微觀審慎監(jiān)管政策協(xié)調的重視。

從中央對金融監(jiān)管機構的調整和人事安排中可以窺見金融監(jiān)管改革的思路：實現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)調是防范系統(tǒng)性金融風險的必然選擇。目前通過人事安排來達到此目的也許只是一種過渡期的安排，通過適當?shù)闹贫劝才艁韺崿F(xiàn)金融監(jiān)管政策的協(xié)調才是長久之策。這也從側面說明中國金融監(jiān)管改革在金融監(jiān)管政策的協(xié)調方面還處于探索階段，金融監(jiān)管改革或許才剛剛開始，還遠未結束，還需要進一步的改革和完善。

2018年3月召開的中央全面深化改革委員會第一次會議通過了《關于規(guī)范金融機構資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見》，并于同年4月由中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會和國家外匯局簽發(fā)，對涉及銀行、證券、保險、信托的各類金融機構建立了統(tǒng)一監(jiān)管的框架，這在未來將會是常態(tài)，金融監(jiān)管方式將真正由機構監(jiān)管向功能監(jiān)管轉變，強調宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管相結合，按照統(tǒng)一的監(jiān)管標準，實行公平的市場準入和監(jiān)管，最大程度消除監(jiān)管套利空間。在可以預見的將來，人民銀行通過微觀審慎監(jiān)管規(guī)則的調整來實現(xiàn)宏觀審慎的監(jiān)管目標，將成為重要選項。

目前的改革中將起草銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和建立審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入人民銀行，未來還應當將證監(jiān)會起草證券業(yè)、基金業(yè)法律法規(guī)以及其他重要法規(guī)和規(guī)章的職責劃入人民銀行，實現(xiàn)金融監(jiān)管規(guī)則在制定層面的真正統(tǒng)一，完全避免各金融監(jiān)管機構之間在監(jiān)管規(guī)則制定方面的競爭。而銀保監(jiān)會和證監(jiān)會的職責，則可以定位于審慎監(jiān)管規(guī)則的執(zhí)行層面，實現(xiàn)金融監(jiān)管規(guī)則立法權和行政權的實質分離。由銀保監(jiān)會和證監(jiān)會負責行為監(jiān)管，由人民銀行承擔統(tǒng)一起草擬定審慎監(jiān)管規(guī)則的職責，也能夠突破金融行業(yè)部門利益在監(jiān)管規(guī)則制定方面的影響和限制，同時便于宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的充分協(xié)調，探索出一套適合中國國情的金融監(jiān)管體制，從而實現(xiàn)維護金融穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性金融風險的目標。

（作者單位為中國政法大學）