仍在成長中的中非峰會還有一些不完美之處，也面臨著新問題和新挑戰(zhàn)，但是其貢獻是非常明顯的，尤其是改變了世界對于非洲的負面認知，并最終促使西方國家從經(jīng)濟發(fā)展的角度考慮非洲的重要性。

全球視野下的“對非峰會外交”

文/劉海方

2018年中非合作論壇北京峰會即將于9月3日至4日舉行，屆時中非領(lǐng)導人將聚首北京，共商新時期中非友好合作發(fā)展大計，攜手打造更加緊密的中非命運共同體。

放眼全球，除了中國，世界上很多國家和地區(qū)都在開展或計劃開展“對非峰會外交”。比如，不久前在南非舉行的金磚國家領(lǐng)導人峰會上，俄羅斯總統(tǒng)普京宣布，莫斯科正在研究舉行有非洲國家領(lǐng)導人出席的俄羅斯—非洲峰會的想法。俄羅斯專家說，俄羅斯是要為非洲人民在當前美國和中國之間多少有點“二元對立”的選擇之中提供“第三條道路”——一種綜合了安全、能源和礦業(yè)開發(fā)的路線。此外，土耳其總統(tǒng)埃爾多安同樣不失時機地利用金磚峰會搭建對非合作的舞臺。埃爾多安雖然只是受邀到南非參加“金磚+”峰會論壇，但其在非日程安排得滿滿當當：先在比勒陀利亞主持南非新館舍的落成典禮，宣布土耳其是目前雙邊援助非洲最多的國家，達到82億美元；然后對津巴布韋、贊比亞、塞內(nèi)加爾和岡比亞進行國事訪問，使土耳其的“能見度”從穆斯林人口較多的非洲國家進一步拓展到更多撒哈拉以南非洲國家。

其實，近年來非洲不再是國際舞臺上缺少戰(zhàn)略重要性的“冷戰(zhàn)孤兒”，

而是成為“新寵”重回世界舞臺中心，其表現(xiàn)之一就是多國競相召開對非峰會，“峰會外交”似乎也成為一國對非外交的標配活動。那么，這些熱熱鬧鬧的對非峰會唱的是什么大戲？每場峰會背后有怎樣的戰(zhàn)略考慮？對于非洲又意味什么？了解這些，或許有助于我們更好地認識和領(lǐng)會2018年中非合作論壇北京峰會的精髓。

中非峰會改變世界對于非洲的

負面認知

非洲國家紛紛獨立后，前宗主國法國和英國為了維持在非傳統(tǒng)關(guān)系，分別于1973年和1975年成立（或改組）了兩年一次的“法非首腦會議”和“英聯(lián)邦首腦會議”機制。這些機制正如塞內(nèi)加爾開國總統(tǒng)桑戈爾所言，使非洲國家與前宗主國保持著垂直的關(guān)系，“更像是成年的子女要有一個獨立的房子而離開父親的房子”。按照桑戈爾當時的理解，這樣的垂直關(guān)系會長期維持，且會比非洲各國之間的水平關(guān)系更加重要。盡管在漫長的冷戰(zhàn)時期，美蘇在全球爭霸，并導致部分非洲國家發(fā)生代理人戰(zhàn)爭，但前宗主國在很多非洲國家的影響力仍然延續(xù)著，即使近年來非洲國家的政治主權(quán)和經(jīng)濟主權(quán)愈加獨立，但從某種程度上看前宗主國依然在文化上影響和控制著它們。

1993年，為追求正常國家地位、謀求聯(lián)合國常任理事國席位而瞄準非洲“大票倉”的日本，牽頭召開了東京非洲發(fā)展國際會議。盡管當時只有幾位非洲國家元首參加該會議，但其在某種程度上開了對非峰會外交的先河。東京非洲發(fā)展國際會議長期關(guān)注商業(yè)伙伴關(guān)系和傳統(tǒng)發(fā)展援助議題，每五年一次，一直只在日本舉辦。在受到非洲國家質(zhì)疑后，于2016年調(diào)整為三年一次，輪流在非洲國家和日本舉行。

1999年，美國召開了第一次美國—非洲21世紀伙伴關(guān)系部長級會議。該會議雖然不是首腦會議，但是因為克林頓政府在會上承認“長期忽視非洲的失誤”，令非洲國家對美非關(guān)系發(fā)展充滿了期待。盡管此次會議發(fā)表的《21世紀美非伙伴關(guān)系藍圖》宣布今后美國的對非經(jīng)濟合作與援助并重，但遲遲沒有相關(guān)的具體行動，令非洲深感失望。而且，9.11事件后美國在全球推進反恐議程，其對非議程也被“安全化”。

國際上的這些行動，都成為2000年中非合作論壇建立并機制化的一些參考點。正如當時參與中非合作論壇籌備工作的舒展大使所說，早在1997年，非洲國家就不斷建議與中國討論成立類似與其他國家的多邊論壇。而中非合作論壇真正引起全世界的關(guān)注，則是2006年中非合作論壇北京峰會。與以往各國的對非峰會相比，2006年北京峰會的接待規(guī)格、參加的國家領(lǐng)導人數(shù)量皆令世界注目。當時，很多國際觀察家都發(fā)出了這樣的疑問：非洲有什么魅力讓中國如此禮遇有加？時任英國外交大臣黑格評論說：“拜迅速發(fā)展的中非關(guān)系所賜，我們發(fā)現(xiàn)中非貿(mào)易是均衡的——中國在購買非洲的原料產(chǎn)品，非洲也在購買同樣價值的中國產(chǎn)品！我們開始意識到，非洲是一個8億多人的大市場（現(xiàn)在已是12億了——作者注）?！?/p>

今天回過頭去看，中非合作論壇機制化的框架無疑使中非合作獲得了超越以往的加速度，進而才有了今天中非合作在政治、經(jīng)濟、社會、文化領(lǐng)域的全方位進展，而經(jīng)濟合作主導的中非合作也呈現(xiàn)出援助、貿(mào)易和投資三者互相促進的新型南南合作特點。當然，仍在成長中的中非峰會還有一些不完美之處，也面臨著新問題和新挑戰(zhàn)，但是其貢獻也是明顯的，尤其是改變了世界對于非洲的負面認知，并最終促使西方國家從經(jīng)濟發(fā)展的角度考慮非洲的重要性。

各路對非峰會外交，結(jié)果大不相同

除了中國，非洲的其他合作伙伴、特別是南方伙伴也在一定程度上發(fā)揮著改變世界對非認知的作用，比如印度、韓國、馬來西亞、巴西、印度尼西亞、以色列以及前幾年比較活躍的委內(nèi)瑞拉和伊朗等國家?！皝喼匏男↓垺眲t是最早使非洲國家“向東看”的動力。

新加坡一直是非洲諸多國家參照的榜樣。1993年，新加坡內(nèi)閣資政李光耀就曾邀請包括尼日利亞總統(tǒng)、莫桑比克總理在內(nèi)的25位非洲政商學界領(lǐng)袖參加“新加坡發(fā)展經(jīng)驗對非洲的意義”論壇。雖然這次論壇并沒有演化為機制性的對非峰會，但是多位非洲代表一起與李光耀討論“經(jīng)歷被殖民的歷史后如何融合多民族、種族”等問題，顯示了非洲學習新加坡治國理政經(jīng)驗的愿望。

馬來西亞在上世紀80年代通過“不結(jié)盟運動”的平臺，與非洲國家展開經(jīng)濟技術(shù)合作。1995年，馬來西亞利用舉辦英聯(lián)邦首腦峰會的主場優(yōu)勢開始倡導與非洲國家的“精明伙伴合作關(guān)系”，后來與非洲國家輪番舉辦精明伙伴國際對話會，與會者包括國家領(lǐng)導人、企業(yè)家、社會組織、教育從業(yè)人員和媒體等，廣泛分享發(fā)展中國家的發(fā)展經(jīng)驗。很多非洲國家領(lǐng)導人都曾公開表示，得益于精明伙伴對話會，第三世界小國、窮國更有信心去面對全球化帶來的各種問題。同樣得益于這個跨界對話會，馬來西亞商界從上世紀90年代以來踴躍進入非洲大陸投資，1994年馬來西亞對南非的投資占到南非外來投資總額的8%。2011年，馬來西亞已悄然成為非洲第三大投資國，僅次于法國和美國。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議統(tǒng)計，過去十年來，馬來西亞對全球的直接投資規(guī)模增加四倍以上，其中近五分之一投向非洲。近三四年來，馬來西亞對非投資從石油領(lǐng)域開始向電視廣播、電信、銀行金融、房地產(chǎn)開發(fā)等行業(yè)拓展。在商界、知識界等廣泛凝聚共識，輔之以鼓勵企業(yè)到非洲投資的直接舉措，這是馬來西亞對非合作值得他國學習的地方。

當然，并非所有的對非峰會外交都能取得令彼此滿意的成果。從1998年出臺非洲戰(zhàn)略、2005年第一次宣布“非洲年”并被非盟授予觀察員地位至今，土耳其的非洲戰(zhàn)略可謂一路高歌猛進，2009年土耳其在非洲設立的使館只有12個，在不到十年的時間里增長了三倍多。2016～2017年，埃爾多安三次訪問非洲。2008年和2014年，還分別在土耳其與赤道幾內(nèi)亞舉辦了土耳其—非洲峰會。然而，讓土耳其比較難堪的是，在2014年的峰會上，時任非盟委員會主席德拉米尼·祖馬提醒埃爾多安：土耳其在2008年峰會上宣布的承諾還有很多沒有落實。土耳其競爭2009～2010年聯(lián)合國安理會非常任理事國席位時，正值非洲大陸對土耳其充滿信心和期待，僅有兩國未對其投贊成票；但土耳其角逐2015～2016年非常任理事國席位時，未能獲得非洲國家的大規(guī)模支持而敗選。

另一個在對非峰會外交方面遭遇挫折的是極力向非洲國家推銷自己在反恐和安全領(lǐng)域經(jīng)驗的以色列。以色列原計劃在2017年底與非洲國家在多哥舉行峰會，后因多哥的反政府示威活動而擱淺，但實際上主要是因為遭到在巴勒斯坦問題上持不同立場的南非等非洲國家的抵制。盡管以色列的滴灌農(nóng)業(yè)、可持續(xù)發(fā)展和清潔能源等技術(shù)在很多非洲國家頗受歡迎并得以推廣，但其巴勒斯坦政策是以色列拓展對非關(guān)系的主要障礙之一。比如，雖然以基督徒為主的東非國家共同體很快就與以色列建立了集體合作機制，但擁有眾多穆斯林人口的西非地區(qū)則有所不同，西非經(jīng)濟共同體中最有影響力的尼日利亞一直不同意接納以色列與該次區(qū)域共同體的合作。

在百舸爭流、各顯身手的多元合作時代，能否落實對非峰會的承諾是“收獲非洲國家芳心”的關(guān)鍵，這也要求眾多召開對非峰會的國家不得不仔細衡量自己的能力并做好戰(zhàn)略規(guī)劃，不能不切實際地為了面子而虛張聲勢。2008年開始召開對非峰會的印度，在其峰會宣言中幾乎“拷貝”了中非合作的每一個方面，招致了印度和非洲學者、媒體的批評，認為印非峰會的“外交象征意義大于投資的實際激勵作用”。今年7月，印度前駐肯尼亞和南非大使拉吉夫·巴蒂亞就中印領(lǐng)導人幾乎同時訪問盧旺達并轉(zhuǎn)往南非參加金磚峰會評論說，印度與中國在非洲不可能是競爭的關(guān)系——中國有經(jīng)濟實力向非洲國家提供大量的資金支持，而印度能夠為盧旺達提供的只是2億美元貸款和支持其一個經(jīng)濟發(fā)展項目的200頭牛；印非貿(mào)易額也只有中非貿(mào)易額的三分之一左右。對于印度的反應，中國一直表態(tài)說，中印都是發(fā)展中大國，愿意為非洲的發(fā)展做出努力，雙方應該謀求合作。但中印能否在非洲取長補短、實現(xiàn)合作而非競爭，恐怕還要看印度領(lǐng)導人能否放平心態(tài)。此外，2016年11月印度總理莫迪訪問日本的時候，日印兩國提出建設一條“亞非增長走廊”的設想，并于次年在印度舉行的非洲開發(fā)銀行年會上將其作為愿景文件對外公布。國際觀察家普遍認為，這是印日聯(lián)手對抗中國“一帶一路”倡議的舉措。不過，今年初日本日立公司在利比亞中標一項電站修建計劃，但利比亞業(yè)主要求合同50%的采購任務必須是“中國制造”，可見中國技術(shù)和物美價廉的產(chǎn)品已經(jīng)被非洲市場廣泛接受。這也許是安倍政府不愿意承認、但必須對如何應對中國“一帶一路”倡議做出積極調(diào)整的原因之一。

與上述形成鮮明對比的是，中非合作論壇每一屆部長級會議和中非峰會都以能完成行動計劃的承諾而贏得“實”的美名。很多非洲官員和學者在評價中非合作的時候都會說這樣的話：如果不是中國，（與非洲合作）能在這么短的時間內(nèi)取得這些進展是不可想象的。除了中非合作的具體項目落實給非洲帶來巨大發(fā)展外，還有南非學者認為，中國扮演了一個“游戲改變者”（game changer）的角色，也就是說中國和中非合作提升了非洲的整體國際地位，使得世界各大國重新審視非洲，為非洲在國際博弈中大大增加了自身的權(quán)重。中非合作的實際成果和中非相向而行的強大影響，也使得一些持零和博弈心態(tài)的國家在實際對非合作中調(diào)整認知、走向合作。

競爭合作還是零和博弈，前路仍修遠

前不久，俄羅斯衛(wèi)星通訊社評論說：“金磚國家峰會使俄羅斯重返非洲大陸?！钡拇_，與2013年普京訪問非洲時相比，俄羅斯在非洲大陸的影響力確實大不相同了。近些年，俄羅斯積極在曾經(jīng)的盟友那里“重建”影響力，比如曾經(jīng)追隨蘇聯(lián)搞“科學社會主義”的莫桑比克和安哥拉；以新的軍事、石油開發(fā)和農(nóng)業(yè)合作快速與蘇丹等國建立新的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系；通過聯(lián)合國框架為中非共和國提供武器、軍事訓練等，為其解決安全困境發(fā)揮作用。對于正在快速發(fā)展、處于工業(yè)化進程中的非洲國家而言，的確需要俄羅斯的支持和幫助。然而，俄羅斯畢竟“離開”非洲大陸較長時間，按照俄羅斯專家的分析，與中國、美國在非洲的影響力相比，俄羅斯缺少經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的專家，因此需要召集非洲國家領(lǐng)導人、企業(yè)家、專業(yè)人士等共同參加峰會、共商大計。但是，俄羅斯能否在非洲“合并”世界廣泛認為的“美國搞安全、中國搞基建”這兩種“偏好”來實現(xiàn)其“第三條道路”，還有待觀察。

至于世界頭號大國美國，在奧巴馬第二任期時（2014年），美非峰會才千呼萬喚始出來。但是讓非洲國家失落的是，此次美非峰會并沒有任何機制化的成果，更沒有人可以預知下一次峰會何時舉行、能否舉行。更糟糕的是，特朗普政府顯然越來越不重視非洲大陸，其長期沒有任命負責非洲地區(qū)的助理國務卿，至今也沒有任命駐南非大使。去年5月，美國時任國務卿蒂勒森邀請非盟委員會主席到華盛頓開會，但最后一分鐘卻取消了會議，以至于非洲學者非常氣憤，紛紛聲討美國的帝國主義心態(tài)。今年初，盧旺達總統(tǒng)、非盟2018年輪值主席卡加梅在非盟首腦會議上說，對于特朗普發(fā)表的有關(guān)非洲大陸是“馬桶”的不負責任言論，非洲人不要氣憤，而是要學會泰然處之，因為這是美國人選出來的總統(tǒng)。今年3月6日，蒂勒森作為特朗普政府的最高級別官員首次訪問非洲大陸，選擇了埃塞俄比亞、乍得、尼日利亞、吉布提和肯尼亞五個國家。不少人因此批評美國的對非目光只局限于“不穩(wěn)定之弧”，其對非政策仍然只是美國反恐議程的延續(xù)。盡管如此，很多人依舊對蒂勒森的首次非洲之行寄予厚望，認為此舉有望推動形成美國新的對非議程，將美國的對非合作轉(zhuǎn)向安全和經(jīng)濟并重。因為蒂勒森在講話中強調(diào)非洲代表著未來世界最重要的一極，而且在其出訪的五個國家中，尼日利亞和乍得是美國在非洲最大的進口來源國，另外三個則是美國對非洲最重要的貿(mào)易出口國。不過，蒂勒森的非洲之行“半途而廢”（3月12日，蒂勒森稱因身體不適將提前結(jié)束在非洲的行程返回美國；次日，特朗普在推特上宣布將蒂勒森撤職）。繼任國務卿蓬佩奧則將非洲更多地視為中美的“角斗場”，認為如果美國不“規(guī)范”中國，就會有更多發(fā)展中國家跟著中國走。這顯然給各路對非峰會外交投射了巨大的陰影。

此外，法國總統(tǒng)馬克龍通過2017年底的歐非首腦峰會和受邀參加非盟首腦峰會，顯示出其作為法國年輕一代領(lǐng)導人決心改變特殊的法非關(guān)系、擁抱真正平等關(guān)系的新氣象；脫歐過程中的英國重新調(diào)整自身的世界定位，自然也會給英非合作帶來新的發(fā)展機遇；德國自從二十國集團杭州峰會以來，一直積極協(xié)調(diào)與中國的立場，其通過投資、促進發(fā)展進而徹底解決非洲對歐移民潮的思路，明顯受到中國哲學的影響，中德甚至為此在北京成立了中德對非可持續(xù)發(fā)展中心……

所有這些積極的發(fā)展，都是國際關(guān)系向更加平等合作轉(zhuǎn)型的組成部分，如傅瑩大使在其《看世界》一書中所言，“實際上是冷戰(zhàn)漫長的終結(jié)的一部分，是新舊秩序的交替”。世界還是要堅定不移地走向更加多元、更加平等和開放，各國應該是八仙過海各顯其能，積極發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢，尋求競合關(guān)系，而不是像美國現(xiàn)政府那樣仍然將非洲視為各國零和博弈的“戰(zhàn)場”。

而這也正是另一場剛剛舉辦的對非峰會所體現(xiàn)的。今年4月，印尼在巴厘島舉辦了第一屆印尼—非洲峰會，會議主題為“釋放潛能”，目標指向經(jīng)濟合作。印尼是東南亞地區(qū)最大、全球第四大經(jīng)濟體（按購買力平價計算），也是二十國集團國家中經(jīng)濟增速排名第三的經(jīng)濟體。近年來，印尼政府積極鼓勵發(fā)展企業(yè)界多元化伙伴關(guān)系，加快對非洲市場的投入。印尼政府一方面積極繼承“萬隆精神”，另一方面頻頻對非洲發(fā)起“魅力攻勢”，比如積極支持2013年非盟宣布的非洲2063年愿景，對德國在去年二十國集團漢堡峰會上提出的“非洲契約項目”表現(xiàn)出包容和支持態(tài)度，并且不失時機地宣布要把1955年以來印尼與非洲大陸建立的政治互信，轉(zhuǎn)型為具體的經(jīng)濟聯(lián)系，增加對非投資、減少貿(mào)易壁壘、促進技術(shù)合作。第一屆印尼—非洲峰會剛剛落幕，印尼又趁熱打鐵和南非在開普敦舉辦一對一經(jīng)濟論壇。

世界各國對非峰會外交好戲連連，顯示出非洲大陸不是或至少不只是傳統(tǒng)政治軍事實力的表演場，而是“思想的轉(zhuǎn)向”，是各國合作的目標向發(fā)展領(lǐng)域的轉(zhuǎn)向，是伴隨著豐富多彩的人文交流的經(jīng)濟合作推動不同地區(qū)、不同制度、不同社會文化下的國家及其民眾向多元現(xiàn)代性進發(fā)的大合唱。

（作者為北京大學非洲研究中心執(zhí)行主任）