仝明金 崔光樂 郭慶新

陽春三月，春風(fēng)和煦，陽光明媚。

走在曹縣莊寨鎮(zhèn)寬闊的大街上，只見一座座高樓鱗次櫛比，路兩側(cè)楊柳依依，鮮花爭艷，街道干凈整潔，車輛停放有序。街道上人來車往，秩序井然，就連呼吸的空氣似乎也比以前新鮮了許多。如今的莊寨鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)已初具規(guī)模，現(xiàn)代化的生活氣息越來越濃，鎮(zhèn)區(qū)面貌越來越美，呈現(xiàn)出一派繁榮興盛的景象。知情人都說，這些可喜的變化得益于綜合行政執(zhí)法改革、得益于執(zhí)法隊員們的辛勤付出！

昔日執(zhí)法之困

曹縣莊寨鎮(zhèn)位于魯豫兩省四縣交界處，總面積64平方公里，總?cè)丝?5萬人，鎮(zhèn)區(qū)人口8.2萬。日蘭高速、240國道橫貫東西，規(guī)劃建設(shè)中的魯南高鐵穿鎮(zhèn)而過，設(shè)有建筑面積5000平方米的高鐵站一座，區(qū)位優(yōu)勢明顯。該鎮(zhèn)常年商賈云集，經(jīng)貿(mào)活動頻繁，成為商家投資興業(yè)的一方熱土，先后被評為山東省小城鎮(zhèn)建設(shè)示范鎮(zhèn)、山東省“百鎮(zhèn)建設(shè)行范行動”示范鎮(zhèn)、山東省“產(chǎn)業(yè)化驅(qū)動城鎮(zhèn)化十強(qiáng)鎮(zhèn)”、全國小城鎮(zhèn)建設(shè)試點鎮(zhèn)、全國文明村鎮(zhèn)、全國重點鎮(zhèn)。近年來，編制了《曹縣莊寨鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2012-2030）》《莊寨鎮(zhèn)控制區(qū)詳細(xì)規(guī)劃》，建設(shè)各式樓房100多萬平方米，自來水廠、污水處理廠、熱電廠、垃圾中轉(zhuǎn)站等基礎(chǔ)設(shè)施配套完善，逐步發(fā)展培育形成了產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、功能集成、要素集約的小城鎮(zhèn)格局。2017年，莊寨鎮(zhèn)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值37.5億元，地方財政收入過億元。

而在經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的背后，也出現(xiàn)了一些不盡如人意的地方。莊寨鎮(zhèn)是以林木加工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的特色產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯，全鎮(zhèn)各類企業(yè)近2000家，產(chǎn)值500億元，素有“中國板材之都”的美稱。隨著經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，在社會管理、城鎮(zhèn)管理上明顯滯后。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)受限，導(dǎo)致違法占地、違規(guī)建設(shè)、占道經(jīng)營、木業(yè)廢品污染、違章停車、道路擁堵等問題難以得到有效解決，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)形象。尤其是240國道穿鎮(zhèn)而過，來往的大小車輛眾多，時常造成道路擁堵，加之運(yùn)輸車輛超載損毀路面、木條木屑隨意灑落等，令過往群眾苦不堪言。這些問題鎮(zhèn)政府看在眼里，急在心里，并采取了積極措施，但收效甚微。依照現(xiàn)行法律法規(guī)，現(xiàn)有的行政執(zhí)法權(quán)大都集中在縣級以上職能部門，由于執(zhí)法人員少，執(zhí)法半徑小，覆蓋不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角角落落，或是收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉報移送案件，驅(qū)車趕到離城區(qū)40余公里的莊寨鎮(zhèn)，已經(jīng)失去了執(zhí)法時效性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖有人員力量方面的優(yōu)勢，但因為沒有真正意義上的執(zhí)法權(quán)，對違法違規(guī)行為只能以警示教育和勸阻為主，效果不夠理想，如果越權(quán)執(zhí)行，可能成為行政復(fù)議的對象。

現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理權(quán)限已難以與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相匹配，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理“大腳穿小鞋”“小馬拉大車”的現(xiàn)象愈加突出。現(xiàn)實倒逼改革，基層呼喚改革。加快推動擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、賦予與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)基本相適應(yīng)的管理權(quán)限成為基層的共同心聲。

破解執(zhí)法困局

深化行政執(zhí)法體制改革，推進(jìn)綜合執(zhí)法，是全面深化改革的重要內(nèi)容，也是建設(shè)法治政府、推動政府治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，更是基層破解執(zhí)法難題的有效途徑。

2015年底，中共山東省委辦公廳、山東省人民政府辦公廳《關(guān)于推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見》中提出：“根據(jù)需要和條件可通過法定程序賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分行政執(zhí)法權(quán)?！边@給基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步提高社會管理和公共服務(wù)能力帶來了福音。

2016年8月，曹縣莊寨鎮(zhèn)被省編辦確定為全省唯一鎮(zhèn)域綜合行政執(zhí)法改革試點鎮(zhèn)。省市縣編辦在試點工作中給予了強(qiáng)有力的指導(dǎo)與支持，多次組織召開座談會，就相關(guān)縣直部門權(quán)力下放及莊寨鎮(zhèn)承接落實等問題進(jìn)行研討論證。最終將城市管理、人防、文化、國土、水務(wù)、民政、農(nóng)機(jī)、教育、交通等9個部門18個領(lǐng)域的583項行政執(zhí)法權(quán)下放到莊寨鎮(zhèn)。2017年1月，莊寨鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊正式成立，成為山東省唯一一個成立綜合行政執(zhí)法大隊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

執(zhí)法機(jī)構(gòu)有了，如何建立一支素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)優(yōu)良的專業(yè)執(zhí)法隊伍成為鎮(zhèn)黨委政府的頭等大事。鎮(zhèn)黨委政府首先選拔了3名優(yōu)秀科級干部擔(dān)任執(zhí)法大隊領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；采取“編制分類管理、人員統(tǒng)籌使用”的方式，以鎮(zhèn)原“七站八所”人員為基礎(chǔ)，通過招聘、調(diào)動、公益崗安置等方式，充實了62名執(zhí)法人員力量；打破身分藩籬，任命了大隊長、副大隊長及中隊長等中堅力量；設(shè)置了法規(guī)室、綜合服務(wù)室、執(zhí)法督查室、辦公室等4個職能辦事機(jī)構(gòu)；推行網(wǎng)格化執(zhí)法監(jiān)管和扁平化辦公模式，在鎮(zhèn)東北、西北、東南、西南四個片區(qū)設(shè)置派駐中隊和一個機(jī)動隊。

莊寨鎮(zhèn)十分重視和珍惜這次改革試點機(jī)遇，特別是在執(zhí)法辦公場所和執(zhí)法裝備上給予了全力扶持。在鎮(zhèn)財政困難的情況下，投資300萬元，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)裝修了1200多平方米辦公場所、配備了9輛執(zhí)法專用車和各類器械裝備近100套，為執(zhí)法人員量身制作了執(zhí)法服裝。依托信息技術(shù)，積極探索實施“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”模式，建立“莊寨鎮(zhèn)綜合執(zhí)法”微信公眾號，搭建執(zhí)法者與群眾和市場主體的互動平臺，營造守法懂法的良好氛圍。投資60萬元，以“天網(wǎng)工程”為依托，建立了智能監(jiān)控平臺，實現(xiàn)影像資源共享，全鎮(zhèn)主要路口、各村重點部位實現(xiàn)監(jiān)控全覆蓋，對執(zhí)法現(xiàn)場開展即時研判分析、實時指導(dǎo)調(diào)度，為開展綜合行政執(zhí)法奠定了良好基礎(chǔ)，進(jìn)一步提升了工作效能。

為確保行政執(zhí)法全覆蓋，無死角，建立了相互配合、聯(lián)合執(zhí)法的常態(tài)工作機(jī)制。經(jīng)曹縣縣政府研究，國土、水務(wù)等職能部門刻制執(zhí)法專用章，交由莊寨鎮(zhèn)使用。各有關(guān)職能部門專業(yè)人員每月到莊寨鎮(zhèn)就業(yè)務(wù)工作集中授課一次，就職能部門新動態(tài)新精神與莊寨鎮(zhèn)資源共享、信息互通。積極與鎮(zhèn)駐地的交通、公安等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，開展聯(lián)合執(zhí)法活動，及時上報違規(guī)占壓道路違規(guī)案件數(shù)據(jù)。加強(qiáng)與管區(qū)和村（社區(qū)）的協(xié)同配合，完善了鎮(zhèn)、管區(qū)、村（社區(qū)）網(wǎng)格化管理體制，管區(qū)、村居干部做好執(zhí)法信息預(yù)警和發(fā)現(xiàn)上報、執(zhí)法聯(lián)絡(luò)，執(zhí)法大隊、督查大隊執(zhí)法互補(bǔ)、失職問責(zé)。

鍛造執(zhí)法鐵軍

實行鎮(zhèn)域綜合行政執(zhí)法，對莊寨鎮(zhèn)來說也是件新鮮事兒，一切都得從頭開始，摸著石頭過河。為此，鎮(zhèn)里特意安排分管執(zhí)法大隊的正科級干部田雷帶領(lǐng)大隊、中隊領(lǐng)導(dǎo)赴江蘇省昆山市張浦鎮(zhèn)、如皋市長江鎮(zhèn)等學(xué)習(xí)鎮(zhèn)級綜合行政執(zhí)法經(jīng)驗。回來后，田雷帶領(lǐng)大隊一班人立即著手研究制定隊伍建設(shè)、規(guī)范執(zhí)法程序等措施，結(jié)合鎮(zhèn)域工作實際，研究制定了一套執(zhí)法流程，設(shè)計了一冊執(zhí)法文書，編制了一本法律法規(guī)手冊，出臺了內(nèi)部管理辦法。

不照規(guī)矩不成方圓。執(zhí)法大隊針對工作人員來源渠道多、身份復(fù)雜、素質(zhì)存在差異、執(zhí)法經(jīng)驗相對欠缺的實際，建立了以制度管人管事的長效機(jī)制，著力鑄造一支能夠勝任鎮(zhèn)域行政執(zhí)法任務(wù)的鋼鐵隊伍。在制度層面，制定了《日常工作管理辦法》《管理制度匯編》《執(zhí)法制度匯編》《行政處罰自由裁量基準(zhǔn)清單》，人手一冊，并嚴(yán)格抓好落實，全程約束和管理執(zhí)法人員行為。每天早晚兩次組織全體人員集中學(xué)習(xí)法律法規(guī)，每月底進(jìn)行集中測試。堅持領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)，有效提升了隊伍素質(zhì)。對新進(jìn)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和測試，三次測試不合格的，采取不予安排上崗、調(diào)離或予以辭退措施。2017年12月在執(zhí)法證考試中所有參考人員全部過關(guān)。在人員管理方面，實行積分量化管理。建立工作人員檔案，一人一檔，對工作人員執(zhí)法活動、日?？记?、著裝等每個細(xì)節(jié)全部以分計算、量化管理，實行100分制績效考核，考核結(jié)果與績效工資掛鉤。通過量化管理，有效調(diào)動了大家的工作積極性，逐步形成了爭創(chuàng)一流、你趕我超的良好氛圍。對于執(zhí)法大隊內(nèi)部管理辦法，入職剛剛半年的小劉深有感觸：“我是一名退伍兵，通過公益崗安置到執(zhí)法大隊。報到后沒有直接安排去一線執(zhí)法，而是先讓學(xué)習(xí)公共法律知識和體能訓(xùn)練，說過幾天還要考試。隊里還發(fā)了《日常工作管理辦法》等十多種小手冊，要求每天都看幾遍。過了半個月，一考試，沒過。領(lǐng)導(dǎo)說，不過不行。最后，我又連續(xù)看了7個晚上的書，這才通過了法律考試?！?/p>

為了讓隊員們盡快熟悉業(yè)務(wù)，進(jìn)入工作角色，鎮(zhèn)執(zhí)法大隊加大教育培訓(xùn)力度，采取集中授課、分批培訓(xùn)等方式，組織人員到市警官培訓(xùn)基地系統(tǒng)學(xué)習(xí)執(zhí)法知識，結(jié)合鎮(zhèn)消防隊、派出所訓(xùn)練隊員們的體能。與此同時，執(zhí)法大隊還緊密結(jié)合當(dāng)前時勢，組織隊員深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，適時開展“講黨性、樹品行、促執(zhí)法”主題教育，著力加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)。通過系統(tǒng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，隊員們政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力得到明顯提高，為執(zhí)法工作奠定了良好基礎(chǔ)。

公正執(zhí)法贏民心

公生明，廉生威。

負(fù)責(zé)執(zhí)法大隊工作的田雷多次告誡隊員們：“我們在執(zhí)法中一定要堅持原則，公道正派，做到公正公平，讓當(dāng)事人信服，這樣才有利于工作開展?！?/p>

田雷是這樣說的，也是帶頭這樣做的。鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊組建后，集中開展占壓道路整治、拆除屋外屋、拆除違章建筑、拆除小鍋爐等專項活動。為此，前來政府找人說情的還真不少，甚至包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部。田雷頂住來自各方壓力，只回敬一句話：“照顧可以，罰款先從我工資里扣！”一下子把人家給頂了回去。2017年底，全市組織科學(xué)發(fā)展綜合考核，鎮(zhèn)里一家規(guī)模較大的木業(yè)企業(yè)被指定為全市大項目觀摩企業(yè)，恰巧，這家企業(yè)因為拉木渣的車輛沒有覆蓋遺灑路面被鎮(zhèn)執(zhí)法隊員現(xiàn)場查到，按規(guī)定要進(jìn)行罰款。企業(yè)負(fù)責(zé)人找到鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)求情，結(jié)果也被執(zhí)法人員給擋回來，依法進(jìn)行了處理。今年3月16日，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)某化工廠無土地審批手續(xù)，這家企業(yè)負(fù)責(zé)人找到市縣的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)通融，結(jié)果還是被依法罰款9萬元。在一次全鎮(zhèn)干部大會上，田雷動情地說：“鎮(zhèn)里執(zhí)法大隊剛剛成立，每月立幾十個案子，如果一人說一份情，莊寨的環(huán)境還不照樣臟亂差下去，咱們執(zhí)法大隊還有存在的意義嗎？今后，鎮(zhèn)里的工作人員只要不再說情，這就是對執(zhí)法大隊工作有力的支持！”田雷的一番話感染了每一位鎮(zhèn)干部。鎮(zhèn)里也適時開展專題教育，要求公務(wù)人員不要干涉行政執(zhí)法案件。一年多來，全鎮(zhèn)沒有一起因“講人情”撤銷的案例，維護(hù)了行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

基層執(zhí)法直接面對廣大農(nóng)村群眾，執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜，為切實做到公平公正執(zhí)法，不損害群眾利益，有效制止違規(guī)違法行為，隊員們在執(zhí)法中堅持“事實存在、程序合法、結(jié)果適當(dāng)”的原則，規(guī)范執(zhí)法程序，做到依法文明執(zhí)法。田雷介紹了整個執(zhí)法流程，他舉例說，2017年12月份，執(zhí)法大隊查處一起機(jī)動車撒漏木條木屑案件，執(zhí)法人員首先啟動行車記錄儀，記錄案件全部過程；然后由執(zhí)法大隊法規(guī)室對執(zhí)法流程、執(zhí)法制度、執(zhí)法程序、執(zhí)法行為進(jìn)行法制審核；案審委員會對案件罰款數(shù)額集體討論，并下達(dá)執(zhí)法文書，相對人做完筆錄后，將罰款交到指定銀行。執(zhí)法大隊每月將當(dāng)月執(zhí)法文書交縣法制部門嚴(yán)格把關(guān)，并建立案卷檔案室。為堅決避免“人情因素”干擾，確保執(zhí)法的公正性，執(zhí)法大隊成立了案審委員會，出臺了《重大行政處罰案件集體討論辦法》，對所有處罰案件均實行集體討論決定。2017年12月，執(zhí)法大隊副大隊長宗新旺在一輛渣土車的處理上沒有堅持集體討論這一制度，而是擅自作了處理，田雷發(fā)現(xiàn)后與宗新旺進(jìn)行了思想交流，指出了擅自處理案件的危害性。宗新旺覺得自己違反辦案程序，也認(rèn)識到了錯誤，自己認(rèn)罰2分（從100分制績效考核中扣除）。此事在執(zhí)法大隊中引起不小震動。

在鐵面執(zhí)法的同時，執(zhí)法大隊也體現(xiàn)出柔性的一面。去年，在開展占壓城鎮(zhèn)道路專項治理前，編發(fā)“致車主的一封信”，呼吁車主按劃定的停車位停車，起到了較好的宣傳效果，贏得了群眾理解。2017年11月16日早晨7時，執(zhí)法人員巡查至鎮(zhèn)北環(huán)路西時，發(fā)現(xiàn)一輛農(nóng)用三輪車運(yùn)輸散裝物料未采取密閉措施，造成遺灑，按規(guī)定要對當(dāng)事人進(jìn)行2000元的罰款。當(dāng)事人趙現(xiàn)得因兒子去世，兩個孫子需要撫養(yǎng)，家庭十分困難。執(zhí)法大隊了解這一情況后，讓當(dāng)事人寫出保證書，由其所在的東明縣馬頭鎮(zhèn)姚村提供證明材料，免予處罰。類似的案例已達(dá)20次。

為了營造文明執(zhí)法、依法行政氛圍，堅決杜絕暴力執(zhí)法行為，在執(zhí)法過程中，要求隊員們堅持“亮明身份在先、文明用語在先、指明違法事實在先、權(quán)利告知在先”，堅決做到罵不還口、打不還手。為此，執(zhí)法大隊還專門設(shè)立了“委屈獎”。2017年12月，隊員張亮、寧松志在東寺村處理一起違法占地案件時，當(dāng)事一名40多歲的婦女很不配合，嘴里還里罵罵咧咧的。張亮上前解釋時，冷不丁被這名婦女狠狠地?fù)伭艘欢?，一旁的寧松志見狀趕忙去制止，這名婦女又乘機(jī)給了寧松志一巴掌，同時又往他臉上吐口水。自始至終，這兩名隊員都沒有還手，心平氣和地把問題處理好。后來，兩人領(lǐng)取了“委屈獎”，并得到執(zhí)法大隊領(lǐng)導(dǎo)的表揚(yáng)。而那名出手打人的婦女受到行政拘留的處罰。

莊寨鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊組建一年多來，以高度的歷史使命和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，履職盡責(zé)，攻艱克難，以辛勤的汗水換來了城鎮(zhèn)面貌的改善和城鎮(zhèn)品位的提升，受到社會各界的廣泛贊譽(yù)。莊寨鎮(zhèn)黨委書記郭鳳民十分感慨：“執(zhí)法大隊是一支團(tuán)結(jié)奮進(jìn)、敢打硬仗的隊伍，承擔(dān)了鎮(zhèn)上大量的工作。經(jīng)過一年來的整治，以往那種違法建設(shè)、私搭亂建、店外經(jīng)營、馬路市場等亂象得到有效遏制，城鎮(zhèn)整體形象得到大幅提升，執(zhí)法大隊在鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中立下了汗馬功勞！”

一年多來，共立案登記579件，累計處罰各類市場主體414家、罰款274.3709萬元；違章停車處罰846輛，罰款12.25萬元，上傳交警違章停車平臺1036輛；共計行政處罰286.6209萬元。通過執(zhí)法巡查、舉報，共制止違法建筑354起，拆除193家；清理屋外屋、棚外棚320處、7000多平方米；清理占路汽修廠26家、規(guī)范沙石料場8家；全面治理鎮(zhèn)區(qū)文化市場、夜市、露天燒烤，規(guī)范夜市燒烤攤點50家，制止低俗文化演出6次；結(jié)合環(huán)保、國土部門，短時間內(nèi)拆除小鍋爐1400余臺，查處散煤用戶540余家，拆除圖斑240余處。在受理的所有案件中，沒有出現(xiàn)一例行政復(fù)議或信訪投訴案件。作者單位：菏澤市編辦 E：WJJ

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