張克軒 樊祥勝

功能區(qū)一般分為經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和非經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。洛陽市高新區(qū)、伊濱區(qū)（以下簡稱“開發(fā)區(qū)”） 從其功能定位上看屬于經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，是經(jīng)省級以上政府或國家有關(guān)部門批準(zhǔn)的、具有特定經(jīng)濟(jì)功能并享受相應(yīng)的特殊優(yōu)惠政策的功能區(qū)。河南現(xiàn)有國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)4個、國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)9個。2016年3月30日召開的國務(wù)院常務(wù)會議確定，新設(shè)河南鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。我國第三批新設(shè)立的7個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，河南名列其中，并設(shè)立鄭州、開封、洛陽三個片區(qū)。洛陽作為河南的副中心城市，其各經(jīng)濟(jì)功能區(qū)自成立以來，發(fā)揮出較好的“龍頭”“先導(dǎo)”作用，對河南產(chǎn)生了不容忽視的輻射、帶動、引領(lǐng)和示范作用，成為推動河南經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要力量。

一、洛陽市各開發(fā)區(qū)基本情況

改革開放以來，洛陽市先后設(shè)立了3個經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，包括高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、伊濱區(qū)等經(jīng)濟(jì)性專屬區(qū)域。近兩年，依托高新區(qū)，國家先后在洛陽設(shè)立中國（河南） 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)洛陽片區(qū)（簡稱“自貿(mào)區(qū)”）、鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)洛陽片區(qū)（簡稱“自創(chuàng)區(qū)”）、軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)（簡稱“軍民融合”）、鄭洛新“中國裝備制造2025”試點(diǎn)示范城市群（簡稱“中國制造2025”）。2017年7月21日河南省委常委會議原則通過的《關(guān)于支持洛陽市加快中原城市群副中心城市建設(shè)的若干意見》指出：充分發(fā)揮老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，建設(shè)全國重要的先進(jìn)制造業(yè)基地；提升自主創(chuàng)新能力，建設(shè)國家創(chuàng)新城市；全面深化對內(nèi)對外開放合作，建設(shè)“一帶一路”主要節(jié)點(diǎn)城市。而洛陽市高新區(qū)、伊濱區(qū)、經(jīng)開區(qū)等功能區(qū)則是落實(shí)這一系列要求的重要載體。

（一）洛陽市各開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀

1.洛陽國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。該區(qū)成立于1992年，是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的53個國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)之一。位于洛陽市區(qū)西南部，托管兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行使縣級政府的社會管理權(quán)限。洛陽市人大、政協(xié)在高新區(qū)設(shè)有工作聯(lián)絡(luò)處。檢察院、法院、公安、工商、地稅、國稅、質(zhì)量監(jiān)督、物價(jià)、環(huán)保、電力等部門在該區(qū)內(nèi)設(shè)有派駐機(jī)構(gòu)。除此之外，建立和完善了金融、律師、人才交流、勞動保險(xiǎn)、房地產(chǎn)交易、信息中心、外商投資服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)投資等支撐服務(wù)體系。黨工委、管委會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)13個，干部職工實(shí)行全員額聘任。

鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)洛陽片區(qū)位于高新區(qū)，是洛陽承接創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的載體平臺，包含一核（洛陽國家高新區(qū)）和三區(qū)（澗西區(qū)市先進(jìn)制造業(yè)集聚區(qū)、洛龍區(qū)省級高新區(qū)、伊濱區(qū)科技城），區(qū)內(nèi)機(jī)器人及智能裝備制造、新材料等產(chǎn)業(yè)在全省乃至全國占據(jù)著重要地位。在政策上，近兩年，洛陽市研究制定了“1+N”一系列配套措施，“1”為《關(guān)于加快構(gòu)建完善現(xiàn)代創(chuàng)新體系的指導(dǎo)意見》，“N”為細(xì)化落實(shí)指導(dǎo)意見的若干個配套文件，為自創(chuàng)區(qū)建設(shè)打下政策基礎(chǔ)，形成了政策合力和機(jī)制活力。洛陽片區(qū)的重要戰(zhàn)略定位之一，就是科技體制改革先行區(qū)，探索建立鼓勵科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的新政策、新機(jī)制、新模式，重點(diǎn)在股權(quán)激勵、科技金融、知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)用與保護(hù)、人才引進(jìn)與培養(yǎng)、科技成果轉(zhuǎn)化等方面開展先行先試，激發(fā)和調(diào)動全社會的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力。

中國（河南） 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)洛陽片區(qū)于2017年4月1日正式掛牌，實(shí)施范圍位于洛陽市區(qū)核心區(qū)，涵蓋洛陽國家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、洛陽工業(yè)園區(qū)、洛陽國家大學(xué)科技園，規(guī)劃面積27.8平方公里。自成立以來，市政府印發(fā)《中國（河南） 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)洛陽片區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》，并建立聯(lián)席會議制度，把加快政府職能轉(zhuǎn)變放在制度創(chuàng)新的首位，不斷深化商事制度改革，在“五證合一、一照一碼”的基礎(chǔ)上，整合商務(wù)、發(fā)改、工商、人行、住建、食藥、海關(guān)、出入境檢驗(yàn)檢疫等10多個部門辦理的17項(xiàng)登記、備案事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了商事登記“二十二證合一”。該區(qū)重點(diǎn)在投資管理、貿(mào)易管理、金融監(jiān)管創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變等領(lǐng)域先行先試，建立與國際通行規(guī)則相銜接的基本制度，實(shí)現(xiàn)對市場“放得更活、管得更好、服得更優(yōu)”的目標(biāo)；重點(diǎn)推進(jìn)國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)，完善一類航空口岸功能，申建一類鐵路口岸，打造中西部地區(qū)交通物流樞紐；積極申建海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，創(chuàng)新海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管制度，打造跨境電子商務(wù)新平臺。

軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)依托高新區(qū)，搭建軍民融合基金、軍民融合產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟平臺，打通“軍轉(zhuǎn)民、民參軍”的通道，統(tǒng)籌規(guī)劃軍民融合深度發(fā)展，積極探索形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法。該區(qū)建立軍民融合協(xié)同創(chuàng)新研究院，成立河南省先進(jìn)鈦產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，創(chuàng)新一批軍民融合相關(guān)信貸產(chǎn)品，完善軍民融合政策措施，打造一批具有引領(lǐng)性、帶動性的軍民融合產(chǎn)業(yè)集群。

鄭洛新“中國裝備制造2025”試點(diǎn)示范城市群于2017年5月獲工信部正式批復(fù)，主要以先進(jìn)裝備制造和智能制造為主，推進(jìn)工業(yè)化和信息化、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)“兩項(xiàng)融合”。

2.洛陽國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。該區(qū)成立于1992年，2012年10月升級為國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，位于洛陽市南部，是洛陽新區(qū)的核心區(qū)域。自成立以來，區(qū)管委會立足實(shí)際，充分利用自身豐富的產(chǎn)業(yè)資源，在土地出讓、行政收費(fèi)、稅收政策等方面出臺了一系列優(yōu)惠政策，并結(jié)合政策實(shí)施，采取了多種形式，不斷加大對外招商引資工作力度。該區(qū)實(shí)施“首問負(fù)責(zé)制”“限時辦結(jié)制”，為項(xiàng)目提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，對重點(diǎn)項(xiàng)目指定專人為“首席服務(wù)官”，協(xié)助項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展，為企業(yè)提供“貼身制”服務(wù)，實(shí)行項(xiàng)目手續(xù)“代理制”，由專人為企業(yè)提供服務(wù)。

3.伊濱區(qū)又稱伊洛產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)（前身是伊洛工業(yè)園區(qū)）。該區(qū)位于洛陽市區(qū)東南部，是洛陽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)的重要組成部分，轄5鎮(zhèn)106個行政村，總面積280平方公里，總?cè)丝?1萬。伊濱區(qū)并非正規(guī)行政區(qū)劃，不是一級政權(quán)，不設(shè)伊濱區(qū)人民代表大會和伊濱區(qū)人民政府。伊濱區(qū)管理委員會的行政權(quán)力來源于上級政府（洛陽市政府） 的授權(quán)，而不是由選舉產(chǎn)生的同級人民代表大會的授權(quán)。該區(qū)主要包括伊洛產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展示范區(qū)兩個功能區(qū)域，是省政府確定的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革發(fā)展試驗(yàn)區(qū)和洛陽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)。在功能上以鄭西高鐵為界劃分為南北兩個片區(qū)：高鐵以北為生活片區(qū)，高鐵以南為工業(yè)片區(qū)。

不難發(fā)現(xiàn)，高新區(qū)出現(xiàn)的“四區(qū)疊加”現(xiàn)象和經(jīng)開區(qū)、伊濱區(qū)的套合設(shè)置，以及各區(qū)所擔(dān)負(fù)的經(jīng)濟(jì)功能和社會管理功能，揭示當(dāng)前開發(fā)區(qū)發(fā)展到了一個新的轉(zhuǎn)型階段，從單一經(jīng)濟(jì)功能區(qū)演變成為一級政府或“準(zhǔn)政府”。為此，各開發(fā)區(qū)的行政管理體制改革創(chuàng)新還有很大空間。

（二） 洛陽市各開發(fā)區(qū)行政管理體制現(xiàn)狀

洛陽市所轄各開發(fā)區(qū)自設(shè)立以來，就呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢頭，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，其發(fā)展的根本動力在于管理體制和運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新。洛陽市始終將開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新作為重要工作重點(diǎn)推進(jìn)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、事權(quán)下放等方面加大力度，為開發(fā)區(qū)加快發(fā)展注入強(qiáng)大活力。具體情況見表1。

高新區(qū)一直沒有停止對行政管理體制的優(yōu)化調(diào)整。按照“區(qū)內(nèi)事區(qū)內(nèi)辦”的原則，高新區(qū)有獨(dú)立的人事、財(cái)政權(quán)力。在行政審批方面，積極探索行政審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化、信息化和扁平化管理，建立權(quán)責(zé)清單，實(shí)行行政職權(quán)清單管理。充分發(fā)揮管委會貼近基層的優(yōu)勢，將高新區(qū)管委會作為編制權(quán)責(zé)清單的責(zé)任主體，下屬各職能部門作為權(quán)責(zé)事項(xiàng)的具體承辦機(jī)構(gòu)。目前，高新區(qū)管委會權(quán)責(zé)事項(xiàng)共102項(xiàng)，在各級網(wǎng)站向社會公示。對已取消、轉(zhuǎn)移、保留的權(quán)力事項(xiàng)，建立完善了事中事后監(jiān)管制度，將“三定”規(guī)定納入并作為“行政職責(zé)”欄目單獨(dú)列示。深入推行權(quán)力公開透明運(yùn)行，出臺權(quán)責(zé)清單動態(tài)調(diào)整管理辦法，制定實(shí)施行政效能投訴制、評估制、問責(zé)制和監(jiān)察制，體制外投訴、社會化評估、自上而下問責(zé)的制度。為更好地服務(wù)高新區(qū)四個功能區(qū)的工作，注重制度創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步打造開放創(chuàng)新的政策高地，強(qiáng)化管委會服務(wù)責(zé)任，將服務(wù)清單融入權(quán)責(zé)清單之中，較好地發(fā)揮出輻射帶動作用和示范作用，成為全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長極。

伊濱區(qū)成立時間不長，但發(fā)展速度很快，定位明確，目標(biāo)明晰，存在以下特征：第一，依托國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)已取得的開發(fā)成效加緊建設(shè)；第二，以大項(xiàng)目引進(jìn)為開發(fā)載體，如依托中信重工、麥達(dá)斯、惠普、中興、中科信息產(chǎn)業(yè)研究院等重點(diǎn)項(xiàng)目，承擔(dān)起全市傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重任，成為重要增長極；第三，規(guī)劃著眼于產(chǎn)業(yè)布局和整合。在精良的頂層設(shè)計(jì)下，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，麥達(dá)斯、中信重工、軸研科技、蘭迪玻璃、通達(dá)電纜、中煙洛陽煙用材料公司等重頭企業(yè)入駐并投產(chǎn)。

從目前來看，洛陽3個開發(fā)區(qū)實(shí)行的都是政區(qū)合一模式，體制機(jī)制基本沿襲了政府的管理辦法。高新區(qū)是一個城市型行政轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)區(qū)。而伊濱區(qū)所轄區(qū)域大部分是從偃師市和洛龍區(qū)劃轉(zhuǎn)過來的，是一個全新的“行政區(qū)”兼經(jīng)濟(jì)區(qū)。高新區(qū)與各園區(qū)實(shí)行“一套機(jī)構(gòu)、四塊牌子”的領(lǐng)導(dǎo)體制，按照“小政府、大社會”和精簡、統(tǒng)一、效能的原則設(shè)立管委會；管委會作為市政府派出機(jī)構(gòu)，行使同級政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和相關(guān)的行政管理職能，對高新區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理。開發(fā)區(qū)作為包含經(jīng)濟(jì)功能和行政功能的復(fù)合體，其行政管理體制在不斷地探索創(chuàng)新，起初側(cè)重于對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，機(jī)構(gòu)精簡、靈活性強(qiáng)。但隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展壯大以及賦予各開發(fā)區(qū)的社會管理和公共服務(wù)職能越來越多，體制機(jī)制上的掣肘隨即暴露。

二、現(xiàn)行開發(fā)區(qū)管理體制改革的必要性

多年來，開發(fā)區(qū)從初期創(chuàng)建到發(fā)展成熟，經(jīng)歷了不同的階段，分為多種類型，支撐了各地的發(fā)展，但也面臨一些問題，如開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系、管理體制和運(yùn)行機(jī)制等一直沒有理順。開發(fā)區(qū)與行政區(qū)“兩張皮”、開發(fā)建設(shè)與管理運(yùn)營脫節(jié)、干部調(diào)配與隊(duì)伍管理不規(guī)范等問題長期存在。傳統(tǒng)的管委會定位是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，雖然政府從名義上賦予了部分規(guī)劃建設(shè)、行政審批和招商引資等職能，但在社會管理和民生服務(wù)保障上應(yīng)對起來力不從心，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求。

表1 洛陽市各開發(fā)區(qū)管理體制和管理機(jī)構(gòu)實(shí)態(tài)表

（一） 管委會的法律地位含糊。迄今為止，我國還沒有一部關(guān)于經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的綜合性法規(guī)，行政機(jī)構(gòu)設(shè)置序列中并沒有開發(fā)區(qū)，其管理機(jī)構(gòu)沒有合法依據(jù)，開發(fā)區(qū)管委會的社會地位和體制機(jī)制缺乏穩(wěn)定性、規(guī)范性。洛陽高新區(qū)如今已經(jīng)發(fā)展成為成熟的功能區(qū)，其管委會體制存在“小馬拉大車”的問題。如國家工作人員力量薄弱，現(xiàn)有行政編制不足50名、事業(yè)編制60余名。正在發(fā)展中的伊濱區(qū)與高新區(qū)情況類似。雖然《國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)》 《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行條例》等相關(guān)國家法規(guī)文件規(guī)定，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)通過地方人大的條例賦予一定社會管理和公共服務(wù)職能，可以行使省、市人民政府所授予的省市級規(guī)劃、土地、工商、稅務(wù)、財(cái)政、勞動人事、項(xiàng)目審批、外事審批等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和行政管理權(quán)限，有的還設(shè)有行政審批和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但是沒有人大、政協(xié)等機(jī)關(guān)，沒有專門法律對各種功能區(qū)管委會給予明確的法律定位，尤其是在發(fā)揮“先行先試”功能的時候，也沒有明確的法律依據(jù)。如在行政執(zhí)法上，特事特辦、先辦后規(guī)范，很容易造成行政違法現(xiàn)象，此時的行政訴訟被告究竟是管委會還是市政府，學(xué)界和業(yè)界都有不同認(rèn)識。

（二） 管理體制不規(guī)范，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。首先，從洛陽各開發(fā)區(qū)行政管理體制現(xiàn)狀來看，無論是高新區(qū)“一園多區(qū)”機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是伊濱區(qū)、經(jīng)開區(qū)的“套合”設(shè)置，都存在管理機(jī)構(gòu)力量比較薄弱、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉現(xiàn)象，極易造成推諉扯皮，行政運(yùn)行成本增加，行政效率低下。而洛陽城鄉(xiāng)一體化建設(shè)示范區(qū)與洛龍區(qū)、伊濱區(qū)、龍門園區(qū)，存在相互交織包含，在爭取項(xiàng)目、招商引資以及相關(guān)利益分配上紛爭不斷。如龍門石窟文化遺產(chǎn)產(chǎn)業(yè)園，區(qū)域面積較小，緊鄰伊濱區(qū)，被洛龍區(qū)包圍，單獨(dú)設(shè)置一個管理機(jī)構(gòu)，不僅造成行政資源浪費(fèi)，而且還不容易監(jiān)管，其黨工委和管委會“塌方式”腐敗的歷史教訓(xùn)足以證明這一點(diǎn)。其次，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)越設(shè)越多，分工越來越細(xì)，與市政府部門上下對應(yīng)，人為地增加了辦事環(huán)節(jié)。再次，開發(fā)區(qū)管委會用人機(jī)制過死，缺乏有效的激勵機(jī)制，不利于吸引人才。受國家機(jī)構(gòu)編制“只減不增”的制約，管委會機(jī)關(guān)使用大量事業(yè)編制，或利用政府購買服務(wù)來從事行政機(jī)關(guān)工作，混編混崗、同崗不同酬等問題在一定程度上影響了工作人員的積極性和招錄人才的吸引力。

（三） 行政審批制度改革力度不夠，審批效率和水平不高。在前幾年行政審批制度改革高壓態(tài)勢下，市政府向各開發(fā)區(qū)下放了大批經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，但還存在明放暗不放和下放權(quán)力事項(xiàng)“含金量”不高的現(xiàn)象。開發(fā)區(qū)管委會與市政府各部門之間職責(zé)界定不清、關(guān)系不順，企業(yè)辦理審批事項(xiàng)既要跑市政府有關(guān)部門，又要跑管委會，相互扯皮，影響了審批效率。各開發(fā)區(qū)都設(shè)有行政服務(wù)中心，建立了比較完善的“一站式”服務(wù)、全程代理服務(wù)制度，但在“放管服”改革中，尤其是在“服”上，僅局限于服務(wù)態(tài)度轉(zhuǎn)變，服務(wù)質(zhì)量和滿意度及效率不高，在某種程度上制約了開發(fā)區(qū)的發(fā)展速度。

三、開發(fā)區(qū)行政管理體制改革的政策導(dǎo)向和創(chuàng)新路徑

開發(fā)區(qū)建設(shè)初期，在管理體制上大多采取管委會的模式，管委會作為上級政府派出機(jī)構(gòu)，行使“準(zhǔn)政府”職能。當(dāng)單一功能的經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展為多重功能的城區(qū)之后，“準(zhǔn)政府”行政分割、效能內(nèi)耗的管理體制就成為開發(fā)區(qū)發(fā)展的羈絆，于是，尋求新的綜合管理模式的迫切性越來越強(qiáng)烈。新時代開發(fā)區(qū)各種深層次的體制機(jī)制問題集中顯現(xiàn)，破解的方法唯有創(chuàng)新，舊術(shù)無法治頑疾，要用創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的思路解決問題。開發(fā)區(qū)的管理體制轉(zhuǎn)型正處于“進(jìn)行時”，合適的轉(zhuǎn)型模式還需要研究探討。以下幾點(diǎn)謹(jǐn)供參考。

一是把好主動權(quán)，將開發(fā)區(qū)作為行政體制改革的主角。新時代開發(fā)區(qū)建設(shè)在“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”中占有重要的地位，并已成為我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要引擎和全面開放的助推器。體制改革涉及方方面面，需要找準(zhǔn)改革的關(guān)鍵點(diǎn)和突破點(diǎn)，關(guān)鍵點(diǎn)在動力，突破點(diǎn)在活力。為此，創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理的思想觀念，是下好體制機(jī)制改革的“先手棋”。開發(fā)區(qū)具有視野開闊、前瞻性強(qiáng)的特點(diǎn)，破除制約創(chuàng)新的體制機(jī)制障礙，必須把創(chuàng)新驅(qū)動的“引擎”全速發(fā)動起來，把好主動權(quán)，從全球要素配置和國際產(chǎn)業(yè)分工中找動力，通過創(chuàng)新體制機(jī)制打通土地、產(chǎn)權(quán)、資本、人才、勞動力等各要素市場。突破點(diǎn)在于找到創(chuàng)新的活力，有空間才有活力，用簡政放權(quán)換空間，用政府的減法換市場的乘法，在管理權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備調(diào)整中找出路，賦予開發(fā)區(qū)一級政府管理權(quán)限，形成集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、靈活高效、親商務(wù)實(shí)的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。條件成熟的開發(fā)區(qū)可按照“準(zhǔn)政府”的模式，建立獨(dú)立的行政管理和社會服務(wù)體系，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)的公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快推進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

二是完善制度體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。認(rèn)真分析國內(nèi)外先進(jìn)開發(fā)區(qū)、經(jīng)開區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，不難發(fā)現(xiàn)它們都是通過立法的形式對開發(fā)區(qū)的設(shè)立、運(yùn)營、規(guī)劃，以及管理機(jī)構(gòu)權(quán)限等方面進(jìn)行了規(guī)定，從法律層面上保障了開發(fā)區(qū)健康發(fā)展。在我國現(xiàn)行法律體系中，國家層面沒有出臺過規(guī)范開發(fā)區(qū)管理的法律、法規(guī)，省市級層面雖曾出臺過管理?xiàng)l例，但由于有的時間太久，有的局限性大，遠(yuǎn)不能滿足目前開發(fā)區(qū)的發(fā)展要求。為此，建議發(fā)揮地方立法權(quán)的作用，制定開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例，對開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、管理體制、運(yùn)行機(jī)制、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等事宜進(jìn)行明確，以解決開發(fā)區(qū)管委會不具備完全行政主體資格，機(jī)構(gòu)設(shè)置程序不規(guī)范、事權(quán)劃分不清、賦權(quán)程序不嚴(yán)謹(jǐn)，開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃剛性差等問題。

三是理順管理體制，強(qiáng)化開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)建設(shè)。從洛陽高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)以及所含各功能區(qū)管理體制來看，有的由市政府統(tǒng)領(lǐng)，有的由發(fā)改、商務(wù)、工信等部門牽頭，雜而亂，應(yīng)理順層級關(guān)系，強(qiáng)化市級層面領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，確保開發(fā)建設(shè)工作在統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下順利實(shí)施。如洛陽市委、市政府可設(shè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)建設(shè)專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由市長或常務(wù)副市長兼任，各開發(fā)區(qū)管委會主任任副組長，辦公室設(shè)在市政府，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一決策、統(tǒng)一部署。對同一行政區(qū)域內(nèi)彼此相鄰的園區(qū)管委會，應(yīng)建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，如高新區(qū)所轄四個功能區(qū)疊加，可考慮將其獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)予以整合，統(tǒng)一管理，各功能區(qū)分別設(shè)置獨(dú)立的管理處，作為管委會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。黨工委、管委會可以實(shí)行黨政合一的體制?？茖W(xué)配置開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)職能，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用。如自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是國家賦予的體制機(jī)制創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，可以本著先行先試的原則，立足于可復(fù)制、可推廣，采用政府規(guī)章作為法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立依據(jù)，條件成熟時再以地方性法規(guī)形式設(shè)立。按照“一機(jī)構(gòu)一規(guī)章”的模式，對每一個開發(fā)區(qū)量身定做，明確法定機(jī)構(gòu)的職責(zé)任務(wù)、運(yùn)作機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)模式和監(jiān)管體系等。通過依法賦予開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)政府的職責(zé)、市場的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“去行政化”，創(chuàng)新機(jī)制，贏得發(fā)展。新時代開發(fā)區(qū)管理體制新方向是行政一體化，建構(gòu)“強(qiáng)政府、大社會”的服務(wù)型政府體制，進(jìn)一步建立健全統(tǒng)一的社會管理體系，強(qiáng)化開發(fā)區(qū)的社會管理和公共服務(wù)職能，確立合理的財(cái)政分配方式，以法律的形式確定開發(fā)區(qū)事權(quán)和財(cái)權(quán)，加大區(qū)域內(nèi)管理模式整合力度。

四是創(chuàng)新社會管理方式，發(fā)展社會中介組織。如何確保公民分享開發(fā)區(qū)改革開放的成果，是一個現(xiàn)實(shí)而緊迫的課題。按照權(quán)責(zé)匹配的原則，開發(fā)區(qū)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能為重，同時擔(dān)負(fù)大量社會管理職能，應(yīng)構(gòu)建以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，賦予開發(fā)區(qū)“準(zhǔn)政府”的特殊管理權(quán)限和職能，完善管委會、社區(qū)、工廠等多能聯(lián)動的公共管理體系。按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、重心下移原則，充實(shí)街道社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，逐步開展街道管理體制改革。深化探索流動人口和外來人口的管理方法、社會保障、文化建設(shè)、精神文明建設(shè)等，將流動人口和外來人口納入到體制內(nèi)的基層社會組織管理中，保護(hù)他們的合法權(quán)益。隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展建設(shè)，具體而瑣碎的社會事務(wù)職能耗費(fèi)了大量人力物力，在這種情況下，對于適合購買、外包的，采用市場化、社會化方式提供公共服務(wù)，用社會組織來代替管委會行使部分行業(yè)管理和社會監(jiān)督職能，形成“小政府、大中介”“小管理、大服務(wù)”格局。在開發(fā)區(qū)管理建設(shè)中引入市場機(jī)制，通過招投標(biāo)的形式，大力發(fā)展社會中介組織和行業(yè)協(xié)會，破除中介服務(wù)壟斷，切斷中介服務(wù)利益關(guān)聯(lián)，規(guī)范中介服務(wù)收費(fèi)，實(shí)行中介服務(wù)清單管理。

五是轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率。黨的十八大以來，簡政放權(quán)工作已推進(jìn)6年多，“打開門、拆掉墻”的效果還有待顯現(xiàn)，開發(fā)區(qū)應(yīng)進(jìn)一步完善行政審批制度，減少審批事項(xiàng)，簡化辦事程序，優(yōu)化投資環(huán)境，為區(qū)內(nèi)各類市場主體提供公平競爭環(huán)境和良好服務(wù)。按照中央和省相關(guān)要求最大限度地向開發(fā)區(qū)管委會下放經(jīng)濟(jì)社會和公共服務(wù)管理權(quán)限，完善審批代辦服務(wù)制度，建立“一站式”審批服務(wù)平臺，實(shí)施“一次性辦結(jié)”，確保群眾辦事不出區(qū)。實(shí)行政務(wù)公開、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、限時辦理等制度，建立健全社會服務(wù)體系，營造公平公正公開的社會服務(wù)環(huán)境。

六是建立適度靈活的機(jī)構(gòu)編制和用人制度。結(jié)合深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，重新核定開發(fā)區(qū)管委會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。賦予開發(fā)區(qū)管委會更加靈活的機(jī)構(gòu)設(shè)置和干部任免使用權(quán)，在規(guī)定的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)限額內(nèi)，自行確定機(jī)構(gòu)名稱和主要職責(zé)，報(bào)機(jī)構(gòu)編制部門備案；自行提拔任用的中層干部和向社會招聘的管理人員，應(yīng)報(bào)當(dāng)?shù)亟M織或人事部門備案。探索推行機(jī)構(gòu)編制動態(tài)管理，具體設(shè)置哪些機(jī)構(gòu)、不設(shè)置哪些機(jī)構(gòu)，開發(fā)區(qū)可以根據(jù)工作需要，打破上下對口、趨同化的僵化模式，按照“小政府、大社會”原則，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)，合理界定職能，建立與國際慣例接軌的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。創(chuàng)新靈活的選人用人機(jī)制，配齊配強(qiáng)開發(fā)區(qū)管委會領(lǐng)導(dǎo)班子，大力推行公開招聘、擇優(yōu)錄用、能上能下、能進(jìn)能出的用人機(jī)制，加大干部教育培訓(xùn)力度，積極營造“事業(yè)留人”“待遇留人”的環(huán)境。

總之，河南承載著眾多國家戰(zhàn)略，如自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)等，這些戰(zhàn)略的實(shí)施與推進(jìn)，都離不開各類開發(fā)區(qū)、經(jīng)開區(qū)作為依托，擔(dān)負(fù)重任。為此，各相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)政策研究力量，及時跟蹤、研判國家戰(zhàn)略的形勢變化和建設(shè)進(jìn)展情況，匯總分析國家戰(zhàn)略部署及宏觀政策，及時提出管理體制機(jī)制創(chuàng)新意見建議，尋求更好的發(fā)展機(jī)遇。