王海蘊

國家發(fā)改委近日出臺了《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》中提出了兩個時間節(jié)點的目標：一是到2020年基本形成有利于綠色發(fā)展的價格機制和價格政策體系；二是到2025年建立起比較完善的綠色發(fā)展價格機制。

國家發(fā)改委價格司司長岳修虎介紹，與打好污染防治攻堅戰(zhàn)的迫切需要和人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要相比，目前的資源環(huán)境價格機制還存在一些問題。比如，資源環(huán)境價格還不能充分體現(xiàn)資源稀缺程度、生態(tài)價值和環(huán)境損害成本，有利于資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護的激勵與約束相結(jié)合的價格機制還不健全等。

為此，《意見》明確提出，要加快建立健全能夠充分反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和環(huán)境損害成本的資源環(huán)境價格機制，完善有利于促進綠色發(fā)展的價格政策，將生態(tài)環(huán)境成本納入經(jīng)濟運行成本，撬動更多社會資本進入生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，促進資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護和污染防治，推動形成綠色發(fā)展空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。

政策創(chuàng)新和基本原則

岳修虎指出，在這次文件起草中，既是對現(xiàn)有綠色價格政策的補充完善，更是對相關(guān)領(lǐng)域價格機制的改革創(chuàng)新。一方面，根據(jù)形勢的變化和發(fā)展的需要，對在實踐中證明有效的措施進行了補充和完善，吸收到《意見》之中；另一方面，針對加強生態(tài)環(huán)境保護、推動綠色發(fā)展的新形勢新要求，在總結(jié)各地探索創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，又提出了一些新的政策措施。

可以看到，《意見》提出的措施中，一半以上都屬于政策創(chuàng)新。比如，建立企業(yè)污水排放差別化收費機制、完善城鎮(zhèn)生活垃圾分類和減量化激勵機制，以及推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的電價支持政策等。

同時，《意見》明確了創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制應(yīng)堅持的基本原則。一是堅持問題導向?！兑庖姟泛芏啻胧┒际轻槍Τ鞘泻诔羲w治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、大氣污染治理等生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問題，聚焦助力打好污染防治攻堅戰(zhàn)。二是堅持污染者付費。就是要通過完善資源環(huán)境價格機制，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化，讓污染者、使用者付出應(yīng)付的成本，讓保護者、節(jié)約者得到合理的收益。三是堅持激勵約束并重。通過價格機制調(diào)節(jié)利益分配，符合綠色發(fā)展要求的就有激勵、違背綠色發(fā)展要求的就受約束，進一步激發(fā)全社會節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生動力。四是堅持因地分類施策。

岳修虎說，當前來看，全國各地的實際差別還比較大，在堅持國家提出的方向和原則的前提下，鼓勵和支持地方結(jié)合本地實際制定相關(guān)政策。促進綠色發(fā)展的價格政策涉及面很廣，《意見》主要從完善污水處理收費政策、健全固體廢物處理收費機制、建立有利于節(jié)約用水的價格機制、健全促進節(jié)能環(huán)保的電價機制等4個方面提出了16條措施。

價格促綠色發(fā)展成效顯著

近年來，國家發(fā)改委在運用價格手段促進綠色發(fā)展方面開展了大量工作，受到社會各方面好評。比如環(huán)保電價政策、工商業(yè)差別化用水用電價格政策、居民階梯價格制度、北方地區(qū)清潔供暖價格政策、可再生能源發(fā)電價格政策、農(nóng)業(yè)水價綜合改革等，指導各地完善水資源費、污水處理費、垃圾處理費政策，在減少污染排放、保護生態(tài)環(huán)境、節(jié)約能源資源、促進能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面發(fā)揮了積極作用。

岳修虎說，在整個價格政策的執(zhí)行過程中，已經(jīng)形成很多好的經(jīng)驗。

比如，燃煤發(fā)電機組的環(huán)保電價政策，就是用價格政策來促進綠色清潔發(fā)展的經(jīng)典案例。

大家都知道，在我國的發(fā)電量當中有70%是燃煤發(fā)電，降低燃煤機組的二氧化硫、氮氧化物和煙粉塵等污染物排放，是促進空氣質(zhì)量改善的重要途徑。2004年以來，國家發(fā)改委先后出臺了支持脫硫脫硝除塵、超低排放改造等環(huán)保電價政策。具體來說就是對實施脫硫脫硝除塵改造機組電價，每度電加價2.7分。對實施超低排放改造的新機組加了5厘錢，老機組加了1分錢。這個政策有力的支持了燃煤機組的改造。據(jù)環(huán)保部門統(tǒng)計，燃煤機組的超低排放和節(jié)能改造帶來了非常好的效果，在全國主要污染物中二氧化硫、氮氧化物和煙粉塵的排放總量分別降低了22%、25%和11%。二氧化硫的排放從2005年的每度電6.36克降低到0.39克，氮氧化物的排放從2005年的每度電3.62克/度，下降到0.36克/度，這個幅度非常大，所以政策效果十分顯著，各方面非常認可。

還有從去年開始實施的北方地區(qū)清潔供暖價格政策。散煤取暖是造成霧霾天氣的重要因素之一，去年制定政策的時候按照企業(yè)可持續(xù)、居民可承受的原則，打出了政策組合拳，包括上網(wǎng)側(cè)峰谷電價政策，也包括輸配電價改革，還包括可再生能源的直接交易和“煤改氣”、“煤改電”的價格政策，以及供熱的價格政策，實際上是為了降低北方地區(qū)清潔取暖的成本，幫助廣大居民特別是農(nóng)村居民用更低的成本實現(xiàn)了清潔的取暖，有力地支撐了北方地區(qū)清潔取暖改造。

比如“煤改電”方面，各地普遍設(shè)置了一個1萬度優(yōu)惠電量額度，這1萬度用于整個采暖季的取暖。每度電0.35元，不執(zhí)行階梯電價政策，和現(xiàn)在實行的階梯電價一檔電價比，1萬度電可以節(jié)約2千元。

此外，推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革也有非常明顯的成效。農(nóng)業(yè)用水占我國總用水量的60%以上，農(nóng)業(yè)的灌溉用水有效利用系數(shù)是0.542，相比發(fā)達國家0.7、0.8的水平還有很大的差距。按照國務(wù)院的決策部署，國家發(fā)改委會同有關(guān)部門在指導地方推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革，主要綜合運用工程的配套、管理的創(chuàng)新、價格的調(diào)整、財政的獎補、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化等一系列措施推進工作。從實踐效果看，改革區(qū)域每畝節(jié)水110立方米，灌溉的周期縮短了20%。目前，此項工作已經(jīng)在全國推開，到去年年底全國已經(jīng)有5200萬畝實施這項改革。

企業(yè)污水排放實行差別化政策

當前，很多城市都在推進污水處理的提標改造，污水處理也在向農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行推廣，《意見》在支持污水處理方面有哪些政策 ？

價格司副司長牛育斌對此指出，城鎮(zhèn)污水處理費是按照污染者付費的原則，由排水單位和個人繳納的專項用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運行和污泥處置的費用。應(yīng)當講，近年來我國的污水處理行業(yè)發(fā)展是比較快的。總體上看，現(xiàn)在城市已經(jīng)全面建立起污水處理收費制度，而且絕大多數(shù)城市的污水處理收費標準已經(jīng)基本能夠覆蓋污水處理和污泥處置的成本。

但確實也存在著一些問題，需要進一步完善污水處理收費政策。

一是隨著環(huán)保標準的提高，各地都在提高環(huán)保的標準，企業(yè)污水處理的成本在上升，污水處理費難以滿足更高標準的需求。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)還相對滯后，污水處理收集率不高，污水處理的收費制度沒有全面建立，不利于農(nóng)村人居環(huán)境的治理。

三是按照現(xiàn)行的政策，同一地區(qū)不同企業(yè)排放的污水中污染物的濃度不同，但是執(zhí)行的是同樣的收費政策、收費標準。這樣一是不利于促進企業(yè)在排污前進行污水預(yù)處理，二是不利于公平競爭。

針對上述問題，《意見》堅持問題導向，提出以下五個方面的政策舉措：

一是建立城鎮(zhèn)污水處理費的動態(tài)調(diào)整機制。綜合考慮絕大多數(shù)地區(qū)的實際情況，明確了制定污水處理費標準的原則是補償污水處理和污泥處置設(shè)施運行成本，并合理盈利。但是不包含污水收集和輸送管網(wǎng)的運營成本，清晰的界定了價格和財政對成本的分擔機制。明確了建立定期評估和動態(tài)調(diào)整機制，保障污水處理企業(yè)正常的運營和良性發(fā)展。明確了具體時限要求，要求到2020年底前城市污水處理費標準與污水處理服務(wù)費標準大體相當。

二是建立企業(yè)污水排放差別化收費機制。針對企業(yè)污水排放濃度不同但執(zhí)行同樣收費標準的情況，我們推廣了一些地方的做法，鼓勵地方根據(jù)企業(yè)排放污水中主要污染物的種類、濃度、環(huán)保信用評級等情況進行差別化收費政策。就是實行高污染、高收費，低污染、低收費，促進企業(yè)能夠進行預(yù)處理，從源頭上減少污染物排放。而且有一個明確要求，工業(yè)園區(qū)要率先推行這一政策。

三是建立與污水處理標準相協(xié)調(diào)的收費機制。嚴峻的環(huán)保形勢下，各地陸續(xù)出臺了更嚴格的環(huán)保標準，《意見》明確污水處理排放標準已經(jīng)提高到國家一級A排放標準，或者有些地方實行了更嚴格的地方標準，支持這些地區(qū)相應(yīng)提高污水處理費標準。并且強調(diào)，長江經(jīng)濟帶沿線的有關(guān)省份，水源地保護區(qū)、地下水易受污染地區(qū)、水污染嚴重地區(qū)和敏感特別，特別是劣V類水體以及城市黑臭水體的污染源所在地，要提出更嚴的要求、更高的標準。

四是探索建立污水處理農(nóng)戶付費制度。在已經(jīng)建成污水集中處理設(shè)施的農(nóng)村地區(qū)，要探索建立農(nóng)戶付費制度，重在強化農(nóng)民環(huán)保的意識，助力農(nóng)村人居環(huán)境的改善和治理。

五是健全城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)費市場化形成機制?，F(xiàn)在污水處理費用實行收支兩條線，排水單位和個人繳納污水處理費，全額上交財政，財政再通過政府購買服務(wù)的方式給污水處理企業(yè)支付污水處理服務(wù)費。推動各地通過招投標等公開的市場競爭方式，形成公開、透明、合理的污水處理服務(wù)費標準，鼓勵城鄉(xiāng)不同區(qū)域、不同規(guī)模、不同盈利水平的污水處理項目打包招投標，通過抽肥補瘦的方式，促進城市、建制鎮(zhèn)和農(nóng)村污水處理均衡發(fā)展，破解當前城市項目打破頭、農(nóng)村項目少人問津的困局。

牛育斌介紹，上述措施一方面通過市場化的方法形成污水處理服務(wù)費標準；另一方面，加快構(gòu)建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的價格機制，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理費覆蓋服務(wù)費，從而形成能夠支撐污水處理行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的價格形成機制。

其中，針對對工業(yè)企業(yè)排放的污水實行差別化的政策，牛育斌在進一步解讀中指出，這是在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成并進一步完善的。主要針對的就是工業(yè)企業(yè)的污水排放精準施策，實行高污染、高收費，低污染、低收費，關(guān)鍵是要促進企業(yè)污水排放的預(yù)處理，從源頭上減少污染物排放。具體來說，鼓勵地方根據(jù)企業(yè)排放污水中的主要污染物的種類，比如污染物排放可能有COD（化學需氧量）、總磷、氨氮等一些指標，根據(jù)污染物的種類和濃度或環(huán)保信用評級，分類分檔地制定不同的收費標準?！兑庖姟芬蟾鞯乜梢砸虻刂埔?，即沒有統(tǒng)一的要求，各地可以結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，因地制宜設(shè)定哪一類污染源，設(shè)定不同的標準，實行不同的分類政策。有條件的地區(qū)也可以探索多個污染物因子共同施策的加價標準。

牛育斌還介紹，對企業(yè)污水排放實行差別化政策，有些地方已經(jīng)做了有益探索，有利于促進企業(yè)污水預(yù)處理和污染物減排，有利于改善污水處理水質(zhì)，關(guān)鍵還能促進中水的利用。

以浙江嘉興為例，為破解經(jīng)濟社會發(fā)展導致水環(huán)境遭到破壞的困境，嘉興從2003年下半年開始，先對COD進行了差別化收費政策。2012年又選擇了PH值、懸浮物、總磷、氨氮四個污染物的因子進行了差別化政策。政策實施以來，取得了比較好的成效：如工業(yè)企業(yè)向管網(wǎng)排放的污水濃度明顯下降，促進了企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和綠色發(fā)展，污水處理的水質(zhì)改善明顯，污水處理企業(yè)正常運營得到保障等。

固廢處理收費政策再創(chuàng)新

固體廢物處理收費政策，價格司副司長周伴學介紹，《意見》進一步明確全國建立健全覆蓋成本并合理盈利的固體廢物處理收費機制，加快建立激勵約束收費機制，促進垃圾分類和減量化、資源化、無害化處理，完善危險廢物處置收費政策。

其中，主要有兩個創(chuàng)新點，一是為落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推行垃圾分類制度的決策部署，《意見》提出了完善城鎮(zhèn)生活垃圾分類和減量化激勵收費機制。積極推進城鎮(zhèn)生活垃圾處理收費方式改革，對配套設(shè)施完備、已經(jīng)具備條件的用戶，推行垃圾計量收費，并實行分類垃圾與混合垃圾差別化收費等政策。具體來說，就是對分類投放垃圾的，可以適當實行低一些的收費標準；對不分類投放垃圾的，實行高一些的收費標準。這樣的收費制度設(shè)計，對推進垃圾分類、促進資源節(jié)約、環(huán)境保護、改善人民群眾生活環(huán)境具有積極的意義。同時鼓勵地方引入競爭機制，通過招投標方式，擇優(yōu)選擇有資質(zhì)的企業(yè)承擔垃圾收集、運輸和處理工作，鼓勵探索市場化運營方式，降低垃圾處理成本，提高服務(wù)質(zhì)量。

二是完善危險廢物處置收費政策。危險廢物是指具有腐蝕性、毒性、易燃性或者感染性等危險特征的廢物，通常包括醫(yī)療危險廢物、工業(yè)危險廢物和社會源危險廢物等。危險廢物處置事關(guān)重大，處置不當可能對環(huán)境或者人體健康造成有害影響。因此，《意見》明確提出，按照補償危險廢物收集、運輸、貯存和處置各環(huán)節(jié)成本并合理盈利的原則，制定和調(diào)整危險廢物處置收費標準，提高危險廢物處置能力。其中，對醫(yī)療廢物可以按照定額收費和定量收費方式分別制定收費標準，具體的收費方式由醫(yī)療廢物處置單位和醫(yī)療機構(gòu)協(xié)商確定。這樣一方面可以推動醫(yī)療廢物應(yīng)收盡收，避免醫(yī)療廢物混入普通垃圾，擴大污染；另一方面，避免普通垃圾混入醫(yī)療廢物，浪費醫(yī)療廢物的處置資源。對于工業(yè)危險廢物和社會源危險廢物，還特別強調(diào)要加強處置成本調(diào)查，主動適應(yīng)形勢變化，合理確定并動態(tài)調(diào)整收費標準，推動危險廢物的妥善處置。

綠色與民生要統(tǒng)籌兼顧

我們注意到，《意見》涉及的水費、電費、垃圾費、污水費都和生活相關(guān)，《意見》如何統(tǒng)籌兼顧綠色發(fā)展和民生保障成為重要問題。

岳修虎說，價格政策非常敏感，關(guān)系到千家萬戶，涉及到城鄉(xiāng)居民切身利益。在價格政策制定和價格改革過程中，不影響民生，充分考慮社會的承受能力，特別是要切實保障低收入群體的生活不受影響，是必須堅持的一條原則?！兑庖姟诽岢隽撕芏啻胧谡咴O(shè)計上強調(diào)的是排放污染者付出應(yīng)付的成本，同步做出特殊政策安排，保障低收入群體生活不受影響。

具體來講，在政策當中明確提出要處理好促進綠色發(fā)展和保障群眾生活的關(guān)系，要求各地的價格主管部門在推進改革中把握好兩個問題：一是充分考慮社會承受能力，在政策出臺時把握好改革的時機、力度和節(jié)奏，充分考慮當?shù)氐馁Y源環(huán)境狀況、經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)居民的收入水平，要進行非常詳細的測算，要充分的估量評價政策措施對居民生活可能產(chǎn)生的影響。二是采取切實有效的措施，保障低收入群體的生活。主要是完善和執(zhí)行好社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制，及時啟動、發(fā)放補貼，并且配套采取其他的有效措施，切實兜住民生底線。

同時，《意見》提出做好政策宣傳解讀，最大限度凝聚社會共識，強化全社會節(jié)約資源，保護環(huán)境和促進綠色發(fā)展的共同責任，保障價格政策的平穩(wěn)出臺，為改革營造良好氛圍。