□（陜西中醫(yī)藥大學(xué) 陜西咸陽712046）

自1999年起，全國各級(jí)政府秉承“教育興國”戰(zhàn)略，大力推進(jìn)各高校合并及擴(kuò)建進(jìn)程，高等教育布局結(jié)構(gòu)調(diào)整邁出關(guān)鍵一步，經(jīng)過十幾年的穩(wěn)定發(fā)展，全國普通高等院校由1999年的1 071 所增長到2016年的2 596 所。在整個(gè)大跨步的發(fā)展歷程中，不僅有新院校的成立，也存在大批已有高校的新校區(qū)開發(fā)與建設(shè)，其中大量的建設(shè)資金來源于貸款。自2007年起，廣東省、江蘇省率先啟動(dòng)高?；瘋c財(cái)政投入雙向統(tǒng)籌，為后續(xù)各地高?；鈧鶆?wù)工作提供了經(jīng)驗(yàn)。陜西作為教育大省，高校資源豐富，人才集聚，40 所省屬高校負(fù)債的峰值曾達(dá)到114.64 億元，自2011年起，陜西省財(cái)政廳聯(lián)合教育廳安排專項(xiàng)資金化解高校債務(wù)，目標(biāo)是將高校擴(kuò)招以來的歷史欠債降至合理區(qū)間。

一、陜西省高校負(fù)債辦學(xué)現(xiàn)狀分析

（一）高校負(fù)債總額適中。2011年初，陜西省財(cái)政廳針對(duì)高校債務(wù)安排專項(xiàng)省財(cái)政資金且爭(zhēng)取中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)高校自籌化債資金，通過采取積極有效的措施，截至2013年11月中旬，陜西省教育廳公布省屬高校債務(wù)余額為9.16億元，從總量上來看，債務(wù)規(guī)模已有了明顯下降且已經(jīng)達(dá)到合理范圍內(nèi)。據(jù)2017年陜西省教育廳公布的各高校部門預(yù)算公開信息顯示，已公開的40所普通高等院校中，僅有三所高校的預(yù)算專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)中包含本年度債務(wù)利息支出，據(jù)此可以推算出超過90%的陜西省屬高校已還清債務(wù)。

（二）財(cái)政撥款投入不足?？疾煲皇∝?cái)政教育資金投入最科學(xué)、最公正的指標(biāo)是該省生均教育經(jīng)費(fèi)，要保證全省范圍內(nèi)教育事業(yè)保持良好可持續(xù)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，就要確保其生均經(jīng)費(fèi)能充分滿足在校學(xué)生的教育、科研等基本支出。陜西作為全國高校教育資源充沛的地區(qū)之一，其財(cái)政投入量與其較高的教育地位不相匹配。表2反映了陜西省近五年來生均教育經(jīng)費(fèi)與兄弟省份及全國平均水平的比較。

表1 省屬高校預(yù)算公開債務(wù)支出情況表 單位:萬元

表2 陜西省生均教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)與他省比較情況 單位:元

通過橫向省份比較可以發(fā)現(xiàn)，陜西省的生均經(jīng)費(fèi)比同為教育大省的江蘇省低，且與全國平均水平有一定差距，該結(jié)論應(yīng)該充分結(jié)合陜西省作為西北內(nèi)陸省份本身的財(cái)政整體狀況考量，但是教育經(jīng)費(fèi)總額較低的現(xiàn)狀將會(huì)擠壓教育資源，并隨之帶來資金不足的潛在隱患，需引起關(guān)注。

從圖1陜西省近五年公共財(cái)政支出與生均撥款年增長率的縱向比較 （數(shù)據(jù)來源：教育部 《教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行公告》2012—2016年）看，近五年陜西省公共財(cái)政教育的增長率均高于其高等教育生均增長率，除去特殊值2015年，造成此現(xiàn)象的原因主要是由于2014年高等教育生均的絕對(duì)值較低，導(dǎo)致2015年的增長勢(shì)頭迅猛。

圖1 近五年陜西省公共財(cái)政教育與高等教育生均增長率對(duì)比圖（單位：%）

（三）高校收入來源較單一。根據(jù)已公開的陜西各高校2016年度決算表收入可以得出，除了個(gè)別211及三所985院校之外，在陜高校大多嚴(yán)重依賴財(cái)政撥款及教育事業(yè)收入，幾乎達(dá)到全年總收入的95%或以上，除此之外，無法形成有效的其他收入。因此當(dāng)高校大量擴(kuò)招形成資金缺口時(shí)，銀行貸款舉債將成為資金來源的主要手段。

（四）銀行貸款授信擴(kuò)大。長期以來，公辦高校作為非營利組織，它的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)被銀行金融機(jī)構(gòu)廣泛識(shí)別，所以對(duì)大型省屬高等院?？蛻暨M(jìn)行信貸選擇時(shí)，銀行的整體態(tài)度為“積極進(jìn)入”，這樣積極支持的原則在信貸調(diào)查時(shí)，導(dǎo)致銀行的盡職審查遠(yuǎn)不如生產(chǎn)類企業(yè)詳盡，特別是有些高校甚至不具備貸款的條件，仍然被授予發(fā)放貸款。

二、英國高?；I資的特點(diǎn)及對(duì)我國高校收入多元化的啟示

隨著國際化進(jìn)程的速度加快，越來越多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到我國高校與國外著名高校存在差距的原因之一是籌資渠道的單一性。以陜西省屬高校為例，多數(shù)高校的財(cái)政撥款及教育事業(yè)收入占全年總收入的95%左右，過度依賴財(cái)政撥款及學(xué)雜費(fèi)收入是影響高?？沙掷m(xù)健康發(fā)展的隱形不良因素。高校的財(cái)政撥款一部分是人頭數(shù)的生均撥款、人員薪酬及教學(xué)科研日常開支，另一部分則是每年學(xué)校自行上報(bào)的專項(xiàng)建設(shè)等財(cái)政資金，此類資金由政府部門實(shí)行監(jiān)督考核，考核的結(jié)果將作為后續(xù)年份撥款的重要依據(jù)，所以此類撥款具有績效考核的壓力與不確定性；學(xué)雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由于受省物價(jià)局的監(jiān)管從進(jìn)入新世紀(jì)以來鮮少變化或只是發(fā)生微調(diào)，相較于整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平與物價(jià)的提升，學(xué)雜費(fèi)的收入實(shí)際上對(duì)高校的貢獻(xiàn)已逐漸降低。吸收和借鑒其他國家高校在資金籌集方面的經(jīng)驗(yàn)，將對(duì)我國高校的發(fā)展具有積極的促進(jìn)作用。本文主要介紹英國高校在資金來源渠道方面的方式及整體觀念。

（一）英國大學(xué)籌資特點(diǎn)。英國擁有悠久的教育歷史，在經(jīng)過數(shù)百年開拓、發(fā)展與創(chuàng)新后，英國現(xiàn)已孕育成熟上百所著名學(xué)府，且其中多所高校排名世界前十五位。英國高校的資金籌集與資金使用方式主要遵循F-A-M模式，即經(jīng)濟(jì)、學(xué)術(shù)、管理自主制，經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)是指英國高校的籌資方式靈活，主要來源于兩方面，一是政府及高教撥款委員會(huì)的財(cái)政資金，另一部分則是來自學(xué)校的自籌方式，而且撥款委員會(huì)的撥款不會(huì)以高校獲得外界社會(huì)的資金量為撥款依據(jù)。一份2006年的調(diào)研報(bào)告顯示，平均來看，當(dāng)時(shí)所有來自公共資金的收入占總收入的61%，英國高等教育撥款委員會(huì)達(dá)到其中的39%。

政府及高教撥款委員會(huì)撥款額度具有周期性，每次撥款通過嚴(yán)格的公式綜合考量每個(gè)院校多項(xiàng)因素來確定。其中，科研撥款的考核因素是學(xué)校的科研總量及貢獻(xiàn)程度重要性，此類撥款用于學(xué)校自身的科研投入，包括科研人員、技術(shù)人員、行政人員等薪酬以及計(jì)算中心和基礎(chǔ)實(shí)驗(yàn)室的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；教學(xué)撥款主要是按人均撥款總量下達(dá)，而生均撥款根據(jù)各個(gè)專業(yè)的不同也有所差別。

英國高校的自籌資金在2006年平均占總收入的40%，有的高校甚至高達(dá)63%，這些學(xué)校自籌渠道是多元化、廣泛性的，總體來說可以分為三種來源：留學(xué)生的學(xué)費(fèi)及住宿費(fèi)、校友會(huì)及社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)的捐款及科研成果的轉(zhuǎn)化收入。在英國的研究生教育中，學(xué)校針對(duì)歐盟外與歐盟學(xué)生制定了不同的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，兩者的差距甚至高達(dá)4—5倍，除此之外，學(xué)校根據(jù)自身的聲譽(yù)價(jià)值、培養(yǎng)的學(xué)生質(zhì)量不同也制定了屬于學(xué)校自身層次的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，很多優(yōu)質(zhì)名校也預(yù)留了較多名額空缺給留學(xué)生，所以留學(xué)生的學(xué)費(fèi)收入彌補(bǔ)了英國自上世紀(jì)60年代以來的政府教育撥款的削弱，甚至在一定程度上帶給很多學(xué)校可觀的收入。校友會(huì)及社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)收到的捐贈(zèng)收入也是英國高校自籌收入的另一大來源，在英國的社會(huì)文化中，對(duì)校友的社會(huì)力量尤其重視，所以，大多數(shù)高校中都設(shè)置了校友關(guān)系辦公室，有固定專人負(fù)責(zé)往屆校友的聯(lián)絡(luò)工作，這一部分約占自籌收入的5%左右。最后，英國政府強(qiáng)調(diào)教育對(duì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的職能，特別是科技轉(zhuǎn)化職能，在與當(dāng)?shù)毓ど唐髽I(yè)聯(lián)合的過程中，加強(qiáng)成果轉(zhuǎn)化，不讓技術(shù)及知識(shí)束之高閣，使之轉(zhuǎn)化成第一生產(chǎn)力。

（二）英國高?；I資方式對(duì)我國高等院校的借鑒與啟發(fā)。

1.統(tǒng)籌政府撥款，重視資金效率。隨著國家財(cái)政對(duì)教育支出越來越大，近三年其已超過我國GDP總額的4%，財(cái)政對(duì)地方省屬高校的撥款主要有生均撥款、中央支持地方高校建設(shè)經(jīng)費(fèi)、省屬高校四個(gè)一流建設(shè)經(jīng)費(fèi)，其中后兩個(gè)主要為學(xué)校自行申報(bào)的專項(xiàng)資金。目前高校對(duì)此類專項(xiàng)資金的管理模式主要為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人管理制，并由項(xiàng)目組負(fù)責(zé)實(shí)施。這種項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要在于項(xiàng)目組的個(gè)體目標(biāo)與學(xué)校整體的目標(biāo)有所差異，可能形成重復(fù)建設(shè)，資金執(zhí)行進(jìn)度緩慢，有效成果不突出，因此會(huì)進(jìn)一步影響后續(xù)年度的財(cái)政撥款。面對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，高校內(nèi)部的管控措施應(yīng)強(qiáng)化歸口管理，在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，加強(qiáng)對(duì)申請(qǐng)人培訓(xùn)，使項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)與高校整體建設(shè)目標(biāo)相統(tǒng)一，提高資金使用效率。

2.增強(qiáng)高校品牌建設(shè)，開拓海外教育市場(chǎng)。繼“211”工程和“985”工程之后，教育部又提出建設(shè)雙一流大學(xué)，即世界一流大學(xué)和學(xué)科，這是在國家宏觀戰(zhàn)略方面為高等大學(xué)建設(shè)方面提出的整體規(guī)劃。高校品牌建設(shè)就是以雙一流大學(xué)為戰(zhàn)略依托，提升高校自身價(jià)值，增強(qiáng)社會(huì)影響力。高校的價(jià)值體現(xiàn)在多方面，不僅僅是教學(xué)、科研的水平，還有教師影響力、畢業(yè)生就業(yè)率等，一所學(xué)校的價(jià)值內(nèi)涵越豐富，其可以獲得的社會(huì)資源也越多。目前，我國高校的行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是在當(dāng)?shù)卣飪r(jià)部門的價(jià)格指導(dǎo)下實(shí)施，若可以形成一種最高價(jià)格管控下多層次的收費(fèi)模式，其能良好地反映出培養(yǎng)成本、學(xué)校聲譽(yù)價(jià)值等方面，也能進(jìn)一步促進(jìn)各高校品牌建設(shè)的推動(dòng)。在陜高校中，西安交通大學(xué)和西北工業(yè)大學(xué)兩所雙一流大學(xué)已充分展現(xiàn)了其具有的聲譽(yù)價(jià)值，2006年，西安交通大學(xué)與英國利物浦大學(xué)合作創(chuàng)立了現(xiàn)位于蘇州的西交利物浦大學(xué)，2016年西北工業(yè)大學(xué)與英國倫敦瑪麗女王大學(xué)成立非獨(dú)立法人的倫敦瑪麗女王大學(xué)工程學(xué)院，這種合作辦學(xué)的途徑豐富了高校辦學(xué)資金，增強(qiáng)了國內(nèi)高校在國際上的聲望及好感度。

3.高效運(yùn)用現(xiàn)有平臺(tái)，完善社會(huì)籌資途徑。目前，國內(nèi)高校自身的籌資平臺(tái)有教育基金會(huì)和校友會(huì)兩類，筆者選擇了在陜的前十五所高校，僅有三所未形成高校教育基金會(huì)，其余高校均形成了基金會(huì)或類似的運(yùn)行機(jī)構(gòu)，其中運(yùn)營良好的是西安交通大學(xué)與西北工業(yè)大學(xué)，兩所高校的基金會(huì)均為獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，配有專職及專業(yè)金融人才，可以積極參與穩(wěn)健、收益良好的投資活動(dòng)，且把投資回報(bào)廣泛運(yùn)用于獎(jiǎng)助學(xué)金、校區(qū)設(shè)施完善等多個(gè)領(lǐng)域，有效地彌補(bǔ)了高校在創(chuàng)建世界一流大學(xué)中可能出現(xiàn)的資金不足和財(cái)政資金用途受限的問題。教育基金會(huì)也可以加強(qiáng)與校友會(huì)的合作，利用國內(nèi)的書信邀請(qǐng)及海外的郵件往來加強(qiáng)校友與校方的感情，為學(xué)校募集資金。

三、高校債務(wù)管理問題的思考

近年來，高校的擴(kuò)招已駛?cè)肼嚨?，但債?wù)管理問題仍不容忽視，下面筆者從銀行、高校、政府三方面對(duì)高校的債務(wù)管理展開分析。

（一）銀行方面。

1.嚴(yán)格遵守信貸政策，加強(qiáng)貸款管理。各大商業(yè)銀行按照“6C”原則對(duì)借款人信譽(yù)狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，由于高等教育特別是公辦類院校的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，商業(yè)銀行對(duì)高等教育類行業(yè)把握的總體原則為：積極支持，加強(qiáng)管理，確保質(zhì)量。對(duì)借款企業(yè)進(jìn)行的貸款管理，最關(guān)鍵的一步就是要確定該企業(yè)的未來還款能力，高等院校作為非營利性事業(yè)單位，難以獲取其損益及現(xiàn)金流量等因素，所以針對(duì)高校的營運(yùn)狀況應(yīng)給予重點(diǎn)關(guān)注。郝建軍（2007）指出，用教學(xué)科研資產(chǎn)增長率來反映高校運(yùn)營能力的評(píng)估，即教學(xué)科研資產(chǎn)增長率=教學(xué)科研資產(chǎn)增加額/教學(xué)科研資產(chǎn)總額，該比率越高，說明對(duì)固定資產(chǎn)的使用越有效；在實(shí)際操作中，上述比率較為單一，難以全面評(píng)估高校的運(yùn)營情況，所以另一指標(biāo)：學(xué)校歷史上的收支結(jié)余積累與資產(chǎn)負(fù)債表中的一般基金的比率亦可作為重要指標(biāo)之一，銀行一般把這個(gè)比率的安全閾值設(shè)定為20%—50%。

2.加強(qiáng)貸款審查，建立高校貸款預(yù)警系統(tǒng)。在商業(yè)銀行向高校授予貸款額度后，不能使該筆貸款束之高閣，而要建立全面定期的審查評(píng)價(jià)及預(yù)警系統(tǒng)。在每一筆貸款發(fā)放后，會(huì)因借款人主客觀因素的變化導(dǎo)致該筆借款質(zhì)量發(fā)生變化，例如，對(duì)高校放款后，若該校由于某些因素生源急劇降低，或老校區(qū)土地用途發(fā)生變化，導(dǎo)致高校主要還款來源不能保障。所以在擁有高校債權(quán)的商業(yè)銀行中，應(yīng)該設(shè)立獨(dú)立的部門且配備熟悉高校業(yè)務(wù)的專業(yè)人員來定期審查貸款情況，對(duì)可能存在的所有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)采用定性與定量相結(jié)合的方法，按照嚴(yán)格規(guī)范的程序開展工作，不斷地對(duì)每一筆貸款質(zhì)量給予合理評(píng)價(jià)。對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)及問題貸款，應(yīng)該建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，明確風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，制定應(yīng)急預(yù)案，并使該預(yù)警機(jī)制與當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T聯(lián)網(wǎng)，確保某些風(fēng)險(xiǎn)能在管控層面得到有效處理。

（二）高校方面。

1.強(qiáng)化預(yù)算的剛性管理。首先，為了確保高校嚴(yán)格的剛性預(yù)算正常施行，要保證預(yù)算的可行性研究與科學(xué)論證。實(shí)踐中，對(duì)于高校的借款活動(dòng)及債務(wù)利息支出，要把債務(wù)利息支出計(jì)入專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)中，確保將信貸資金單列預(yù)算進(jìn)行管理，并把年度預(yù)算有機(jī)地結(jié)合中長期計(jì)劃或預(yù)算方案。其中預(yù)算方案由高校財(cái)務(wù)部門草擬并上交至預(yù)算管理委員會(huì)，由集體決策的方式進(jìn)行可行論證并形成可行性報(bào)告。

2.確保借款的管理過程合理。對(duì)項(xiàng)目建設(shè)或新校區(qū)建設(shè)所必需的借款活動(dòng)，應(yīng)結(jié)合年度全面預(yù)算，擬定詳盡的高校貸款方案，明確用途、貸款規(guī)模及結(jié)構(gòu)等問題，并在學(xué)校財(cái)經(jīng)委員會(huì)中以集體聯(lián)簽制進(jìn)行審批。對(duì)于批準(zhǔn)通過的借款方案，應(yīng)該嚴(yán)格按照已確定的用途使用資金，建議存在貸款的高校組建信貸資金管理領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)借款進(jìn)行統(tǒng)一管理并進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)改變資金用途的事項(xiàng)，應(yīng)履行相應(yīng)審批程序。

3.加強(qiáng)會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制。高校財(cái)務(wù)處作為借款資金的主管業(yè)務(wù)部門，應(yīng)按照國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度，準(zhǔn)確核算與監(jiān)督借款的利息償還等業(yè)務(wù)。對(duì)已借資金，應(yīng)指定專門人員對(duì)該資金設(shè)立臺(tái)賬，并按借款銀行、規(guī)模、利率等進(jìn)行定時(shí)正確的記錄。

（三）政府方面。

1.加強(qiáng)政策落實(shí)，實(shí)現(xiàn)良好監(jiān)管。政府對(duì)高?，F(xiàn)有的債務(wù)負(fù)有管理責(zé)任和監(jiān)管義務(wù)。陜西省教育主管部門現(xiàn)已制定出規(guī)范、有效的機(jī)制，例如高校化債獎(jiǎng)補(bǔ)資金的方案及建立債務(wù)臺(tái)賬。但是要使政策落地并更好地達(dá)到監(jiān)管的作用，筆者認(rèn)為，各地教育主管部門還要實(shí)踐好以下兩點(diǎn)：建立高校債務(wù)管理信息系統(tǒng)，包括關(guān)于高校定期的財(cái)務(wù)報(bào)告、往年還貸記錄及債務(wù)專項(xiàng)預(yù)算情況等信息，對(duì)現(xiàn)有高校貸款形成實(shí)時(shí)監(jiān)控并形成預(yù)警機(jī)制；對(duì)申請(qǐng)專項(xiàng)建設(shè)貸款的高校施行嚴(yán)格的項(xiàng)目審查和審批備案制度，從源頭上控制貸款的發(fā)生。

2.協(xié)助高校積極開展老校區(qū)土地置換。在新校區(qū)建立后，學(xué)校會(huì)把大多數(shù)的教學(xué)資源搬遷至新校區(qū)，導(dǎo)致老校區(qū)大部分資源的閑置，但一般老校區(qū)都位于城市繁華地帶，土地價(jià)格高昂，所以一些高校會(huì)支持閑置的老校區(qū)以土地置換方式用來歸還借款或籌集建設(shè)資金。在這一過程中，政府作為國有土地的擁有者，應(yīng)該積極協(xié)助高校設(shè)計(jì)土地置換方案，并在政策上給予扶持，但是同時(shí)要注意監(jiān)督高校在土地置換過程中存在的房地產(chǎn)盈利活動(dòng)。