焦穎(貴州民族大學(xué),貴州 貴陽 550025)

鑒于我國目前腐敗形勢的嚴(yán)峻性和反腐敗任務(wù)的艱巨性，中央和全國人大常委會決定在北京市、山西省、浙江省三地進行監(jiān)察體制改革試點，并在此基礎(chǔ)上擬在全國范圍內(nèi)自上而下設(shè)立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的專門反腐敗國家機關(guān)監(jiān)察委員會。這一新的國家機關(guān)是我國現(xiàn)行憲法所沒有的，其設(shè)立必然涉及憲法修改問題，探討這一問題對于積極、穩(wěn)妥地推進監(jiān)察體制改革具有重大的理論意義和實踐價值。

一、增設(shè)監(jiān)察委員會與修改憲法的必要性

有學(xué)者認(rèn)為，在不修改憲法的情況下，由全國人大通過制定《國家監(jiān)察法》，在現(xiàn)有的國家機構(gòu)體系中增設(shè)監(jiān)察委員會也是可行的。不同的學(xué)者所持的理由有所不同。

在已發(fā)表的有關(guān)國家監(jiān)察體制改革的論文及相關(guān)學(xué)術(shù)研討會上，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)先修改憲法，再制定《國家監(jiān)察法》，在此基礎(chǔ)上在全國范圍內(nèi)設(shè)立監(jiān)察委員會。

（一）增設(shè)監(jiān)察委員會屬于憲法上國家機構(gòu)體系的變化

增設(shè)監(jiān)察委員會，就中央層面而言，是在原有的中央國家機構(gòu)體系中增加了一個獨立的居于全國人民代表大會及其常務(wù)委員會之下而與國家主席、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院相平行的國家機關(guān)，相應(yīng)地，改變了憲法上原有的國家機構(gòu)體系、國家權(quán)力的配置及國家機關(guān)之間的相互關(guān)系，在體制層面上豐富了我國的人民代表大會制度。通常而言，所調(diào)整事項已處于憲法規(guī)范的邊界之外，就無法通過憲法解釋活動從憲法規(guī)范內(nèi)去發(fā)現(xiàn)憲法依據(jù)，而須訴諸憲法修改調(diào)整憲法邊界去創(chuàng)制憲法依據(jù).

依據(jù)《憲法》第62條規(guī)定，全國人大有權(quán)制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)和其他的基本法律?！读⒎ǚā返?條作出了與憲法相同的規(guī)定。因此，有關(guān)國家機構(gòu)的組織法只能由全國人大制定為基本法律。而兩部法律所說的“國家機構(gòu)”的法律，是特指涉及憲法上已有的國家機關(guān)的法律。此次需要增設(shè)的監(jiān)察委員會，在憲法上已有的國家機關(guān)中并不存在。

（二）監(jiān)察委員會在性質(zhì)上不同于行政監(jiān)察機關(guān)

根據(jù)全國人大常委會授權(quán)試點決定，監(jiān)察委員會是獨立于行政機關(guān)，與行政機關(guān)相平行的國家機關(guān)，其職能的內(nèi)涵與外延也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政監(jiān)察機關(guān)。未來在國家層面設(shè)立的國家監(jiān)察委員會在國家機構(gòu)體系中也應(yīng)當(dāng)是這一格局。監(jiān)察委員會與行政監(jiān)察機關(guān)屬于完全不同性質(zhì)的機關(guān)，《監(jiān)察法》與《行政監(jiān)察法》所規(guī)范的組織、職權(quán)、程序等存在根本性差異。《監(jiān)察法》不同于完全歸屬于行政法的《行政監(jiān)察法》，而是與人大常委會監(jiān)督法、國家安全法、戒嚴(yán)法、國防法、民族區(qū)域自治法等基本法律一樣，屬于憲法相關(guān)法（或稱憲法性法律）。因此，那種認(rèn)為《監(jiān)察法》是對《行政監(jiān)察法》的修改的觀點是值得商榷的。

（三）重大改革必須于法有據(jù)

對于因預(yù)料不久的未來要對憲法進行其他修改，且此次修改的幅度較小，可以暫時不作修改，而留待不久之后一起修改的觀點，實際上在1979年，對1978年憲法進行修改時也出現(xiàn)過類似的討論。

我國經(jīng)過近四十年的法治發(fā)展，整個社會的法治環(huán)境和法治訴求已取得巨大的進步，依法治國理念已深入人心。因此，先修改憲法，規(guī)定監(jiān)察機關(guān)在國家機構(gòu)體系中的性質(zhì)、地位、職權(quán)、與其他國家機關(guān)之間的關(guān)系等，再依據(jù)憲法制定《監(jiān)察法》，設(shè)立國家及地方各級監(jiān)察委員會，是國家治理現(xiàn)代化和依憲治國的必然要求。

二、國家監(jiān)察體制改革與憲法修改的方式

我國曾經(jīng)采用過三種修改憲法的方式或者技術(shù)。

1.全面修改。即全國人民代表大會起草一部新的憲法，對前一部憲法進行全面修改，然后通過并公布一部全新的憲法。1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法即是如此。全面修改的方式，其優(yōu)點在于按照修改意圖進行修改并重新頒布憲法，內(nèi)容明確、清晰，所有的條款都是現(xiàn)行有效的內(nèi)容；其缺點在于需要重新頒布憲法，影響憲法的穩(wěn)定性，進而影響憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威。

2.部分修改。全國人民代表大會于1979年、1980年分別兩次通過修改憲法的決議，然后根據(jù)決議對憲法相應(yīng)的條款進行修改，重新頒布憲法。1979年7月1日，五屆全國人民代表大會第二次會議通過《關(guān)于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規(guī)定的決議》。1980年9月10日，五屆全國人民代表大會三次會議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國憲法〉第四十五條的決議》。以決議的方式修改憲法，雖然只是對原憲法文本中的部分條款進行了修改，但同時也需要依據(jù)決議的內(nèi)容對原憲法文本的條款進行修改并重新頒布憲法，其優(yōu)點和缺點與全面修改是相同的。

3.修正案。1988年、1993年、1999年和2004年，全國人民代表大會采用的則是美國式“修正案”的方式修改了現(xiàn)行憲法，共通過31條憲法修正案。修正案也屬于部分修改，只是并不需要對原憲法文本的條款進行修改及重新頒布憲法，其優(yōu)點和缺點與前兩種修改方式是相反的。關(guān)于采用這一方式修改憲法的原因，“1988年2月27日，六屆全國人大常委會委員長會議研究由全國人大常委會向七屆人大一次會議提出修改憲法案時，彭真委員長提出：這次對憲法的修改采取修正案的方式，這是美國的修憲方式，比法國、蘇聯(lián)和我國過去的修改憲法辦法好。彭沖副委員長和王漢斌秘書長對實行這種修憲方式作了說明。采取這種方式，得到了委員長會議和常委會會議全體組成人員的贊同。從此，這一修改憲法方式被肯定下來”。憲法學(xué)者在探討此次憲法修改問題時，也認(rèn)為采用修正案方式是為了維護憲法的權(quán)威性和穩(wěn)定性。因此，修正案方式受到了各界的普遍認(rèn)同。

因此次修改的條款并不會多，采用全面修改方式修改憲法沒有必要。以決議的方式修改憲法，需要重新通過憲法文本，對憲法的穩(wěn)定性不利。因此，以修正案的方式修改憲法是最為妥當(dāng)?shù)摹?/p>

三、增設(shè)監(jiān)察委員會與憲法其他相關(guān)條款的修改

增設(shè)監(jiān)察委員會首先需要設(shè)計涉及監(jiān)察委員會自身的條款，包括監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、組成、職權(quán)、上下級之間的相互關(guān)系等。增設(shè)監(jiān)察委員會還涉及到國家機構(gòu)體系的變化及其與其他國家機關(guān)之間的關(guān)系，必然需要對相應(yīng)的憲法條款進行修改。筆者認(rèn)為，相應(yīng)的憲法條款的修改以采用可以獨立適用的條款為宜。

四、結(jié)語

十八屆四中全會決定指出，依法治國必須首先要依憲治國，依法執(zhí)政必須首先要依憲執(zhí)政。通過國家監(jiān)察體制改革，在國家機構(gòu)體系中增設(shè)監(jiān)察委員會，并對原有國家機關(guān)之間的權(quán)力重新進行分配，必須修改憲法，使這一重大政治改革獲得合憲性和正當(dāng)性。憲法修改不僅需要設(shè)計監(jiān)察委員會自身的條款，還會涉及憲法中原有相關(guān)條款的必要修改。此次修改以采用修正案的方式為宜，并且新增的修正案應(yīng)當(dāng)是可以作為獨立適用的條款，既能保證憲法規(guī)范與社會實際的一致性，又能保證憲法的穩(wěn)定性以增強憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威性。

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