和二晴

摘 要：為挽救東北的局勢(shì)，1907年清廷宣布實(shí)施東北地方改革，任命徐世昌作為其總督全權(quán)管理東三省事務(wù)。徐世昌在東督期間實(shí)行了一系列新型的制度體制，促進(jìn)了東三省社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。作為此次改革的主持者，徐世昌為東北開(kāi)創(chuàng)了新的局面。然而，由于清廷中央不能及時(shí)給予財(cái)政扶持，使得新政面臨財(cái)政窘迫的危機(jī)，再加上社會(huì)動(dòng)亂不安，使得政治改革受到某些歷史時(shí)代因素的限制。

關(guān)鍵詞：清末；東北地區(qū)；徐世昌；新政改革

一、 改革的背景

清朝定都北京后，在東北地區(qū)實(shí)行了與內(nèi)地不同的政治體制。在東三省設(shè)置將軍制，由將軍負(fù)責(zé)統(tǒng)軍、治民，幾乎包括了東三省滿漢的一切事務(wù)。東北地區(qū)作為清王朝的根據(jù)地，在盛京又設(shè)立了“陪都制度”[1]與五部制度，以突顯東三省的地位，最始五部謹(jǐn)承將軍指揮，處理僚佐事務(wù)。但后來(lái)隨著五部權(quán)力的增加，將軍的威望反而下降，“將軍與五部之間在業(yè)務(wù)的處理上漸生捍格，會(huì)辦公件也開(kāi)始呼應(yīng)失靈”[2]。

東北地區(qū)的軍政體制在后來(lái)的發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生了許多弊端，造成了嚴(yán)重的后果。清朝統(tǒng)治中原后，為使龍興地不被侵犯，下令嚴(yán)禁關(guān)內(nèi)人們?nèi)胱|三省，東北地區(qū)出現(xiàn)了兩百年的封禁期，雖然政府制定了嚴(yán)格的封禁令，但仍阻止不了內(nèi)地流民的涌入，并大量的開(kāi)發(fā)無(wú)主荒地。同時(shí)，旗人的土地也轉(zhuǎn)讓到流民手中，這種狀況的長(zhǎng)期演變，對(duì)東北地區(qū)的將軍體制形成了重大沖擊，動(dòng)搖了其存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。除此之外，東三省的吏治也存在諸多弊端，如民旗各官假公濟(jì)私，苛捐雜稅剝削民眾；仕途紛雜，官箴不振等。所有這些，已難以適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展，必須對(duì)內(nèi)部體制進(jìn)行變革。

內(nèi)部原因之外，亦存在著外部憂患。第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，西方資本主義國(guó)家為了自己的權(quán)益，控制東三省的港口，對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)掠奪，以沙皇俄國(guó)的侵略為重，它憑借與東北接壤的地理優(yōu)勢(shì)和清廷長(zhǎng)期封禁東北所造成的人煙稀少、防務(wù)空虛的便利條件，采取武裝占領(lǐng)、軍事威脅等手段，與清政府先后簽訂多個(gè)不平等條約，搶占中國(guó)100多萬(wàn)平方公里的土地，為實(shí)現(xiàn)其最終吞并東北做準(zhǔn)備。

甲午戰(zhàn)爭(zhēng)后日本割占遼東半島，并在日俄戰(zhàn)爭(zhēng)中勝利，俄國(guó)不得不承認(rèn)日本在中國(guó)的權(quán)益，日本迅速擴(kuò)大在南滿的侵略勢(shì)力，修建鐵路、劃定日租界，成立殖民侵略機(jī)構(gòu)。不斷控制東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治及軍事。

東三省在清末期間，內(nèi)部面臨的體制弊端已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，外部面臨著西方列強(qiáng)的殖民掠奪，因此東北地區(qū)的新政改革甚為急迫，成為東三省事務(wù)的重中之重。

二、改革的舉措

為了應(yīng)對(duì)東北的危機(jī)局面，更好地?cái)M定在東北實(shí)行改革的具體方案，光緒三十二年九月（1906年）委派民政部的尚書(shū)徐世昌去往東北。徐世昌未去東北赴任之前，就上奏了《擬定東三省職司官制及督撫辦事要綱折》和《密陳通籌東三省全局折》系統(tǒng)地提出有關(guān)東三省的改革建議，但同時(shí)他又清楚地意識(shí)到由于日俄的侵略，改革所面臨的難度之重。

（一）、極力推行政治體制改革

徐世昌在對(duì)東北進(jìn)行考察后，提出在東北變將軍體制為與內(nèi)地相同的行省制度的主張。改制的主要目的是“把東三省納入地方行政系統(tǒng)，正本清源，阻止日俄進(jìn)一步蠶食，鞏固?hào)|土士民的內(nèi)心力”[3]。清政府在看到徐世昌先后所上奏折后決定聽(tīng)從徐之建議，在東北地區(qū)建立行省制度，并命徐世昌以東三省總督的身份全面開(kāi)展新政。

1、改革行政體制

徐世昌規(guī)定：“行省公署內(nèi)，以總督為長(zhǎng)官，巡撫為次官，皆如各部堂官”[4]?？偠脚鍘е」鸬奶糜。悍彩亲嘧膳母寮?，廳司都應(yīng)督撫來(lái)核定；總督不在本省時(shí)，日常公事呈巡撫核定，重要的事情電商總督來(lái)定奪?？偠?、巡撫之下，分設(shè)了二廳七司，酌定官品，并劃分權(quán)限。二廳為：承宣廳與諮議廳，并按照清朝初年將軍設(shè)置參贊和出使大臣設(shè)置參贊的先例，設(shè)立了左右參贊各一名分別負(fù)責(zé)兩司不同的事務(wù)；七司是在三省原來(lái)官署基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行裁改設(shè)立的，分別為：交涉司、旗務(wù)司、民政司、提學(xué)司、度支司、勸業(yè)司、蒙務(wù)司，每司各設(shè)一名司使來(lái)主持不同的工作。

徐世昌又根據(jù)三省不同的實(shí)際現(xiàn)實(shí)，合理地籌劃了每個(gè)省的行政體制改革的具體方案。如奉天，省內(nèi)規(guī)模頗具，事務(wù)繁重，因此二廳七司立即設(shè)立，不同官制負(fù)責(zé)不同公務(wù)，初設(shè)勸業(yè)司后又遵照朝廷政府的地方改革方案，變勸業(yè)司為勸業(yè)道；徐世昌考慮到吉林官制皆新創(chuàng)，在許多方面還不太完善，因此決定把原有文案處列入行省公署，來(lái)處理省內(nèi)事務(wù)，議定法令，章制的事務(wù)就由秘書(shū)官辦理；鑒于黑龍江地廣人稀，自己的財(cái)政收入不足以養(yǎng)官的情況，徐世昌就決定暫時(shí)不設(shè)立蒙務(wù)、旗務(wù)、交涉三司，除了提學(xué)司兼辦勸業(yè)道的事項(xiàng)外，各司其他職權(quán)和吉、奉稍有差別，貲不累述。

2、改革司法體制

徐世昌重視司法改制，把司法獨(dú)立當(dāng)作實(shí)行憲政改革的重要條件。為此，徐世昌在東三省設(shè)立了提法司、籌辦各級(jí)檢察廳和審判機(jī)關(guān)，力求來(lái)完善三省的司法體系結(jié)構(gòu)。提法司就成為了全省司法的總機(jī)關(guān)，它不附屬省公署，保持自己的司法獨(dú)立性。吉林省、奉天省分別設(shè)立高等檢察廳和審判廳，長(zhǎng)春、撫順、營(yíng)口等地分別設(shè)立了初級(jí)審判廳和地方檢察廳，用來(lái)輔助審判的工作。但鑒于黑龍江省自身?xiàng)l件的限制，沒(méi)有設(shè)立這兩個(gè)機(jī)構(gòu)，把原有的機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決合并來(lái)負(fù)責(zé)處理各種案件，之后又制定了《裁判處應(yīng)辦事宜》當(dāng)作以后來(lái)成立審判廳的準(zhǔn)備。

徐世昌在司法改革在過(guò)程中發(fā)布了《奉省提法司分科職掌大綱》、《各級(jí)審判、檢察廳辦事規(guī)則》、《模范監(jiān)獄署規(guī)則》、《奉天省城罪犯習(xí)藝所簡(jiǎn)章》、《吉省檢驗(yàn)學(xué)習(xí)所章程》等，不斷完善制度體系，規(guī)范其程序，使得東三省審判制度越來(lái)越文明化，并大力推進(jìn)對(duì)監(jiān)獄的改造，成為社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志。

（二）、變革官制

1907年4月，徐世昌在《擬定東三省職司官制及督撫辦事要綱折》中，就東三省行政官制的改革設(shè)置問(wèn)題，提出了詳細(xì)的建議。

徐世昌在東三省最高行政長(zhǎng)官設(shè)置方面，設(shè)行省公署，長(zhǎng)官分別為總督、巡撫，總督統(tǒng)領(lǐng)東三省全局，巡撫為各省行政首腦。在行省公署內(nèi)分別設(shè)承宣廳與諮議廳。前者掌管全省機(jī)要，總體上把握考核用人等事宜。后者管理議定一省法令章制，研究本省利病，應(yīng)行損益各事。同時(shí)又歸并原有局署，設(shè)置交涉、旗務(wù)等七司，各設(shè)司使一職管理事務(wù)。另設(shè)督練處，以達(dá)到加強(qiáng)陸軍實(shí)力、擴(kuò)充軍政的目的。

徐世昌的上奏很快得到清政府的批準(zhǔn)，東北的官制改革以徐世昌的方案為藍(lán)本開(kāi)始全面地展開(kāi)，東北邊疆的行政體制也同時(shí)發(fā)生了根本的變化。東三省建省后不僅對(duì)省級(jí)行政官制進(jìn)行了變革，還通過(guò)相應(yīng)措施調(diào)整了地方府廳州縣的行政官制。

（三）、大力整頓吏治

東三省的吏治腐敗一向被世人所詬病。面對(duì)此種狀況，徐世昌到任后，便毫不留情地查處了向他行賄的官員，震懾了東北那些腐敗分子。尤其是徐世昌處理前吉林將軍達(dá)桂的案件，對(duì)待這樣的高官，為了徹底獲取其犯罪證據(jù)，避免疏漏，他小心翼翼，派遣得力人員去認(rèn)真核查，終于坐實(shí)了達(dá)桂的犯罪事實(shí)，結(jié)果徐世昌毫不手軟，對(duì)其及以下所有涉案人員革職查辦。徐世昌的態(tài)度對(duì)東三省其他官吏起了震懾的作用，使東北的吏治有所改觀，逐漸好轉(zhuǎn)。

清末吏治敗壞的一個(gè)重大原因是考核監(jiān)察制度的廢弛，官員犯錯(cuò)“往往查停了事，模棱其詞，使溺職者無(wú)忌憚之心，誣控者不加反坐之罪，是非混雜”[5]。為除弊端，徐世昌非?？粗貙?duì)官員的考核，把結(jié)果當(dāng)作對(duì)官員進(jìn)行獎(jiǎng)懲的依據(jù)。為此，他制定《考試官吏章程》（計(jì)11條47款），派人巡查，對(duì)勝任官吏的賢者獎(jiǎng)勵(lì)，而那些庸劣不能治事、貪贓枉法之徒，給予黜斥。這使官員考核越來(lái)越有規(guī)范，為新官吏的選拔任用奠定了良好的基礎(chǔ)。除此之外，徐世昌還看重對(duì)官員不斷進(jìn)行培訓(xùn)，1908年專門(mén)設(shè)立法政學(xué)堂，運(yùn)用新政的思維模式造就新式人才，不斷提高官員整體的水平與素質(zhì)。

此外，他還主張官僚學(xué)習(xí)掌握外國(guó)語(yǔ)言，這樣更能打破中外隔閡“涉獵方言，尤為奉省政治上的第一要?jiǎng)?wù)，所關(guān)至重，未可闕如”[6]，在他的支持下，奉天省第一所外語(yǔ)學(xué)校建立，主要學(xué)習(xí)俄、英、日三國(guó)的語(yǔ)言，使官員熟悉并掌握，極大地促進(jìn)了東三省日益頻繁的外交需要?？梢?jiàn)徐世昌的高瞻遠(yuǎn)矚與現(xiàn)代化意識(shí)。

（四）、融化旗漢與加強(qiáng)蒙務(wù)

和其他地方不同，東北主要是駐防八旗，他們脫離農(nóng)業(yè)、依靠兵餉來(lái)開(kāi)銷(xiāo)日常，逐步成為較貧苦的特殊群體。因此，解決他們的生計(jì)愈發(fā)重要，這更大程度上促進(jìn)了“融化旗漢”的實(shí)施。首先，徐世昌改旗人“素以弓馬嫻熟者著，而文教罕稱焉”[7]的局面，設(shè)立學(xué)堂，最大程度宣揚(yáng)興學(xué)之急迫；第二，明確指出八旗的兵額出現(xiàn)空缺時(shí)不給予補(bǔ)充，讓那些精壯者進(jìn)入新式地軍隊(duì)，分置閑荒之地給予官兵耕種，增加其津貼，又開(kāi)放大量屯田；第三，倡導(dǎo)實(shí)業(yè)教育，設(shè)立實(shí)業(yè)學(xué)堂，同時(shí)設(shè)置不同工藝廠，收容無(wú)業(yè)旗民來(lái)學(xué)習(xí)工藝技術(shù)。

徐世昌在解決旗人問(wèn)題上提出許多優(yōu)惠政策，使八旗子弟能夠更好地自食其力，滿漢的往來(lái)日益增多，越來(lái)越親密，社會(huì)不斷發(fā)展，滿漢之間的差距越來(lái)越小，為民族實(shí)現(xiàn)融合奠定了基礎(chǔ)。

近代以來(lái)，日俄一直對(duì)我國(guó)領(lǐng)土虎視眈眈，而東北的蒙人處于貧弱的地位。1908年徐世昌在東三省設(shè)立蒙務(wù)局，徐世昌認(rèn)為加強(qiáng)蒙務(wù)工作首先應(yīng)從建立通往東三省各地區(qū)的驛站開(kāi)始，而有了驛站，必然伴隨著轉(zhuǎn)運(yùn)公司來(lái)發(fā)行紙幣。除此之外，蒙務(wù)局還有提倡興辦實(shí)業(yè)、推廣教育事業(yè)、開(kāi)辟道路交通、維護(hù)社會(huì)安定等職責(zé)。

（五）、清查戶籍與厘定國(guó)籍

劃分行政區(qū)域、收租、征兵等都需戶籍，然而東三省長(zhǎng)期以來(lái)多事變，居民成分復(fù)雜，因此徹查戶口和人數(shù)就成了重要的任務(wù)。徐世昌便命民政司根據(jù)民政部門(mén)的要求悉心籌劃，統(tǒng)一清查。在清查中，他還令官員們特別注意方法，切莫趁機(jī)騷擾百姓。最后徹查的人數(shù)：奉省約927萬(wàn)，吉省約423萬(wàn)，黑省約145萬(wàn)。這次雖未精密得到總量，但“由疏而密，由略而詳，此旗嚆矢矣”[8]。

吉奉兩省和韓國(guó)毗鄰，韓國(guó)民眾出于生活窘迫往往越境進(jìn)行耕種。但近代以來(lái)，日本以保護(hù)韓民為理由，侵犯我國(guó)的主權(quán)，橫生枝節(jié)。鑒于此，徐世昌決定，在對(duì)待韓民時(shí)要以厘定其國(guó)籍為第一要?jiǎng)?wù)，安排各屬妥善處理。此外，他還奏請(qǐng)朝廷，使農(nóng)工商部制定有關(guān)此方面的國(guó)籍法，為以后處理這方面問(wèn)題提供法律保障。

三、改革的評(píng)價(jià)

1906年末，清廷進(jìn)行預(yù)備立憲活動(dòng)，地方上開(kāi)始了新政改革，把東三省作為改革的重點(diǎn)。從此，徐世昌帶領(lǐng)的東三省的改革拉開(kāi)全國(guó)地方改革的序幕。它的歷史意義已不僅僅是一個(gè)地方上的政權(quán)的變更，也表明了當(dāng)時(shí)清廷想順應(yīng)世界的發(fā)展，揭示了時(shí)代的進(jìn)步。

徐世昌主持的東北新政改革在東三省發(fā)展史上有著獨(dú)特的歷史地位，起到了承上啟下的歷史作用：使得東北地區(qū)由原來(lái)的三將軍體制向憲政轉(zhuǎn)變，使東三省政治體制實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化，為東北地區(qū)的近代化奠定政治基礎(chǔ)，東三省的新政改革對(duì)東北地區(qū)產(chǎn)生了重大的影響，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1、積極意義：對(duì)東北地區(qū)來(lái)說(shuō)，徐世昌實(shí)施的新政給東三省創(chuàng)立了一個(gè)新的局面，建立的一整套新型的政治體制，徹底改變了東三省的歷史，使之從龍興之地的舊封建中擺脫出來(lái)，步入到行省的行列，東北建省改變了東北長(zhǎng)期以來(lái)推行的軍政制度，推進(jìn)了東北地區(qū)政治制度的近代化，強(qiáng)化了清王朝對(duì)東北的統(tǒng)治，對(duì)于抵制日俄的侵略、保衛(wèi)東北的安全都起了非常重要的作用，為東三省的政治、經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。他通過(guò)建立新型的行政機(jī)關(guān)使得官員們各施其職、各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)了朝廷對(duì)東三省的控制。他的新政還要求和英、美之各省相同，于總督府分別設(shè)置財(cái)政與學(xué)務(wù)等官，他設(shè)不同機(jī)構(gòu)掌管不同的權(quán)利，互不統(tǒng)屬，聽(tīng)命于總督。使得行政、立法、司法的三權(quán)分立稍有雛形。這些措施都極大地推進(jìn)了東三省近代化的過(guò)程，對(duì)東北地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、教育等方面的發(fā)展均起了積極的作用。

徐世昌的新政改革一方面體現(xiàn)了西方政體對(duì)我國(guó)的影響，另一方面，徐世昌根據(jù)我國(guó)的特殊情形，擬定和實(shí)施的民族方針政策則是東三省具體實(shí)際的反映，這些措施順應(yīng)了歷史時(shí)代的發(fā)展。如徐世昌提倡各民族一律平等，規(guī)定“凡設(shè)治地方，所有關(guān)涉旗、蒙與民人互控之案，悉由該管地方官直接審理，旗員、蒙員均照定例不準(zhǔn)干預(yù)”[9]，廢除了“旗民分治”，大力主張“融化旗漢”，消除了民族隔閡，密切各族人民的交往，促進(jìn)了東三省的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展，又在一定程度上起了鞏固國(guó)防的作用。

在以后的革命時(shí)期，東三省時(shí)局動(dòng)亂，日俄勾結(jié)朝廷官員企圖對(duì)東北實(shí)施分裂活動(dòng)，但最終都以失敗告終，這很大程度上和徐世昌的新政改革有關(guān)聯(lián)。所以說(shuō)，徐世昌主持下的東北新政改革對(duì)東北地區(qū)來(lái)說(shuō)是歷史的進(jìn)步，是成功的。作為此次改革的領(lǐng)導(dǎo)者，徐世昌在東北歷史上無(wú)疑是有所建樹(shù)的，他的政治新政的改革也成為了清朝末年地方改革成功的案例之一。

2、不足之處：由于歷史與時(shí)代局限，徐世昌的改革也有一些不足與缺陷：新政事項(xiàng)皆屬草創(chuàng)，不可避免某些法規(guī)還需進(jìn)一步完善；加上徐世昌東督時(shí)間不長(zhǎng)，出現(xiàn)許多措施并未被落實(shí)的狀況等。但是這些問(wèn)題都是在改革發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的，沒(méi)有前人經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。另外，中央財(cái)政對(duì)其扶持不力也影響了改革的深入與發(fā)展，如：政治體制方面，為改變地廣民少的局面，在東三省較多地增設(shè)府州縣等，這些機(jī)構(gòu)符合了東三省社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要，但機(jī)構(gòu)的增多必然導(dǎo)致官員的增加、俸銀增加，在一定程度上加重了東北地區(qū)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

綜合所有因素來(lái)看，徐世昌主持的政治新政改革即對(duì)東三省產(chǎn)生了積極的影響，應(yīng)給予肯定。

結(jié) 語(yǔ)

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，日俄等西方列強(qiáng)侵略東北，使得東三省外部形勢(shì)十分危機(jī)。為挽救東三省局面，清政府在1907年宣布東三省設(shè)置行省，由總督全權(quán)管理。徐世昌由于政治上的遠(yuǎn)見(jiàn)被政府委以重任，以總督身份開(kāi)始對(duì)東三省進(jìn)行新政改革。

面臨東北地區(qū)的重重窘境，徐世昌仍不放棄，在擔(dān)任東三省總督的兩年里，對(duì)東北地區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃，建立了一系列新型的制度體制，提出并實(shí)施了多條有建設(shè)性的改革措施，這些措施從根本改變了東北地區(qū)的政治體系，促進(jìn)了東三省社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，全面推進(jìn)了東三省的近代化歷程。徐世昌對(duì)東北地區(qū)的發(fā)展功不可滅，我們應(yīng)給予他充分的肯定。

然而，清王朝已處于殘陽(yáng)晚照、大廈將傾的局面，徐世昌雖然做出嘔心瀝血的努力，也已于事無(wú)補(bǔ)。且在改革過(guò)程中，由于改革剛剛起步且無(wú)前人經(jīng)驗(yàn)以供借鑒，最終結(jié)果各方面還不能皆達(dá)到完善，因此東三省事物還未完全步入近代化軌跡。

注釋：

[1]清入關(guān)，定盛京為陪都，仿中央官制設(shè)盛京內(nèi)務(wù)府，并設(shè)戶、兵、禮、工、刑五部，各掌其事。

[2]崇實(shí)：《奏請(qǐng)變通奉天吏治折》，載《光緒朝東華錄》（一），中華書(shū)局1958年版，第157頁(yè)。

[3]趙中孚：《清末東三省改制的背景》，《近代史研究所集刊》第5期，第330頁(yè)。

[4]徐世昌：《東三省政略》卷5《奏設(shè)職司官制及督撫辦事要綱折》，第833頁(yè)。

[5]袁世凱：《北洋公牘類纂》卷3，北京益森印刷有限公司1907年版，第9-10頁(yè)。

[6]徐世昌：《退耕堂政書(shū)》卷25《奉省設(shè)立方言肄習(xí)所折》，第1382頁(yè)。

[7]徐世昌：《東三省政略》卷8《紀(jì)學(xué)堂工廠生徒借補(bǔ)甲缺》，第1352頁(yè)。

[8]徐世昌：《東三省政略》卷6《紀(jì)戶籍》，第923頁(yè)。

[9]徐世昌：《退耕堂政書(shū)》卷25《徐督滿漢新型民族關(guān)系》，第1366頁(yè)。