李麗娟 畢瑩竹

摘要：新西蘭是世界上建立國(guó)家公園較早的國(guó)家之一，其實(shí)行的綠色管理體制有效地保護(hù)了國(guó)家公園優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，很好地協(xié)調(diào)了保護(hù)與游憩利用的關(guān)系。文章在總結(jié)其成功管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探討了我國(guó)如何構(gòu)建有自身特色的、符合國(guó)情的國(guó)家公園管理機(jī)制，進(jìn)而確保我國(guó)的國(guó)家公園能夠健康有序地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公園，綠色管理，成功經(jīng)驗(yàn)，新西蘭

“國(guó)家公園”一詞最早由美國(guó)藝術(shù)家喬治·卡特琳（George Catlin）在1832年提出，他因看到美國(guó)西部大開(kāi)發(fā)對(duì)印第安文明、野生動(dòng)植物和荒野所造成的負(fù)面影響，提出了希望政府能夠建立宏偉的國(guó)家公園，以有效保護(hù)自然環(huán)境和土著文化的“原始和鮮活的狀態(tài)”[1]。新西蘭是世界上最早建立保護(hù)地的國(guó)家之一，在1887年就建立了第一座由土著毛利酋長(zhǎng)捐贈(zèng)給國(guó)家的湯加里羅國(guó)家公園，迄今共建立了14座國(guó)家公園，其所實(shí)行的國(guó)家層面綠色管理模式[2]值得借鑒。

我國(guó)從20世紀(jì)50年代開(kāi)始建立保護(hù)區(qū)，現(xiàn)已形成了自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、礦山公園和水利風(fēng)景區(qū)共7類保護(hù)地，但在發(fā)展過(guò)程中依然存在管理機(jī)制不健全、開(kāi)發(fā)利用過(guò)度、保護(hù)力度不夠等諸多問(wèn)題。為此，我國(guó)在2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)提出了建立國(guó)家公園體制，在2015年13個(gè)中央部、委、局、辦簽發(fā)了《建立國(guó)家公園體系試點(diǎn)方案》，明確在12個(gè)省份建立9個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園[3]。2017年9月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》，為我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)提供全面的指導(dǎo)，使各項(xiàng)工作有序推進(jìn)。通過(guò)建立符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園制度，可以有效保護(hù)國(guó)家公園內(nèi)寶貴的自然、人文資源和環(huán)境。

1 新西蘭國(guó)家公園概況

新西蘭國(guó)土面積為26.87萬(wàn)k㎡，山地和丘陵占其總面積的75%以上，屬溫帶海洋性氣候，森林覆蓋率高且生態(tài)環(huán)境質(zhì)量好。其生態(tài)系統(tǒng)是在遠(yuǎn)離地球幾個(gè)大陸板塊的孤立生境中獨(dú)立演化而來(lái)，因而較為脆弱，對(duì)外界影響也十分敏感[2，4]。自有人類居住的1000多年時(shí)間里，土著毛利人過(guò)度的農(nóng)耕以及大規(guī)模歐洲移民帶來(lái)的畜牧業(yè)和外來(lái)物種都對(duì)其脆弱的生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重的威脅，導(dǎo)致森林覆蓋率降低、許多原有物種滅絕。生態(tài)環(huán)境的惡化使得新西蘭人民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)，開(kāi)始考慮通過(guò)建立國(guó)家公園和保護(hù)區(qū)來(lái)保護(hù)其脆弱的生態(tài)環(huán)境。自1887年第一座湯加里羅（Tongariro）國(guó)家公園建成后累計(jì)建立了14座國(guó)家公園（見(jiàn)表1）.同時(shí)還建有32個(gè)海洋保護(hù)區(qū)、70個(gè)保護(hù)公園、85個(gè)有害物種無(wú)控制的島嶼[2，5]。

2 新西蘭國(guó)家公園管理成功經(jīng)驗(yàn)

2.1 嚴(yán)格有效的管理機(jī)制

新西蘭國(guó)家公園采用政府和非政府雙列垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體系[2，5]（表2），各管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理規(guī)范，職能劃分清晰明確。政府管理系列是在保護(hù)部統(tǒng)領(lǐng)下的中央和地方政府各職能部門，中央管理部門主要負(fù)責(zé)制定政策、編制計(jì)劃、審計(jì)、配置資源、維護(hù)和服務(wù)等工作;地方管理部門主要職責(zé)是協(xié)同地方政府進(jìn)行管理;保護(hù)部是唯一的、綜合性的保護(hù)和管理部門，上對(duì)議會(huì)、下對(duì)公眾負(fù)責(zé)。非政府系列由中央和地方保護(hù)委員會(huì)構(gòu)成，中央保護(hù)委員會(huì)代表公眾利益負(fù)責(zé)立法和監(jiān)督工作;地方保護(hù)委員會(huì)具有保護(hù)和監(jiān)督的職能。

2.2 完整統(tǒng)一的法律體系

新西蘭國(guó)家公園法律體系在早期時(shí)候面臨著多個(gè)法律并存，分而治之的困境。管轄范圍較小、更具體的法律法規(guī)主要有《野生動(dòng)物法》《野生動(dòng)物控制法》《海洋保護(hù)區(qū)法》等;管轄范圍較大、更普遍性的法律法規(guī)有1952年通過(guò)的《國(guó)家公園法》和1987年頒布的《自然保護(hù)區(qū)體系法》以及1989年修改成的《新西蘭自然保護(hù)區(qū)體系法改革法案》，它們成為新西蘭國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)管理的主要依據(jù)，其核心思想是保護(hù)和利用相結(jié)合，充分體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的代際公平觀[5]。直到1996年10月，新西蘭正式頒布了能夠統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)今各類資源保護(hù)法，具有絕對(duì)的權(quán)威性和綜合性的《保護(hù)法》[2]，近幾年又將60多部有關(guān)資源管理的地方部門法律法規(guī)統(tǒng)一成《資源管理法》，有效解決了地方在資源管理上的混亂，理順了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面的關(guān)系[5]。

2.3 科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)劃體系

新西蘭國(guó)家公園規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，非常重視保護(hù)與利用相協(xié)調(diào)以及毛利人土著文化的融入。他們通過(guò)全面系統(tǒng)的資源本底調(diào)查，建立了統(tǒng)一的資源調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，制定了統(tǒng)一的旅游規(guī)劃工具包，同時(shí)引入了澳大利亞綠色環(huán)球21標(biāo)準(zhǔn)體系：國(guó)家保護(hù)部發(fā)行了專題工作手冊(cè)指導(dǎo)實(shí)際工作，并繪制了分區(qū)域的游憩機(jī)會(huì)和旅游設(shè)施圖譜，對(duì)公園內(nèi)外不同區(qū)域可開(kāi)展的游憩活動(dòng)和允許建設(shè)的游憩設(shè)施都有嚴(yán)格而詳盡的說(shuō)明和詳細(xì)的規(guī)定，成為公園合理化和持續(xù)性地游憩利用的有效指導(dǎo)。此外，在規(guī)劃時(shí)重視融入毛利人土著文化，使優(yōu)美的自然景觀和獨(dú)特的土著文化有機(jī)融合，并鼓勵(lì)和指導(dǎo)毛利人社區(qū)充分參與規(guī)劃的討論和監(jiān)督，有效促進(jìn)了傳統(tǒng)毛利文化的保存、繼承和發(fā)揚(yáng)：同時(shí)注重產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，將新西蘭林肯大學(xué)公園、旅游和環(huán)境管理學(xué)院作為其技術(shù)支撐單位，鼓勵(lì)科研成果及時(shí)轉(zhuǎn)化，為國(guó)家公園的科學(xué)管理和規(guī)劃提供有力的技術(shù)支持和理論指導(dǎo)。

2.4 嚴(yán)格的特許經(jīng)營(yíng)制度

新西蘭國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度本著公平、公正和公開(kāi)的原則，由唯一的授權(quán)權(quán)力機(jī)構(gòu)——自然資源保護(hù)部嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行特許項(xiàng)目的審批，同時(shí)兼顧保護(hù)和休閑游憩利用兩種功能。審批時(shí)主要考慮經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否符合國(guó)家公園保護(hù)計(jì)劃和地區(qū)保護(hù)管理策略以及其環(huán)境影響評(píng)估結(jié)果是否符合要求[6-7]。自然資源保護(hù)部會(huì)采用分散式（分別授權(quán)給不同的經(jīng)營(yíng)者以避免獨(dú)家壟斷）和短期式（根據(jù)環(huán)境影響程度給予3個(gè)月到5年左有的特許時(shí)間）進(jìn)行授權(quán)，同時(shí)將一些重大的、涉及到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民利益的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)公示，以接受社會(huì)的監(jiān)督[2]。

2.5 廣泛全面的公眾參與機(jī)制

新西蘭國(guó)家公園管理中的公眾參與具有整體性和廣泛性的特點(diǎn)[2，5]，他們可以全方位參與國(guó)家公園建設(shè)和管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。一般通過(guò)宏觀和微觀兩個(gè)層面參與國(guó)家公園的管理：從宏觀層面，中央和地方保護(hù)委員會(huì)成員代表公眾參與國(guó)家公園的立法、保護(hù)和監(jiān)督工作;從微觀層面，那些私人土地被劃歸到公園里的社區(qū)居民，通過(guò)與政府共管或聯(lián)合保護(hù)經(jīng)營(yíng)的方式直接參與國(guó)家公園的建設(shè)和管理，其他社區(qū)民眾則通過(guò)參與日常工作而進(jìn)行間接的管理[5]。民眾可以與政府及規(guī)劃人員進(jìn)行有效溝通，進(jìn)而決定擬建設(shè)項(xiàng)目的可行性和必要性，其決策權(quán)甚至?xí)哂谡?，充分體現(xiàn)了“居民當(dāng)家作主”。同時(shí)，公眾可以全程監(jiān)督國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)和管理過(guò)程以及使用者的行為，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)予以舉報(bào)，充分發(fā)揮了民眾的監(jiān)督權(quán)。

3 新西蘭國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的借鑒

我國(guó)在《建立國(guó)家公園體制總體方案》中明確提出了要建成具有中國(guó)特色的統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國(guó)家公園管理體制[8-9]，同年又將建立以國(guó)家公園為主體的保護(hù)地體系寫入黨的十九大報(bào)告，充分證明了我國(guó)非常重視國(guó)家公園的體制創(chuàng)新和優(yōu)化管理[10]。然而我國(guó)國(guó)家公園具有較強(qiáng)的獨(dú)特性和復(fù)雜性，如保護(hù)對(duì)象多樣、占地規(guī)模大、地跨多個(gè)省域、各利益群體關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜等。因此，為了更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園所設(shè)立的目標(biāo)，需要借鑒他山之石，逐步健全管理體制，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

3.1 理順關(guān)系，適時(shí)建立由政府主導(dǎo)管理、社會(huì)力量廣泛參與的管理體系

我國(guó)大部分試點(diǎn)國(guó)家公園已經(jīng)成立了由省級(jí)政府垂直管理的國(guó)家公園管理局，更為可喜的是在2017年8月成立了首個(gè)由中央直管的東北虎豹國(guó)家公園管理局，試點(diǎn)期間具體委托給國(guó)家林業(yè)局代為執(zhí)行，成為中央直接管理國(guó)家公園的重要起點(diǎn)，在一定程度上解決了以往保護(hù)地部門分割、多頭管理、碎片化的問(wèn)題[8-9]。然而，依然會(huì)面臨有些跨省域或跨部門的協(xié)調(diào)與管理、保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎T多難題，因此急需成立國(guó)家層面的統(tǒng)一管理部門。2018年3月13日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，成立了由多部門組成的自然資源部，受其管理的國(guó)家林業(yè)和草原局加掛國(guó)家公園管理局牌子，這是我國(guó)國(guó)家公園走向中央集權(quán)、政府主導(dǎo)管理的關(guān)鍵一步，必將更有利于各部門的高效協(xié)調(diào)以及國(guó)家公園的統(tǒng)一管理和嚴(yán)格保護(hù)。同時(shí)，我國(guó)還應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量共同參與到國(guó)家公園的管理工作中來(lái)，不妨學(xué)習(xí)新西蘭成立中央和地方保護(hù)委員會(huì)，根據(jù)我國(guó)國(guó)情建議由中央和地方人大、政協(xié)牽頭組建，由全國(guó)和各國(guó)家公園所在地的多學(xué)科專家學(xué)者、相關(guān)企業(yè)代表、社會(huì)公益組織成員和社區(qū)居民等構(gòu)成，其成員可以積極參與國(guó)家公園的設(shè)立、建設(shè)、運(yùn)行、管理和監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，以及生態(tài)保護(hù)、自然教育、科學(xué)研究等各領(lǐng)域[3]，每年定期或不定期地明察暗訪公園的運(yùn)營(yíng)和管理情況。這樣，通過(guò)構(gòu)建由政府主導(dǎo)、社會(huì)力量廣泛參與的長(zhǎng)效管理機(jī)制和體系以確保我國(guó)國(guó)家公園健康有序地發(fā)展。

3.2 制定全面和統(tǒng)一的國(guó)家公園保護(hù)法

目前，部分試點(diǎn)國(guó)家公園已經(jīng)開(kāi)始制定了各自的管理?xiàng)l例、辦法和體制方案，如三江源和神農(nóng)架的國(guó)家公園條例、錢江源國(guó)家公園山水田林河管理辦法、武夷山國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)財(cái)政體制方案[3，8]和祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案[11]等，對(duì)公園內(nèi)的科研科普、生態(tài)管護(hù)公益崗位、特許經(jīng)營(yíng)、預(yù)算管理、項(xiàng)目投資、社會(huì)捐贈(zèng)、志愿者管理、訪客管理、國(guó)際合作交流以及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策等進(jìn)行了探索性地規(guī)定，并積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。今后，我國(guó)尚需進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)制定出一部更為全面統(tǒng)一、針對(duì)性和執(zhí)行性更強(qiáng)的國(guó)家層面的國(guó)家公園保護(hù)法，以明確管理機(jī)制、資源和環(huán)境保護(hù)原則、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、分區(qū)管理、休閑游憩利用、特許經(jīng)營(yíng)制度、經(jīng)費(fèi)籌集和使用規(guī)定、各職能部門及相關(guān)利益群體的權(quán)責(zé)等具體內(nèi)容，并制定切實(shí)可行的執(zhí)行方案，同時(shí)協(xié)調(diào)好和現(xiàn)存多部相關(guān)法律（如《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《森林法》《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》等）的關(guān)系，以避免因參照法規(guī)過(guò)多而帶來(lái)的混亂和執(zhí)法難度。

3.3 制定統(tǒng)一的國(guó)家公園規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)各試點(diǎn)國(guó)家公園已經(jīng)和正在由各自的管委會(huì)編制發(fā)展規(guī)劃，但尚缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺少有效的監(jiān)督機(jī)制。因此，我國(guó)應(yīng)考慮建立一套統(tǒng)一的國(guó)家公園資源調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)[12]，包括資源和環(huán)境的保護(hù)和游憩利用標(biāo)準(zhǔn)、繪制可開(kāi)展的游憩活動(dòng)機(jī)會(huì)和設(shè)施圖譜等。在統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)中，要注重協(xié)調(diào)好保護(hù)和游憩利用的關(guān)系;注重對(duì)本地文化的挖掘和融入，將自然景觀和文化體驗(yàn)相結(jié)合：注重產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，加強(qiáng)與高校、科研院所的合作，吸引和鼓勵(lì)專家學(xué)者進(jìn)行科研實(shí)踐，并將成果及時(shí)轉(zhuǎn)化。同時(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)精選少數(shù)幾家規(guī)劃單位為全國(guó)的國(guó)家公園制定統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃，再由各國(guó)家公園管理局根據(jù)自身情況略作調(diào)整。

3.4 建立嚴(yán)格的特許經(jīng)營(yíng)制度

我國(guó)的保護(hù)地都曾經(jīng)或多或少地存在著經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目被承包、探礦和開(kāi)礦權(quán)被審批、核心保護(hù)區(qū)和生態(tài)修復(fù)區(qū)內(nèi)的林地被征占和林木被采伐、集體林占比高等諸多問(wèn)題[3，13]。雖然目前已經(jīng)通過(guò)建立國(guó)家公園而采取了暫停項(xiàng)目或者有序退出的方式加以嚴(yán)格管理和規(guī)范[3]，以期最大限度地保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)，但依然缺少嚴(yán)格的特許經(jīng)營(yíng)制度。我國(guó)可以考慮將國(guó)家公園內(nèi)允許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目分別特許給不同的經(jīng)營(yíng)者，并且根據(jù)其環(huán)境影響程度給予不同的經(jīng)營(yíng)年限，不宜過(guò)長(zhǎng)，同時(shí)引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

3.5 逐步有序地建立全方位的公眾參與機(jī)制

我國(guó)已經(jīng)注重建立國(guó)家公園社區(qū)利益共享和協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，如優(yōu)先聘用社區(qū)居民到國(guó)家公園工作、轉(zhuǎn)移安置保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的居民、扶持發(fā)展他們的替代生計(jì)等[3，13]，但依然局限于參與保護(hù)區(qū)的維護(hù)工作，還沒(méi)有真正地參與到國(guó)家公園的建立、管理和規(guī)劃的各個(gè)環(huán)節(jié)，公眾參與的廣泛性和深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。目前在試點(diǎn)國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃中都提到了要逐步有序擴(kuò)大社會(huì)參與的機(jī)會(huì)，充分說(shuō)明我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始重視公眾的參與。今后，我國(guó)應(yīng)逐步建立更為廣泛的公眾參與和監(jiān)督以及協(xié)同共管的長(zhǎng)效機(jī)制[14-15]，通過(guò)成立中央和地方保護(hù)委員會(huì)，鼓勵(lì)其成員積極參與國(guó)家公園的宏觀政策制定、總體發(fā)展規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)和管理等的討論、決策和監(jiān)督執(zhí)行等工作，代表全國(guó)公眾行使管理和監(jiān)督權(quán)，對(duì)不法行為或違規(guī)行為進(jìn)行舉報(bào)。各相關(guān)管理部門有必要公布各自的監(jiān)督舉報(bào)電話，以暢通公眾監(jiān)督舉報(bào)的渠道，并確保公眾得到全面、廣泛而深入的參與、監(jiān)督甚至決策權(quán)益，確保社會(huì)參與的長(zhǎng)效機(jī)制落到實(shí)處。

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