方略

耕地是農(nóng)業(yè)的命脈，糧食產(chǎn)量取決于耕地面積。耕地被侵占，紅線守不住，糧食安全底線保不住，將是中國最大的隱患。城市占的土地多了，農(nóng)村的土地就少了；房子占的土地多了，種糧食的土地就少了。因此，造成糧食供應(yīng)量減少，糧食進(jìn)口數(shù)量增加，糧食價格上漲，這是必然趨勢。

2017年全國糧食播種面積112220干公頃，而國家規(guī)定的耕地紅線是1.2億公頃。土地財政和房地產(chǎn)過度開發(fā)，造成大量農(nóng)田流失，糧食耕種面積越來越小，中國已經(jīng)成為世界第一大糧食進(jìn)口國，長此以往，對于十四億的人口大國來說，無異于自掘墳?zāi)埂?/p>

中國的耕地紅線

耕地紅線，指經(jīng)常進(jìn)行耕種的土地面積最低值。它是一個具有低限含義的數(shù)字，有國家耕地紅線和地方耕地紅線。現(xiàn)行中國耕地紅線為1.2億公頃。2009年6月23日國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會，國土資源部提出“保經(jīng)濟(jì)增長、保耕地紅線”行動，堅持實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，耕地保護(hù)的紅線不能碰。

1996年中國耕地面積為1.3億公頃。耕地面積的計算方法是年初耕地面積+當(dāng)年增加的耕地面積一當(dāng)年減少的耕地面積。當(dāng)年增加的耕地面積，是指本年度內(nèi)因新開荒（本年度已種上農(nóng)作物的新開墾荒地）、基建占地還耕、河水淤積、平整土地和治山、治水等原因而增加的耕地面積。當(dāng)年減少的耕地面積，是指本年度國家基建占地（指經(jīng)縣以上政府主管部門批準(zhǔn)的因興修水利、修筑公路、鐵路、民航機(jī)場、修建工礦企業(yè)、建筑機(jī)關(guān)學(xué)校用房實際占用的耕地）、鄉(xiāng)村集體基建占地（鄉(xiāng)村新建或擴(kuò)建鄉(xiāng)村企業(yè)、興修水利工程、修筑公路以及建筑辦公室和生產(chǎn)設(shè)施，如曬場、畜棚、豬圈等基本建設(shè)而實際占用的耕地）、農(nóng)民個人建房占地、退耕造林面積、退耕改牧面積，以及因自然災(zāi)害廢棄而實際減少的耕地面積。

國務(wù)院印發(fā)第三版《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，對未來15年土地利用的目標(biāo)和任務(wù)提出6項約束性指標(biāo)和9大預(yù)期性指標(biāo)。6項約束性指標(biāo)集中在耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地義務(wù)量、人均城鎮(zhèn)工礦用地等主要調(diào)控指標(biāo)中。其核心是確保1.2億公頃耕地紅線——中國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在12120萬公頃和12033萬公頃，確保1億公頃基本農(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高。

2016年，經(jīng)國務(wù)院同意，國土資源部印發(fā)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）調(diào)整方案》，對全國及各?。▍^(qū)、市）耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總規(guī)模等指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，并對土地利用結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行優(yōu)化。調(diào)整后，到2020年，全國耕地保有量為12433萬公頃以上，基本農(nóng)田保護(hù)面積為1億公頃以上，建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?071.93萬公頃之內(nèi)。

耕地面積大幅下降

據(jù)《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒（2014年）》的數(shù)據(jù)顯示，中國城市建設(shè)用地面積從1981年的6720平方千米擴(kuò)增至2014年的4.99萬平方千米，增長6.44倍，年均增長率達(dá)6.27%，呈現(xiàn)明顯擴(kuò)張態(tài)勢。其中，2000年以來年均凈增長高達(dá)1940平方千米。

同時，人均城市建設(shè)用地也居高不下。數(shù)據(jù)顯示，2014年中國城市人均建設(shè)面積為129.57平方米，大大超出國家標(biāo)準(zhǔn)的85.1至105平方米/人，也明顯高于發(fā)達(dá)國家人均84.4平方米和其他發(fā)展中國家人均83.3平方米的水平。

2015年中國城市建設(shè)用地面積為51584.1平方千米，2015年中國城市征用土地面積為1548.53平方千米。與此對應(yīng)的是中國耕地面積和人均耕地面積的快速下降。

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地空間受到擠壓，城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間矛盾加劇，優(yōu)質(zhì)耕地分布與城鎮(zhèn)化地區(qū)高度重疊，耕地保護(hù)壓力持續(xù)增大。

國土資源部官員表示，多年來，城市外延擴(kuò)張確實占用了大量土地，中國的國情是可耕地不多，城市所在區(qū)域大多數(shù)又是平原地區(qū)，所以城市的擴(kuò)張占用的大量土地一半以上是耕地。要保障國家糧食安全、保護(hù)耕地，首先得控制建設(shè)用地。

中國的耕地面積從1991年開始便逐步減少，年均減少29萬公頃，2013年下降至1.3億公頃，占土地面積ll%，人均耕地面積更是減少到0.08公頃。對于一個人均耕地面積不到美國1/6、不到俄羅斯1/10的國家來說，這種下降更值得警惕。

更需要關(guān)注的是，美國農(nóng)業(yè)部年報說：中國沒有“共存政策”，即中國沒有針對基改作物和保護(hù)常規(guī)農(nóng)業(yè)和天然有機(jī)農(nóng)業(yè)的隔離帶、避難所和緩沖帶等措施，這是要命的。目前，人類還不具備防治和補(bǔ)救基改作物傳播污染所造成的危害的科技能力。而中國對此沒有相應(yīng)管理管制政策措施，任憑基改作物傳播污染來損害中國水系土質(zhì)安全。

據(jù)新華社等官媒報道，2014年，中國已有大約40%的農(nóng)田難以持續(xù)，即這40年來，中國每年損失大約1%的農(nóng)田。按照這個速度發(fā)展，在沒有“共存政策”的條件下，再發(fā)展10年，中國將有大約一半的國土農(nóng)田難以持續(xù)養(yǎng)活中國人了。

城鎮(zhèn)化蠶食耕地嚴(yán)重

據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)，2016年底，全國31個?。▍^(qū)、市）耕地13493萬公頃、園地1427萬公頃、林地25293萬公頃、牧草地21933萬公頃、城鎮(zhèn)村及工礦用地3180萬公頃、交通運(yùn)輸用地380萬公頃、水域及水利設(shè)施用地3267萬公頃。與2015年底相比，全國農(nóng)用地面積凈減少32.9萬公頃，其中耕地凈減少7.7萬公頃。建設(shè)用地凈增加50萬公頃，未利用地凈減少17萬公頃。

盡管國家在保證農(nóng)業(yè)用地上做了許多努力和工作，但是農(nóng)業(yè)用地被蠶食的問題依然嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，自改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程開始加速。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，到2015年末，我國地級以上城市行政區(qū)域土地面積73.3萬平方千米，比2012年增長11.6%，其中，建成區(qū)面積40941平方千米，增長13.3%。

隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，耕地面積逐漸減少。1978-2015年，中國的城鎮(zhèn)化人口從1.72億人增加至7.7億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%。與此相對的是，鄉(xiāng)村人口已減少到6億人，中國城市數(shù)量達(dá)到663個，其中直轄市4個，副省級城市15個，地級市278個，縣級市360個，建制鎮(zhèn)由2173個增加到20312個，人口超過千萬的大城市達(dá)15個，而這一數(shù)字正在飛速增長。

在此過程中，大片良田被蠶食。2017年全國糧食播種面積112220千公頃，比2016年減少8]5千公頃，下降0.7%。其中谷物播種面積92930千公頃，比2016年減少1464千公頃，下降1.6%。

房地產(chǎn)過熱也是誘因

近年來，房地產(chǎn)的狂熱發(fā)展，導(dǎo)致大量的可耕地被占用。2006-2010年，房產(chǎn)開發(fā)用地從6萬公頃左右增至15萬公頃左右，可見此時的房產(chǎn)市場火熱，而占用耕地面積的現(xiàn)象也有增無減。據(jù)國土資源部發(fā)布的數(shù)據(jù)，每年國家及省份批準(zhǔn)的建設(shè)用地占用耕地數(shù)量均在20萬公頃左右，直到2015年才下降到16萬公頃。

在中國耕地面積和人均耕地大幅下降的趨勢下，越來越多的土地卻無人耕種，“撂荒”的現(xiàn)象在農(nóng)村也越來越普遍。國土資源部調(diào)查顯示，中國每年撂荒耕地近200萬公頃，一些地方還想著法怎么買地變現(xiàn)，這是挖國家的墻腳，這對中國的糧食安全而言，無異于背后插刀，為自己掘墳?zāi)梗?/p>

而造成撂荒這一現(xiàn)象，依然要從城鎮(zhèn)化說起。隨著中國城鎮(zhèn)化率的提高，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市成為“市民”，農(nóng)村青壯年勞動力外出打工或經(jīng)商的數(shù)量也一直飆升不下。

中國耕地還有多大的潛力

一直以來有一種錯誤認(rèn)識，認(rèn)為中國地大物博，耕地的增加潛力很大。中國國土確實遼闊，但平均到13億人口不僅捉襟見肘，還過于貧瘠。大漠、戈壁、凍土、高山、沙漠化、鹽堿化、缺水等問題使中國耕地質(zhì)量低劣。雖然各地可能少報了一些耕地面積，但這些耕地面積和中國每年因工業(yè)化、城市化而減少的肥沃土地的數(shù)量相比，并不值得一提。這些耕地大部分是一些質(zhì)量差或開發(fā)難度較大的土地，生產(chǎn)潛力極為有限，如果再考慮到中國極為脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，中國耕地的增長潛力則更為有限。

糧食增產(chǎn)只有兩條途徑，一是增加播種面積，二是增加單產(chǎn)。按2017年全國糧食播種面積112220千公頃，人均0.08公頃（而澳大利亞人均3.07公頃，加拿大1.87公頃，美國0.87公頃），到2030年，要生產(chǎn)6.4億噸糧食，必須保證耕種面積，提高糧食產(chǎn)量。目前的全國糧食總產(chǎn)量能達(dá)到5.2億～5.3億噸，到2030年要達(dá)到6.4億～6.5億噸還是可能的，問題是我們必須切實地保護(hù)和珍惜每一寸土地，保證有足夠的糧食播種面積。

1994年，美國的世界觀察研究所所長萊斯特·布朗對中國的糧食生產(chǎn)能力做出預(yù)測：中國人不能養(yǎng)活自己！同時他還預(yù)測：2030年中國進(jìn)口糧食有可能達(dá)到2.75億噸。

世界糧食市場的貿(mào)易量多年來在2.3億～2.5億噸，新增0.95億噸左右的貿(mào)易量，勢必將沖擊整個糧食貿(mào)易結(jié)構(gòu)，使我國與其他糧食進(jìn)口國間的關(guān)系復(fù)雜化。此外，糧食出口量集中在美國、加拿大、澳大利亞、法國、阿根廷等少數(shù)國家，其中美國占了35%左右。在糧食問題上高度依賴這些國家，其后果是可想而知的。

中國用全球7%的耕地養(yǎng)活了近23%的人口。然而在實現(xiàn)這一目標(biāo)的同時，也付出了極為沉重的代價。在過去的三十年，中國的化肥施用量增長了三倍，而化肥的利用率僅為32%，遠(yuǎn)低于55%的世界平均水平，更導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。

與此同時，中國也面臨水資源利用率低、水質(zhì)低下和分布失衡等現(xiàn)實問題。中國的人均水資源僅為2050立方米，僅相當(dāng)于世界平均水平的25%。農(nóng)業(yè)灌溉消耗了中國60%的可利用水資源，用水效率卻僅為30%～40%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家70%～80%的水平。

在北方一些區(qū)域，由于水資源短缺，不得不過度開采地下水資源用于農(nóng)業(yè)灌溉，而在北方一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)地下水污染和枯竭的問題。如何實現(xiàn)糧食安全和資源、環(huán)境和農(nóng)業(yè)可持續(xù)之間的平衡，是擺在中國面前的一項刻不容緩的戰(zhàn)略議題。

（作者微信號：HT20130415）