呂舒琦 王素梅 王璨

[摘要]黨的十九大報(bào)告提出要“加快生態(tài)文明體制改革”，強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)對(duì)人民美好生活的重要性。本文在對(duì)中央環(huán)保督察工作及領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，指出生態(tài)文明建設(shè)中自然資源資產(chǎn)保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)，提出建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察協(xié)作機(jī)制的政策建議。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)文明建設(shè) 協(xié)作機(jī)制 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì) 中央環(huán)保督察

本文受江蘇省社科基金項(xiàng)目“國家審計(jì)推動(dòng)地方政府治理能力提升的實(shí)證研究：基于江蘇縣市樣本數(shù)據(jù)（15ZZB004）”資助

黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、

政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)一并納入“五位一體”總體布局；黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”。2017年11月28日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》，標(biāo)志著相關(guān)審計(jì)工作全面鋪開。

我國的生態(tài)文明體制改革總體來看滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革。不少地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部奉行著“先破壞后建設(shè)”“先污染后治理”的政績(jī)觀，不僅浪費(fèi)了大量資源，還對(duì)生態(tài)環(huán)境造成無法挽回的破壞，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背后隱藏著嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)：從2002年在云南發(fā)生的南盤江水污染事件，2007年在太湖、巢湖、滇池發(fā)生的藍(lán)藻危機(jī)，到2013年我國東北霧霾事件及2016年12月發(fā)生的長(zhǎng)江口傾倒垃圾污染事件，全國各地接二連三地曝出的兒童血鉛超標(biāo)案件和重金屬污染土壤以及農(nóng)作物事件等一系列危害著人們正常生活的環(huán)境污染事件，都反映出我國岌岌可危的生態(tài)文明現(xiàn)狀以及滯后的生態(tài)文明建設(shè)工作。

此前，在處理生態(tài)環(huán)境污染事件時(shí)，主要追究污染者的責(zé)任，對(duì)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究力度較弱。所以，我國為明確在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究情形、完善有關(guān)制度規(guī)范，不僅開展了中央環(huán)境保護(hù)督察工作，還探究實(shí)踐了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，通過這兩項(xiàng)工作的開展來促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

一、中央環(huán)保督察工作促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的研究

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過的《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》明確建立了環(huán)保督察機(jī)制，并強(qiáng)調(diào)，我國發(fā)展已經(jīng)到了必須加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的階段，建立環(huán)保督察工作機(jī)制是建設(shè)生態(tài)文明的重要抓手，對(duì)嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)主體責(zé)任、完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核制度、追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任具有重要意義，要求強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”與“一崗雙責(zé)”。

（一）中央環(huán)保督察的內(nèi)容

在國家對(duì)環(huán)境保護(hù)督察工作做出決策部署之后，由環(huán)保部牽頭成立的中央環(huán)保督察組2016年1月在河北省開展試點(diǎn)工作。2016年7月，第一批中央環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐內(nèi)蒙古、黑龍江等8個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）開展環(huán)保督察工作，這標(biāo)志著中央環(huán)境保護(hù)督察工作正式拉開帷幕。

中央環(huán)境保護(hù)督察組通過督察準(zhǔn)備、督察進(jìn)駐、督察報(bào)告、督察反饋、移交移送、整改落實(shí)這一套完整的督察程序，對(duì)各省級(jí)黨委和政府及其有關(guān)部門貫徹落實(shí)國家環(huán)境保護(hù)重大決策部署、突出環(huán)境問題及處理、環(huán)境治理工作、落實(shí)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”及責(zé)任落實(shí)等方面的情況進(jìn)行督察。

（二）中央環(huán)保督察取得的成績(jī)

截止到2017年9月15日，中央環(huán)保督察已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全國31個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）的督察全覆蓋，共向地方交辦環(huán)境舉報(bào)案件102，846件，地方已辦結(jié)97，173件，立案?jìng)刹?480件，拘留1467人，約談17，803人，問責(zé)17，153人。中央環(huán)保督察工作在生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中起到了重大作用，不僅推動(dòng)解決各省（市、區(qū)）突出環(huán)境問題，還推動(dòng)環(huán)保工作機(jī)制得到完善：

1.推動(dòng)各?。ㄊ?、區(qū)）突出環(huán)境問題的解決。中央環(huán)境保護(hù)督察組開展督察工作過程中，對(duì)大氣污染、水污染、土壤污染、生態(tài)多樣性破壞等環(huán)境破壞行為保持高度關(guān)注，通過督察向各省（市、區(qū)）的黨委及政府進(jìn)行意見反饋，指出仍需改進(jìn)的突出環(huán)境問題，要求邊督察邊整改，推動(dòng)了各?。ㄊ?、區(qū)）突出環(huán)境問題的解決。如廣東省發(fā)達(dá)的制革、印染及陶瓷行業(yè)在帶來經(jīng)濟(jì)財(cái)富的同時(shí)，也造成了嚴(yán)重的水污染問題，嚴(yán)重威脅了廣東省的生態(tài)環(huán)境。隨著中央第四環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐廣東并開展督察工作，江門市、東莞市等主要皮革產(chǎn)業(yè)集散地都開始對(duì)水場(chǎng)工段進(jìn)行停產(chǎn)、限產(chǎn)整頓及環(huán)保排查工作。廣東省多市印發(fā)環(huán)境督察通知及環(huán)境整治工作方案，要求相關(guān)企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)完成污染治理設(shè)施的升級(jí)改造，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，對(duì)于無法達(dá)到環(huán)保要求的企業(yè)依法予以關(guān)閉。一系列整改工作淘汰了一批落后產(chǎn)能，使廣東省制革行業(yè)朝著環(huán)保制革方向發(fā)展，極大改善了廣東省主要皮革產(chǎn)業(yè)集散地嚴(yán)重的水污染問題。此外，中央環(huán)境保護(hù)督察還解決了華北督查中心沒有解決的唐山主城區(qū)周邊幾家大氣污染嚴(yán)重的焦化、鋼鐵企業(yè)的搬遷工作等。這一系列成果都表明中央環(huán)保督察在推動(dòng)各省（市、區(qū)）突出環(huán)境問題的解決、消除污染頑疾上功不可沒。

2.推動(dòng)各?。ㄊ?、區(qū)）環(huán)保工作機(jī)制的完善。中央環(huán)保督察“動(dòng)真格”“求實(shí)效”的震懾力大大提高了各?。ㄊ?、區(qū)）的地方主要負(fù)責(zé)人對(duì)落實(shí)環(huán)保責(zé)任的重視程度，多個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）出臺(tái)相關(guān)工作機(jī)制，完善省（市、區(qū)）的環(huán)保工作機(jī)制——四川省出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)督察追責(zé)問責(zé)工作機(jī)制》，從制度上解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)慢作為、不作為及亂作為的問題，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任落地落實(shí)；江蘇省印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定（試行）》，明確了各級(jí)、各部門在工作中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任等。

在十九大新聞中心舉行的第六場(chǎng)記者招待會(huì)上，環(huán)保部黨組書記、部長(zhǎng)李干杰表示，會(huì)把環(huán)保督察堅(jiān)持下去，并對(duì)首輪前四批環(huán)保督查工作進(jìn)行問題梳理、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，進(jìn)一步完善相關(guān)機(jī)制和配套措施；研究推進(jìn)有關(guān)中央環(huán)保督察相關(guān)法規(guī)的制定工作。這將極大完善我國的環(huán)保工作機(jī)制。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的研究

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在生態(tài)文明建設(shè)中的必要性

長(zhǎng)期以來，生態(tài)環(huán)境、自然資源資產(chǎn)受到嚴(yán)重毀壞的原因之一就是環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)存在執(zhí)法能力不高、手段不強(qiáng)硬、執(zhí)法過程信息不對(duì)稱的問題，有的?。ㄊ?、區(qū)）的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不能貫徹落實(shí)國家關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)政策措施，沒有有效解決地方“保護(hù)”主義和環(huán)保責(zé)任落實(shí)等問題。

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，生態(tài)文明建設(shè)能否落到實(shí)處，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部，要明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究情形，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)肅追責(zé)；開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，要緊緊圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，積極探索離任審計(jì)與任中審計(jì)、與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以及其他專項(xiàng)審計(jì)相結(jié)合的組織形式，發(fā)揮好審計(jì)監(jiān)督作用。因而，在生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中，審計(jì)肩負(fù)著重要使命。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)涵

開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)落實(shí)黨的十八大及十九大精神、促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)及推動(dòng)生態(tài)文明體制改革的重要舉措。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是由審計(jì)署牽頭負(fù)責(zé)實(shí)施，以全國各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)為主體，對(duì)承擔(dān)自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部在貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署，遵守自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大決策，完成自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督責(zé)任，組織自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金征管用和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行，以及其他相關(guān)責(zé)任的情況進(jìn)行審計(jì)。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的做法

1.加強(qiáng)部門合作，開展聯(lián)合審計(jì)。在開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作過程中，多個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）的審計(jì)機(jī)關(guān)創(chuàng)新審計(jì)方法，主動(dòng)加強(qiáng)與水利、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門的協(xié)作配合，利用各部門專家、信息及技術(shù)等資源，開展聯(lián)席會(huì)議制度，共同研討解決審計(jì)試點(diǎn)過程中遇到的難題，大大提高了審計(jì)效率，確保審計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性。

2.積極運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)，提高審計(jì)效率。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作過程中需要獲取各類自然資源資產(chǎn)的地理分布情況、存量和質(zhì)量情況、開發(fā)利用情況、遭到破壞的程度以及存在的潛力等有關(guān)數(shù)據(jù)，各省在進(jìn)行試點(diǎn)工作時(shí)積極運(yùn)用3S技術(shù)（遙感技術(shù)RS、地理信息系統(tǒng)GIS、全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)GPS）、大數(shù)據(jù)技術(shù)等現(xiàn)代化信息技術(shù)手段來輔助審計(jì)工作，大大提高了審計(jì)效率。

3.構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為“定責(zé)”提供判斷依據(jù)。完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是正確界定領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的必要條件。我國作為世界上首個(gè)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的國家，并沒有其他國家的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，因此各省（市、區(qū)）在摸索實(shí)踐中構(gòu)建起適合本省（市、區(qū)）的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。如福建省在審計(jì)過程中創(chuàng)新組織機(jī)制，由點(diǎn)及面探索審計(jì)模式，聯(lián)合開展專項(xiàng)審計(jì)，梳理形成44項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)；吉林省總結(jié)分析探索實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，按照全面性與針對(duì)性結(jié)合、具有可操作性、動(dòng)態(tài)變化以及適應(yīng)性這四個(gè)原則建立了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》等。各地區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建為審計(jì)人員在界定有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任時(shí)提供了判斷依據(jù)及參照標(biāo)準(zhǔn)。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的貢獻(xiàn)

1.我國生態(tài)環(huán)境狀況得到極大改善。內(nèi)蒙古自治區(qū)從2014年就開始探索實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，不僅摸索出適合區(qū)情的特色區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)方法，還有效制止了生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化，如呼倫貝爾市等地全面停止國有林場(chǎng)林區(qū)商業(yè)采伐，面積超過10億畝的可利用草原被納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)范圍，林業(yè)生態(tài)建設(shè)面積達(dá)到0.11億畝；山東省膠州市里岔鎮(zhèn)農(nóng)村垃圾得不到妥善處理，生態(tài)環(huán)境受到破壞。通過開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，有關(guān)部門研究出“戶集、村收、鎮(zhèn)運(yùn)”的模式解決了該鎮(zhèn)100多個(gè)村的農(nóng)村垃圾處理問題，大大改善了里岔鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境，還極大地提高了里岔鎮(zhèn)村民的生活質(zhì)量，這一模式也給全國各省徹底解決農(nóng)村人民生活的垃圾處理問題樹立了典范。一系列生態(tài)文明建設(shè)成果表明，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在改善我國生態(tài)環(huán)境狀況中起到重大作用。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明意識(shí)得以強(qiáng)化。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作給各地生態(tài)環(huán)境帶來的變化使各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明意識(shí)大大增強(qiáng)。山東省膠州市的許多鎮(zhèn)辦以及部門領(lǐng)導(dǎo)甚至主動(dòng)提出請(qǐng)求，要求對(duì)他們?nèi)温氝^程某些也許會(huì)影響自然資源資產(chǎn)的決策進(jìn)行審計(jì)把關(guān)；各地區(qū)的相關(guān)部門也紛紛出臺(tái)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)操作指南》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作指導(dǎo)意見》等文件，對(duì)本?。ㄊ?、區(qū)）的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作作出安排。領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明意識(shí)的強(qiáng)弱決定了各地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)工作能否落到實(shí)處，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的探索實(shí)施將會(huì)加快生態(tài)文明體制改革。

三、生態(tài)文明建設(shè)中自然資源資產(chǎn)保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)

處在探索階段的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察工作在取得推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)良好成效的同時(shí)也面臨著許多挑戰(zhàn)。

（一）自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)采集困難

無論是開展審計(jì)工作還是督察工作，都需要獲取各類自然資源資產(chǎn)的地理分布情況、存量和質(zhì)量、開發(fā)利用情況、破壞程度、環(huán)境治理效果、存在的潛力等有關(guān)信息。在我國，這些數(shù)據(jù)的收集與更新工作交由農(nóng)業(yè)部、水利部等職能部門負(fù)責(zé)，這些部門對(duì)數(shù)據(jù)的收集與更新時(shí)間并不完全一致，彼此之間也沒有一個(gè)組織及統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的整合與協(xié)調(diào)，甚至有的數(shù)據(jù)并不保存在這些職能部門中，而是保存在科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)中，這就造成了自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的分散性。

審計(jì)與中央環(huán)保督察組在開展工作的過程中都需要從農(nóng)業(yè)、水利等職能部門獲取關(guān)于自然資源資產(chǎn)的數(shù)據(jù)，而數(shù)據(jù)的分散性則導(dǎo)致數(shù)據(jù)采集困難、“取證難”。

（二）跨專業(yè)復(fù)合型人才匱乏

在獲取自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)以及對(duì)環(huán)境污染現(xiàn)象、環(huán)境污染程度等進(jìn)行界定時(shí)，不僅需要有專業(yè)的地理、環(huán)境科學(xué)等知識(shí)，還需要掌握RS、GIS、GPS、大數(shù)據(jù)技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)手段。而審計(jì)人員與環(huán)保督察人員中既學(xué)習(xí)過審計(jì)知識(shí)又學(xué)習(xí)過計(jì)算機(jī)、環(huán)境科學(xué)等有關(guān)知識(shí)或既懂得環(huán)保又懂得資源的跨專業(yè)復(fù)合型人才十分匱乏，因此在開展審計(jì)工作及督察工作過程中就需要借助農(nóng)業(yè)、水利等部門的專業(yè)人員幫忙，而借用相關(guān)部門專業(yè)人才時(shí)還存在難以就問題或者標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致的困難。

（三）法律體系不完備

盡管我國已經(jīng)發(fā)布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等文件，但是關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)及領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察權(quán)限方面的法律法規(guī)還是少之又少，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察工作的開展無法可依、評(píng)價(jià)無據(jù)，不僅影響了審計(jì)機(jī)關(guān)與中央環(huán)保督察組的權(quán)威性，還影響了工作效果。

（四）環(huán)境保護(hù)責(zé)任評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善

由于環(huán)境遭到破壞及自然資源資產(chǎn)受到污染是一個(gè)長(zhǎng)期性行為，具有潛伏性；環(huán)境治理也是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的任務(wù)，治理的成效往往需要經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間才能顯現(xiàn)出來，具有滯后性。因此，難以對(duì)某任領(lǐng)導(dǎo)干部是否破壞環(huán)境、污染自然資源或積極推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作及取得的工作成效進(jìn)行區(qū)分及程度界定。而我國目前還沒有建立起一套健全的領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)責(zé)任評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，導(dǎo)致“定責(zé)難”成為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察工作中面臨的共同難題。

四、建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察協(xié)作機(jī)制

（一）建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察協(xié)作機(jī)制的意義

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察都是為了落實(shí)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)文明建設(shè)中的主體責(zé)任，最終推動(dòng)國家的生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，因此建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察協(xié)作機(jī)制（見圖1）具有現(xiàn)實(shí)意義。

1.兩者相輔相成，能更好地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。相比于中央環(huán)保督察組，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的審計(jì)機(jī)關(guān)在“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)有的責(zé)任進(jìn)行評(píng)價(jià)、責(zé)任界定與問責(zé)”方面更有經(jīng)驗(yàn)；而相比于審計(jì)機(jī)關(guān)，中央環(huán)保督察組具備自然資源資產(chǎn)方面的專業(yè)知識(shí)與相關(guān)技術(shù)，而這正是審計(jì)機(jī)關(guān)目前所面臨的困難之一。因此，建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察協(xié)作機(jī)制能使兩者相輔相成，更好地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

2.節(jié)約資源，提高工作效率。盡管領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察都取得了不錯(cuò)的工作成果，但是仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，二者的工作內(nèi)容存在交叉重復(fù)的現(xiàn)象，如對(duì)同一地區(qū)的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實(shí)國家環(huán)境保護(hù)重大決策部署等情況進(jìn)行了解與對(duì)各地區(qū)的資源環(huán)境情況進(jìn)行測(cè)量、分析等實(shí)施的工作有所重復(fù)，浪費(fèi)了大量人力物力及財(cái)力。而出現(xiàn)這樣的情況，是由于審計(jì)機(jī)關(guān)與中央環(huán)保督察組在開展工作的過程中各自“單打獨(dú)斗”，沒有信息共享、技術(shù)共享等造成的。因此，建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察協(xié)作機(jī)制十分有必要，這一協(xié)作機(jī)制將能大大提高工作效率，節(jié)約資源。

（二）建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察協(xié)作機(jī)制的政策建議

1.建立自然資源資產(chǎn)資源共享機(jī)制。數(shù)據(jù)的分散性、環(huán)保及自然資源資產(chǎn)專業(yè)現(xiàn)代技能的缺乏和跨專業(yè)復(fù)合型人才的匱乏，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)與中央環(huán)保督察人員面臨數(shù)據(jù)采集困難、“取證難”的挑戰(zhàn)。為了提高領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察兩項(xiàng)工作的效率，減少資源浪費(fèi)，增強(qiáng)工作效果，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)自然資源資產(chǎn)資源共享機(jī)制，目的在于實(shí)現(xiàn)審計(jì)署與相關(guān)職能部門之間的信息共享、技術(shù)共享及人才共享。這一資源共享機(jī)制的建立需要依托于自然資源資產(chǎn)資源共享平臺(tái)來實(shí)現(xiàn)，這一資源共享平臺(tái)可由三個(gè)模塊組成：自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息模塊、自然資源資產(chǎn)技術(shù)模塊和自然資源資產(chǎn)人才模塊。（1）自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息模塊不僅包括全國各地的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息，還包括全國各地的領(lǐng)導(dǎo)干部履行生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任的情況反饋。全國各級(jí)相關(guān)部門負(fù)責(zé)將所管轄區(qū)域的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)層層上報(bào)、匯總至這一平臺(tái)，并要求各級(jí)有關(guān)部門定期上報(bào)數(shù)據(jù)。此外，中央環(huán)保督察組、各地區(qū)的審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將在督察及審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境破壞情況及重大問題匯總上報(bào)，由審計(jì)署及相關(guān)部門負(fù)責(zé)將匯總信息在這一數(shù)據(jù)共享平臺(tái)上進(jìn)行公布。審計(jì)機(jī)關(guān)可以使用專業(yè)部門統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，提高審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)確性，中央環(huán)保督察組也可以使用審計(jì)結(jié)果來協(xié)助督察工作。這樣不但可以減少重復(fù)性的工作、節(jié)約工作資源，還能確保信息共享，及時(shí)解決重大問題。（2）自然資源資產(chǎn)技術(shù)模塊與自然資源資產(chǎn)人才模塊則由各審計(jì)組、中央環(huán)保督察組將各地區(qū)的農(nóng)業(yè)、水利等部門在協(xié)助審計(jì)工作、督察工作過程中發(fā)現(xiàn)的實(shí)用性強(qiáng)的現(xiàn)代技術(shù)手段及優(yōu)秀專家、技術(shù)操作優(yōu)秀人員進(jìn)行匯總并上報(bào)至審計(jì)署，最終按地區(qū)按部門在技術(shù)與人才模塊中進(jìn)行公布。國務(wù)院通過制定行政法規(guī)，要求水利、農(nóng)業(yè)等部門在審計(jì)機(jī)關(guān)提出協(xié)助申請(qǐng)時(shí)要提供人員及技術(shù)上的支持，由此來實(shí)現(xiàn)技術(shù)共享與人才共享。

2.建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。目前，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察工作都處于不成熟的階段，還沒有一套完善的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。審計(jì)機(jī)關(guān)與中央環(huán)保督察組在開展工作過程中應(yīng)在農(nóng)業(yè)、水利等部門的協(xié)助下選擇恰當(dāng)?shù)亩ㄘ?zé)指標(biāo)，并進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，合力建立健全我國領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使“定責(zé)難”的問題得到有效解決。

3.完善法律體系，建立科學(xué)高效的問責(zé)機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察的法律體系都不夠成熟，缺少特定的定責(zé)規(guī)定、問責(zé)辦法以及追責(zé)依據(jù)。此外，由于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察都對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行生態(tài)文明建設(shè)及自然資源資產(chǎn)管理等方面進(jìn)行“定責(zé)”，問責(zé)主體的多元化及由此產(chǎn)生的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)多樣化導(dǎo)致“多眼問題”“多手問題”（Bovens，2001）的產(chǎn)生，出現(xiàn)對(duì)于同一領(lǐng)導(dǎo)干部的同一責(zé)任，盡管收集到的基本數(shù)據(jù)相同，但是由于問責(zé)主體不同作出不同責(zé)任評(píng)價(jià)與責(zé)任處理的情況。

因此，國家有關(guān)立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察的法律體系，使得審計(jì)工作及督察工作的開展有法可依，并通過立法來明確兩個(gè)執(zhí)行主體之間的責(zé)任分工、權(quán)力配置，避免兩者職能重疊或交叉，盡早發(fā)現(xiàn)各地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題，加快生態(tài)文明體制改革，使兩者能夠優(yōu)化整合各自的職能，合力發(fā)揮最大的作用。理想的模式是中央環(huán)保督察組與開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的審計(jì)小組同時(shí)進(jìn)駐同一地區(qū)，在開展工作前舉行會(huì)議進(jìn)行職責(zé)分工、時(shí)間安排，并在工作過程中加強(qiáng)溝通，最終整合資料，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行評(píng)價(jià)定責(zé)。此外，還應(yīng)當(dāng)通過立法的形式來明確各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境保護(hù)、開發(fā)、利用、破壞、治理中的責(zé)任，不斷完善問責(zé)機(jī)制。

十九大報(bào)告中提出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。生態(tài)文明的建設(shè)與人民美好生活休戚相關(guān)，對(duì)自然資源資產(chǎn)的保護(hù)需要全體人民的共同努力，更離不開各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的得力領(lǐng)導(dǎo)，建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與中央環(huán)保督察協(xié)作機(jī)制正是推動(dòng)解決這一社會(huì)主要矛盾的有效制度建設(shè)。

（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)，郵政編碼：211815，電子郵箱：754719256@qq.com）

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