黃荷
【摘 要】國家治理理念倡導(dǎo)推進(jìn)體制制度改革,從制定層面保證國家的運(yùn)行。檔案工作作為公共事業(yè)不可或缺的組成部分,在國家治理理念的引導(dǎo)下,檔案部門對制度規(guī)范進(jìn)行了變革,并且一些檔案部門也增加與外界的合作,強(qiáng)化了檔案工作能力。但由于制度變革力度不夠,檔案工作治理主體相對單一,能力有待提高,檔案工作存在諸多不足,仍需進(jìn)一步深化改革。
【關(guān)鍵詞】國家治理理念;檔案工作;深化;改革
【中圖分類號】G27 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-0688(2018)07-0217-03
國家治理理念的提出旨在通過推進(jìn)制度的改革,強(qiáng)化合作,推動善治,以提升國家治理能力?;赝麌抑卫砝砟钔菩羞^程中,在調(diào)研的基礎(chǔ)上,總結(jié)檔案工作現(xiàn)狀,有助于重新審視檔案工作的成績與不足,以進(jìn)一步深化檔案工作的變革,真正實(shí)現(xiàn)檔案的社會價(jià)值。
1 檔案工作取得的成績
在國家治理理念的引導(dǎo)下,檔案工作的治理能力有所提高,為檔案事業(yè)的深入發(fā)展與變革提供了契機(jī)。在新理念的引導(dǎo)下,檔案工作取得了不小成就。
1.1 推進(jìn)檔案工作法律制度的完善
在現(xiàn)代國家治理理念的指導(dǎo)下,檔案工作的治理能力有了顯著的提升。國家檔案局局長李明華在2016年全國檔案局長館長會議上的工作報(bào)告中提到,檔案治理能力顯著提升主要包括3個方面:“一是完善檔案法治建設(shè)。包括繼續(xù)進(jìn)行《檔案法》修訂、推進(jìn)檔案行政審批制度改革、修改完善《檔案工作國家秘密范圍的規(guī)定》、出臺《國家檔案局規(guī)范性文件制定管理辦法》等,使得檔案公共權(quán)力的運(yùn)行有法可依。二是推進(jìn)依法治檔。包括完成26家中央企業(yè)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表的審核批準(zhǔn);對北京、遼寧、山東等10個省(區(qū)、市)及部分中央單位進(jìn)行檔案行政執(zhí)法檢查等。三是開展檔案普法宣傳。包含啟動全國檔案‘七五普法工作;印發(fā)《全國檔案‘七五法治宣傳教育規(guī)劃》等。”[1]這反映了各地區(qū)檔案部門迎合國家改革需要,積極貫徹落實(shí)現(xiàn)代國家治理理念,推動完善法律制度,提升了檔案治理的執(zhí)行能力,有利于促進(jìn)檔案工作向著更好的趨勢發(fā)展,使得檔案收、管、用的結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化,提高供需服務(wù)水平,以獲得社會各界的認(rèn)可。
1.2 合作增強(qiáng),檔案工作能力得到提升
近年來,隨著現(xiàn)代國家治理理念的不斷發(fā)展,一些檔案館以全新的視角看待檔案工作,將館內(nèi)的一些檔案整理利用工作外包給一些企業(yè)單位來完成,借助外部優(yōu)勢,加快了對檔案整理、建設(shè)開發(fā)力度。例如,中國第二歷史檔案館,將檔案的整理工作和數(shù)字化工作外包給了一些企業(yè)單位,加速檔案信息化建設(shè),縮短檔案館藏的“真空期”,一定程度上避免了因人力不足而使檔案被“超時(shí)控制”的情況,為檔案“收放重實(shí)效”奠定基礎(chǔ),促進(jìn)檔案對外開放利用。
2 存在的不足
檔案工作雖然取得一定成就,但檔案部門也不能忽視當(dāng)前的不足,主要體現(xiàn)在以下2個方面。
2.1 治理主體相對單一,能力有待提高
檔案工作實(shí)施“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”是中國檔案管理原則,由國家統(tǒng)一管理檔案,這是由國家性質(zhì)和社會制度決定的。通過統(tǒng)一管理,有利于保障檔案的公共性,便于社會更方便地利用。檔案館藏是不斷積累的過程,隨著檔案館藏量的增加,檔案部門需要承擔(dān)更多的檔案管理任務(wù)。近年來,盡管一些公共檔案館會將一些檔案館整理和利用工作外包給一些企業(yè)單位完成,但畢竟只是一部分檔案館。例如,江蘇省檔案館就基于保密的需要,檔案館的工作幾乎都是由檔案館內(nèi)部人員完成。
事實(shí)上,各個地區(qū)檔案館人才也存在不足,綜合檔案館人才隊(duì)伍素質(zhì)也有待提高。從表1獲悉,國家綜合檔案館人員數(shù)量大體呈下降趨勢,2015年略有回升。并且,檔案專業(yè)學(xué)歷越高的工作人員比較少,數(shù)量變化比較明顯,表明檔案專業(yè)高學(xué)歷人才流動性比較頻繁。此外,由于沒有充分投入到檔案工作當(dāng)中,工作人員少,既要忙于行政事務(wù),又要忙于事業(yè)工作等原因,導(dǎo)致大量到期的解密檔案而被滯留,出現(xiàn)“超時(shí)控制”的情況。在實(shí)際中,檔案開放前一般都要經(jīng)過鑒定,而館藏的大量檔案要進(jìn)行鑒定,工作量十分大,未能及時(shí)鑒定,導(dǎo)致已到期的檔案開放利用率降低。
當(dāng)然,有些檔案被“超時(shí)控制”也是無奈之舉。檔案一般具有唯一性,一旦被損毀,就是毀掉了歷史的記憶。在一些檔案館中,由于缺乏先進(jìn)的設(shè)備技術(shù),而無法對大面積的檔案進(jìn)行掃描,加上紙張變脆,很容易就會受到破壞。例如,南京市城市建設(shè)檔案館,保存了大量民國時(shí)期的基建圖,但因缺乏先進(jìn)的掃描設(shè)備,考慮到保護(hù)原件的需要,當(dāng)前尚未提供利用。這就需要從硬件基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)上進(jìn)行完善。2006—2015年國家綜合檔案館專職人員情況見表1。
此外,在法律方面,國家政府作為制度法律的制定者和執(zhí)行者,雖然會面向社會征集制定和修改法律的意見,但由于社會組織與公民參與的程度低,其所制定的法律制度的合理性是受到質(zhì)疑并且有時(shí)候是難以服眾的。由于缺乏社會公眾的參與,缺乏互動,導(dǎo)致檔案利用工作的有效性低。
有效性是指國家的治理體系能夠最大限度地協(xié)調(diào)社會個體之間、社會群體之間及公民與政府之間的利益矛盾和社會沖突,能夠提供各種公共服務(wù),滿足人民社會生活日益多樣化的需求和訴求,反映的是各種治理活動能夠贏得人民群眾最大限度的同意和認(rèn)可[2]。缺乏社會公眾參與的檔案工作,國家掌握著絕對的權(quán)力,可以按照自己的認(rèn)識和理解,主觀決定哪些檔案被保存,哪些可以提供利用。因此,檔案館更多的是基于自身的需要出發(fā),而非考慮到社會的實(shí)際需求情況。這就容易導(dǎo)致公共檔案館的館藏開放結(jié)構(gòu)不合理,檔案資源得不到有效的配置,不能充分滿足社會公眾多樣性的需求。并且,各個地區(qū)檔案館之間存在各自為政的狀態(tài),缺乏深度合作,難以形成協(xié)同效應(yīng)。因此,從一定程度上說,現(xiàn)有的檔案工作的有效性供給處于低水平狀態(tài),難以滿足現(xiàn)代國家治理理念發(fā)展中對力量與智庫的需求。
2.2 法律制度有待完善
檔案控制與利用都應(yīng)該有相關(guān)的法律、制度及條例規(guī)則等來管控,但當(dāng)前這些法律、制度規(guī)則等有待完善,難以適應(yīng)國家法制化和制度化建設(shè),一定程度上激化利益相關(guān)者之間的矛盾。例如,《中華人民共和國檔案法》規(guī)定,國家檔案保管的檔案,一般自形成之日起滿30年向社會開放;機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織及公民根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項(xiàng)工作的需要,可以按照有關(guān)規(guī)定,利用檔案館未開放的檔案及有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織保存的檔案。此外,在《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》中又規(guī)定了:機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)保存的尚未向檔案館移交的檔案,其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和組織及公民如需要利用的,須經(jīng)檔案保存單位同意。但事實(shí)上,這種“可以按照有關(guān)規(guī)定”和“須經(jīng)檔案保存單位同意”都使得社會公眾在檔案利用上處于被動的地位。更令人瞠目結(jié)舌的是,“《檔案法》第二十條明確授權(quán)制定‘利用未開放檔案辦法的國家檔案行政管理部門和有關(guān)主管部門至今沒有出臺‘有關(guān)規(guī)定,因此從一定意義上說,館藏未開放檔案的利用還是一個‘無法可依的領(lǐng)域”[3],與國家倡導(dǎo)的法治與開放理念尚存在距離,一定程度上導(dǎo)致檔案開放受限。
從2007—2016年全國各級國家綜合檔案館館藏與開放數(shù)量上看,檔案開放的數(shù)量確實(shí)是逐年在增加,但還有諸多處于不開放的狀態(tài)(如圖1所示)。盡管檔案開放數(shù)量在逐年增加,但是2007—2016年全國各級國家綜合檔案館館藏開放數(shù)量都達(dá)不到館藏的一半。
此外,全國各級國家綜合檔案館檔案編研也具有同樣的情況。從表2可知,從2013—2016年全國各級國家綜合檔案館檔案編研情況看,雖然編研成果頗為豐碩,但是檔案編研成果多以內(nèi)部參考為主,這就意味著社會各界對這些檔案編研成果可能并不知情,更談不上利用了。
因此,上述問題的存在無疑反映了檔案工作中的不足,與國家治理理念所倡導(dǎo)的開放與共享仍有很大的距離。
3 緊隨國家治理理念,深化檔案工作變革
只有正確理解和掌握國家治理理念的內(nèi)涵,才能更好地把握公共檔案館的目標(biāo)取向。新理念下,突出強(qiáng)調(diào)要使制度體系和治理能力現(xiàn)代化,實(shí)現(xiàn)善治,讓發(fā)展成果共享。運(yùn)用在檔案工作中要突出公共檔案館服務(wù)的性質(zhì),以平衡這個時(shí)期檔案供需的關(guān)系,發(fā)揮檔案作為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源應(yīng)有的價(jià)值,使檔案能夠服務(wù)大局,服務(wù)中心工作,并服務(wù)社會各界人士,以促進(jìn)檔案事業(yè)全面、深層次地發(fā)展。
3.1 推進(jìn)檔案工作制度的改革
“體制是一個基礎(chǔ)性的概念,是產(chǎn)生于制度與機(jī)制的基礎(chǔ),決定著制度與機(jī)制的發(fā)展與運(yùn)行,通常以組織系統(tǒng)的具體的管理模式加以表現(xiàn)”[4]。當(dāng)前,“館局合一”的體制,表面上是精簡機(jī)構(gòu),但卻導(dǎo)致一方面檔案館(局)堆積了大量的工作,另一方面也因?yàn)閳?zhí)行者與監(jiān)管者不到位,使得監(jiān)管失效,進(jìn)而降低了檔案工作的有效性。再加上法律與制度對社會參與到檔案工作中和檔案相關(guān)概念及其開放主體、范圍、職責(zé)等界定十分模糊,這就導(dǎo)致檔案控制與利用在責(zé)任、義務(wù)及權(quán)利等缺乏明確的規(guī)定,限制了檔案工作的順利進(jìn)行。因此,應(yīng)該推進(jìn)檔案管理體制制度的改革。雖然檔案法律制度也經(jīng)過多次修訂,但這些問題卻始終被界內(nèi)外詬病。
然而,筆者認(rèn)為,當(dāng)前的檔案管理體制雖有不足,但能集中力量辦大事,可集中資源為檔案工作的開展提供保障,應(yīng)從法律制度層面變革,突破檔案工作瓶頸。檔案法律制度的修訂應(yīng)該從利用者的角度出發(fā),協(xié)調(diào)好國家與個人之間的利益關(guān)系,對檔案范圍做明確規(guī)定,方便其利用檔案,避免檔案法律制度的柔性原則而引起不必要的糾紛和矛盾。還應(yīng)該對利用者和工作人員做具體的規(guī)定,明確各自的權(quán)利與義務(wù)責(zé)任,完善表達(dá)與監(jiān)督審查機(jī)制,從宏觀層面上,調(diào)控治理主體、檔案客體等,規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行,從大局出發(fā),處理好各方面的利益關(guān)系。利益可以說是治理的源頭,只有處理好檔案相關(guān)利益者之間的關(guān)系,檔案的利用才可以順利進(jìn)行。綜合檔案館的本質(zhì)是服務(wù),應(yīng)該在維護(hù)國家安全、社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上,征集社會各方意見,最大限度地滿足利用者的需求,真正做到“開放是原則,不開放是例外”,把握好控制與利用的度,做到“收放重實(shí)效”,避免過度控制和破壞檔案的公共性,使得檔案工作能夠產(chǎn)生良好的效益。
3.2 加強(qiáng)與社會工作的合作
檔案是國家運(yùn)行的產(chǎn)物,是公共物品或者準(zhǔn)公共物品的一種,理應(yīng)向社會提供利用服務(wù)。但由于涉及國家機(jī)密、個人隱私等,又會對這些檔案定期保密。這是無可厚非的。然而,我們不能因?yàn)樯婷茈[私等而拒絕公眾參與到其中,或者以此為由,“超時(shí)控制”檔案。實(shí)踐中,“不論是公共部門還是私人部門,沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣性問題所需要的全部知識與信息,也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應(yīng)用所有有效的工具”[5]。新理念倡導(dǎo)治理的主體多元化,實(shí)際上,在“十三五”倡導(dǎo)推動區(qū)域合作,亦是要發(fā)揮戰(zhàn)略協(xié)同效應(yīng),為檔案工作增添活力。
首先,檔案系統(tǒng)內(nèi)部之間應(yīng)該打破各自為政的局面,始終堅(jiān)持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級管理”的原則,實(shí)現(xiàn)檔案館與館之間的強(qiáng)強(qiáng)合作,形成良好的協(xié)同效應(yīng),促進(jìn)檔案價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。其次,檔案部門應(yīng)加強(qiáng)與外部合作,創(chuàng)新檔案事業(yè)發(fā)展動力。檔案工作量繁重,并非檔案局(館)內(nèi)部為數(shù)不多的檔案工作人員就可以完成的,必須讓社會參與到檔案工作當(dāng)中,這樣才能加快檔案信息資源開發(fā)共享的進(jìn)程。集結(jié)社會各路人馬,凝聚社會力量與智慧,參與到檔案的工作中,通過良好的協(xié)商與合作,發(fā)揮各自優(yōu)勢,提高檔案工作管理的有效性。
然而,“影響國家治理能力除了制度外,還有一個極其重要的因素,即治理主體的素質(zhì),既包括官員的素質(zhì),也包括普通公民的素質(zhì)”[6]。讓社會組織和個體參與到檔案工作當(dāng)中,這必然會對參與主體的素質(zhì)提出新的要求。檔案大多源于國家政府機(jī)關(guān),檔案工作一般具有政治性和機(jī)要性,是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作,并非只是一些基礎(chǔ)性的整理,關(guān)系檔案供給與需求,涉及檔案開放的程度,關(guān)系社會可以利用檔案的范圍與檔案涉密等諸多情況,這對治理主體來說并不是一件容易的事。因此,治理主體要不斷提高自己的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì),使得治理能力得到提升,使檔案工作能夠產(chǎn)生良好效益。
為此,在進(jìn)行多方合作的同時(shí),檔案部門也應(yīng)該通過制訂合理的培訓(xùn)計(jì)劃與培訓(xùn)課程,依照不同的檔案工作者人群進(jìn)行不同層次的培訓(xùn),有針對性地提高檔案工作者的工作能力,讓檔案工作各個環(huán)節(jié)都有拔尖的人才。
4 結(jié)語
在國家治理理念下,要實(shí)現(xiàn)善治,國家要與社會公眾協(xié)調(diào)好利益關(guān)系,建立良好的溝通機(jī)制,完善檔案法律制度,提高治理主體的素質(zhì)等。檔案工作作為國家發(fā)展的一項(xiàng)工作之一,應(yīng)該從制度和能力上改革,以落實(shí)和堅(jiān)持檔案開放利用為導(dǎo)向,堅(jiān)持適度控制的原則,把握好檔案控制與利用的維度,促進(jìn)檔案工作轉(zhuǎn)變,提質(zhì)增效,使檔案處于可控可用的狀態(tài),實(shí)現(xiàn)檔案信息資源的最優(yōu)配置,以方便社會各方面利用檔案。
參 考 文 獻(xiàn)
[1]李明華.在在全國檔案局長館長會議上的工作報(bào)告[N].中國檔案報(bào),2017-01-06.
[2]唐皇鳳.中國特色現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)[N].中國社會科學(xué)報(bào),2013-12-06.
[3]戴志強(qiáng).我國政府信息公開與綜合檔案館的自我調(diào)適[EB/OL].www.archives.sh.cn/docs/200902/d-265004.html,2009-02-12.
[4]羅軍.中國檔案管理體制改革研究[M].上海:上海世界圖書出版公司,2016.
[5]Jan Kooiman.Governance and Governability UsingComplexity Dynamics and Diversity[M].LondonSAGE Publications,1993:252
[6]李燕凌.國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全新的政治理念[J].上海黨史與黨建,2014(3).
[責(zé)任編輯:高海明]