尚洪強(qiáng)
聯(lián)合國(guó)維和警察是應(yīng)聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)請(qǐng)求、由會(huì)員國(guó)派遣、為聯(lián)合國(guó)工作的警察。概括來(lái)說(shuō),聯(lián)合國(guó)維和警察的主要職責(zé)是恢復(fù)聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)任務(wù)區(qū)東道國(guó)社會(huì)治安,監(jiān)督和指導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐觳块T(mén)執(zhí)法、培訓(xùn)、重組、改革和重建,協(xié)助選舉,監(jiān)督難民返鄉(xiāng),以及為當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門(mén)提供其他協(xié)助等。
聯(lián)合國(guó)警察主要由兩部分構(gòu)成,即聯(lián)合國(guó)維和單警(UNPOL)和維和警察防暴隊(duì)(FPU)。截止到2018年4月,聯(lián)合國(guó)在全世界共有15個(gè)維持和平行動(dòng)特派團(tuán),其中14個(gè)特派團(tuán)部署了來(lái)自119個(gè)出警國(guó)的11000余名維和警察,維和單警共約3800名,防暴隊(duì)員共約8000名。
聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)始于1948年。維和行動(dòng)初期,主要任務(wù)是監(jiān)督任務(wù)區(qū)停火協(xié)議的落實(shí)和穩(wěn)定當(dāng)?shù)匕踩謩?shì),目的是能在政治層面作出努力,采用和平手段解決沖突。然而,在聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)初期,各成員國(guó)警察的身影沒(méi)有機(jī)會(huì)在聯(lián)合國(guó)出現(xiàn),主要原因是維和行動(dòng)發(fā)展伊始的主要任務(wù)是預(yù)防和監(jiān)督兩國(guó)間的沖突,很少甚至不需要介入維護(hù)當(dāng)事國(guó)社會(huì)治安、指導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐斓葒?guó)內(nèi)事務(wù)。概括來(lái)說(shuō),警察參與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)歷程可以大概分為以下三個(gè)階段。
一、初級(jí)階段(1960~1988年)
聯(lián)合國(guó)剛果(金)任務(wù)區(qū)特派團(tuán)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“聯(lián)剛團(tuán)”)是聯(lián)合國(guó)第一次在維和行動(dòng)中部署國(guó)際警察(在警察還沒(méi)有正式成為聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的單獨(dú)部門(mén)之前,其被稱(chēng)為“國(guó)際警察”)。聯(lián)剛團(tuán)成立于1960年,當(dāng)時(shí),剛果擺脫比利時(shí)的統(tǒng)治獲得獨(dú)立,首先是西非的加納主動(dòng)向聯(lián)合國(guó)提出愿意提供500名警察參與該任務(wù)區(qū)的維和行動(dòng),后來(lái)這支警隊(duì)又被尼日利亞所取代。值得一提的是,這兩支警察隊(duì)伍僅接受本國(guó)維和部隊(duì)的指揮,而不接受聯(lián)合國(guó)其他部門(mén)指揮,他們?cè)谌蝿?wù)區(qū)扮演的角色本質(zhì)上是聯(lián)合國(guó)軍事部門(mén)的一種補(bǔ)充。
當(dāng)時(shí),聯(lián)剛團(tuán)國(guó)際警察的主要職責(zé)是主干道交通管理、刑事案件調(diào)查,以及犯罪預(yù)防等具體執(zhí)法工作。當(dāng)時(shí),警察在維護(hù)社會(huì)治安方面發(fā)揮著重要作用。與聯(lián)合國(guó)軍事觀察員不同,警察的職能范圍較廣,所受限制也更少。主要原因是正處于沖突中的國(guó)家對(duì)外部武裝力量干預(yù)很敏感,當(dāng)?shù)卣唤邮芫S和部隊(duì)部署在一個(gè)主權(quán)國(guó)家。正是由于警察不具備傳統(tǒng)的軍隊(duì)職能,更沒(méi)有更迭政權(quán)的企圖或能力,在任務(wù)區(qū)開(kāi)展工作時(shí)往往更容易獲得駐在國(guó)政府的配合,由此產(chǎn)生的社會(huì)效果以及對(duì)聯(lián)合國(guó)正面形象的傳播都很好。
在駐在國(guó)警力嚴(yán)重不足的情況下,國(guó)際警察擁有和當(dāng)?shù)鼐鞄缀跬瑯拥膱?zhí)法權(quán)。此外,國(guó)際警察的另外一項(xiàng)任務(wù)是協(xié)助政府培訓(xùn)和發(fā)展新生代警察力量。在任務(wù)區(qū),國(guó)際警察與新招募的當(dāng)?shù)鼐煸谥鞲傻廊找惯M(jìn)行聯(lián)合巡邏,隨時(shí)進(jìn)行培訓(xùn)互動(dòng),逐漸克服因國(guó)際警察數(shù)量和權(quán)力有限所帶來(lái)的執(zhí)法障礙等難題。需要說(shuō)明的是,鑒于當(dāng)時(shí)維和行動(dòng)發(fā)展的特殊階段,聯(lián)合國(guó)并沒(méi)有直接指揮這支警隊(duì),該警隊(duì)依據(jù)國(guó)際組織、駐在國(guó)政府和有關(guān)國(guó)家(多數(shù)是出兵國(guó))達(dá)成的協(xié)議而開(kāi)展行動(dòng),與當(dāng)?shù)鼐焱虏⒓绻ぷ?,為東道國(guó)提供必要的警力補(bǔ)充,同時(shí)為當(dāng)?shù)卣腿嗣裉峁┗镜木瘎?wù)服務(wù),其本質(zhì)上和當(dāng)下聯(lián)合國(guó)對(duì)維和警察的定義有所不同。
聯(lián)合國(guó)第二個(gè)部署警察的任務(wù)區(qū)在東南亞的西新幾內(nèi)亞。1949年,當(dāng)時(shí)的西新幾內(nèi)亞領(lǐng)土已被荷蘭占領(lǐng)達(dá)120年之久。雖然荷蘭正式承認(rèn)印度尼西亞主權(quán)獨(dú)立,但對(duì)西新幾內(nèi)亞的歸屬卻未做任何承諾,直接導(dǎo)致1961年印度尼西亞同荷蘭再次爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)。在聯(lián)合國(guó)調(diào)解下,雙方于1962年8月15日達(dá)成了《西新幾內(nèi)亞和荷蘭停止敵對(duì)行動(dòng)諒解備忘錄》,階段性完成了該地民主自決和擺脫宗主國(guó)任務(wù)。
聯(lián)合國(guó)從1962~1963年接管了該地,迅速成立了聯(lián)合國(guó)安全部隊(duì),以協(xié)助聯(lián)合國(guó)臨時(shí)執(zhí)行局監(jiān)督該領(lǐng)土從荷蘭向印度尼西亞的移交。安全部隊(duì)人員由巴基斯坦提供,印度尼西亞和荷蘭分擔(dān)經(jīng)濟(jì)費(fèi)用。在維護(hù)社會(huì)秩序方面,聯(lián)合國(guó)授權(quán)建立一支警察隊(duì)伍,一位英國(guó)警務(wù)顧問(wèn)加入到聯(lián)合國(guó)特派團(tuán),負(fù)責(zé)指揮1600名當(dāng)?shù)鼐旃ぷ?,目的是迅速恢?fù)當(dāng)?shù)刂伟?。但最初的效果卻很不理想,聯(lián)合國(guó)研究發(fā)現(xiàn),這支警察隊(duì)伍的中層領(lǐng)導(dǎo)人員嚴(yán)重不足,主要原因是當(dāng)時(shí)中層警官絕大多數(shù)都是荷蘭人,他們因害怕印度尼西亞人報(bào)復(fù)而離開(kāi)了任務(wù)區(qū)。鑒于當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況,菲律賓主動(dòng)提供警力以填補(bǔ)當(dāng)?shù)鼐祛I(lǐng)導(dǎo)層的空缺。菲律賓警察的工作主要是監(jiān)督和管理當(dāng)?shù)鼐欤康氖翘岣弋?dāng)?shù)鼐炻殬I(yè)素養(yǎng),幫助他們忠于職守、服務(wù)民眾。然而,由于此項(xiàng)維和行動(dòng)時(shí)間較短,菲律賓警察無(wú)法將其所有理念付諸實(shí)施。
警察真正成為維和行動(dòng)的組成部分是在聯(lián)合國(guó)塞浦路斯維和部隊(duì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“聯(lián)塞部隊(duì)”)。1963年12月,塞浦路斯希臘族和土耳其族的種族沖突導(dǎo)致暴力事件的發(fā)生。在聯(lián)合國(guó)斡旋下,雙方達(dá)成?;饏f(xié)議,并于1964年成立維和行動(dòng)任務(wù)區(qū)至今,旨在預(yù)防當(dāng)?shù)卦俅伟l(fā)生流血沖突。聯(lián)合國(guó)當(dāng)時(shí)擬在新組建的維和部隊(duì)中設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的警察部門(mén),以便監(jiān)督當(dāng)?shù)鼐?,并?jì)劃協(xié)助他們開(kāi)展談判、聯(lián)絡(luò)和溝通工作。在塞浦路斯任務(wù)區(qū),聯(lián)合國(guó)第一次將“民事警察”縮略為“民警”一詞,目的是將其與部署在維和任務(wù)區(qū)的部隊(duì)區(qū)別開(kāi)來(lái)。2005年之前,聯(lián)合國(guó)對(duì)參與維和行動(dòng)的警察有不同的稱(chēng)謂,如科索沃任務(wù)區(qū)是科索沃特派團(tuán)警察,利比里亞任務(wù)區(qū)是國(guó)際警察,東帝汶任務(wù)區(qū)是民事警察,波黑任務(wù)區(qū)是國(guó)際警察特遣隊(duì),海地任務(wù)區(qū)也稱(chēng)民事警察。聯(lián)合國(guó)在2005年發(fā)布正式通知,要求所有維和任務(wù)區(qū)統(tǒng)一使用“聯(lián)合國(guó)警察”一詞。
從1970年到1988年,因美國(guó)和蘇聯(lián)全面冷戰(zhàn),聯(lián)合國(guó)僅有五項(xiàng)新部署的維和行動(dòng),對(duì)象主要是兩國(guó)爭(zhēng)端軍事行動(dòng),其任務(wù)主要涉及監(jiān)督停火、控制緩沖區(qū)等,因而也就沒(méi)有新的聯(lián)合國(guó)警察的派遣。
二、發(fā)展階段(1989~1998年)
隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束,聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的戰(zhàn)略背景發(fā)生巨大變化,維和行動(dòng)越來(lái)越針對(duì)一國(guó)內(nèi)部沖突,其任務(wù)更多地涉及支持當(dāng)?shù)亟⑿姓C(jī)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決民事糾紛,甚至包括技術(shù)支援等。所以,聯(lián)合國(guó)不能單單依靠軍事力量控制沖突和維持和平局面了。盡管如此,維和部隊(duì)仍然是大多數(shù)維和行動(dòng)的主力,但聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)內(nèi)部卻開(kāi)始出現(xiàn)更多角色,包括行政人員和經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家、警察、法律專(zhuān)家、掃雷專(zhuān)家,選舉觀察員、人權(quán)監(jiān)督人員和政府治理專(zhuān)家、人道主義以及通信宣傳工作者,也正是在這一時(shí)期,警察部門(mén)在維和行動(dòng)中的作用日益彰顯。
一般來(lái)說(shuō),在一國(guó)內(nèi)部沖突后,警察體系必然出現(xiàn)癱瘓或嚴(yán)重削弱,在當(dāng)?shù)孛癖娧劾锉豢醋鞑豢煽康摹翱占茏印保承_突劇烈地區(qū)的警察體系早已完全不復(fù)存在。然而,沖突后如果沒(méi)有一支可靠的警察力量,法治和司法系統(tǒng)就會(huì)完全或部分停止運(yùn)轉(zhuǎn)。隨之而來(lái)便是刑事案件的劇增,如販毒、販運(yùn)武器、販賣(mài)人口、洗錢(qián)、黑勢(shì)力團(tuán)伙、公職人員腐敗、針對(duì)婦女兒童的犯罪、嚴(yán)重踐踏人權(quán)等。在這種環(huán)境下,派遣聯(lián)合國(guó)警察到任務(wù)區(qū)幫助恢復(fù)社會(huì)秩序以達(dá)到建設(shè)持久和平的目的,就顯得至關(guān)重要。
從1989年開(kāi)始,聯(lián)合國(guó)警察逐漸擴(kuò)大參與維和行動(dòng)的數(shù)量和規(guī)模。而此前在聯(lián)合國(guó)建立的15個(gè)維和任務(wù)區(qū)中,警察僅參與了其中的三個(gè)。隨著聯(lián)合國(guó)警察作用的日益重要,聯(lián)合國(guó)開(kāi)始在三個(gè)任務(wù)區(qū)大規(guī)模部署警力,明確突出了聯(lián)合國(guó)警察在維和行動(dòng)中的地位和作用。
首先是納米比亞“聯(lián)合國(guó)過(guò)渡時(shí)期援助團(tuán)”,標(biāo)志著聯(lián)合國(guó)警察參與維和行動(dòng)進(jìn)入新時(shí)代。1990年,該任務(wù)區(qū)的聯(lián)合國(guó)警察授權(quán)人數(shù)為1500人,來(lái)自全世界25個(gè)國(guó)家,任務(wù)期為一年,人員保持輪換,但總體人數(shù)不變,主要任務(wù)是監(jiān)督當(dāng)?shù)鼐斓膱?zhí)法表現(xiàn)和重組工作,確保他們以專(zhuān)業(yè)、公正的方式有效地維護(hù)社會(huì)治安,同時(shí)也在大選中提供支持,并協(xié)助軍事部門(mén)監(jiān)督?;?,協(xié)助納米比亞順利平穩(wěn)的權(quán)力過(guò)渡以及難民安全返回和釋放政治犯等。概括起來(lái),聯(lián)合國(guó)警察在該任務(wù)區(qū)有三項(xiàng)專(zhuān)業(yè)任務(wù):一是協(xié)同當(dāng)?shù)鼐靾?zhí)行公務(wù);二是受理和調(diào)查公眾對(duì)警察的投訴;三是監(jiān)督當(dāng)?shù)鼐斓恼{(diào)查工作。
“聯(lián)合國(guó)莫桑比克行動(dòng)”(簡(jiǎn)稱(chēng)“聯(lián)莫行動(dòng)”,1992~1994年)是繼納米比亞“聯(lián)合國(guó)過(guò)渡時(shí)期援助團(tuán)”之后的又一個(gè)重要的非洲任務(wù)區(qū),聯(lián)合國(guó)警察授權(quán)人數(shù)為1114人。它以納米比亞任務(wù)區(qū)為樣板,同時(shí)也成為日后任務(wù)區(qū)開(kāi)展警務(wù)培訓(xùn)和改革的先驅(qū)。
“聯(lián)合國(guó)波斯尼亞-黑塞哥維那特派團(tuán)”最初授權(quán)維和警察人數(shù)為2057名,逐年增加,主要任務(wù)是監(jiān)督、觀察和檢查司法部門(mén)和當(dāng)?shù)鼐斓膱?zhí)法活動(dòng);檢查當(dāng)?shù)鼐焓欠褡袷貒?guó)際人權(quán)和民主警務(wù)的標(biāo)準(zhǔn);向執(zhí)法人員提供建議;培訓(xùn)當(dāng)?shù)鼐?;為波斯尼亞?dāng)局的執(zhí)法活動(dòng)提供便利;評(píng)估公共秩序威脅,并就執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理此類(lèi)問(wèn)題的能力提出建議;聯(lián)合國(guó)維和警察酌情陪同波斯尼亞的執(zhí)法人員協(xié)助其執(zhí)行職責(zé);向有關(guān)方面或執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供援助,確保自由和公正的選舉等。
此外,“聯(lián)合國(guó)東斯拉沃尼亞、巴拉尼亞和西錫爾米烏姆過(guò)渡時(shí)期行政警察支助小組”(簡(jiǎn)稱(chēng)“聯(lián)合國(guó)警察支助小組”,1998年)授權(quán)人數(shù)為114名,主要任務(wù)是維持當(dāng)?shù)刂伟?,監(jiān)督克羅地亞警察在多瑙河區(qū)域安置流離失所者返鄉(xiāng)方面的表現(xiàn)。
“聯(lián)合國(guó)海地民警特派團(tuán)”(1999年5月~2000年3月,簡(jiǎn)稱(chēng)“聯(lián)海民警團(tuán)”)授權(quán)人數(shù)為300名,包括一個(gè)特別警察分隊(duì),主要任務(wù)是協(xié)助海地政府使當(dāng)?shù)鼐鞂?zhuān)業(yè)化;協(xié)助管理層及特警隊(duì)的培訓(xùn);監(jiān)督警務(wù)工作表現(xiàn);指導(dǎo)警察的日常工作;與由聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署和雙邊捐助者資助的海地國(guó)家警察技術(shù)顧問(wèn)保持密切協(xié)作等。其中,特別警察分隊(duì)的任務(wù)是協(xié)助聯(lián)海民警團(tuán)人員保護(hù)特派團(tuán)的財(cái)產(chǎn)和人員安全。這里特別強(qiáng)調(diào),特別警察分隊(duì)可以說(shuō)是聯(lián)合國(guó)維和警察防暴隊(duì)的雛形。
三、壯大階段(1999年至今)
目前,在聯(lián)合國(guó)15個(gè)維和任務(wù)區(qū)中,警察參與了14個(gè)。聯(lián)合國(guó)警察自20世紀(jì)90年代末起在科索沃、東帝汶等任務(wù)區(qū)具有維護(hù)社會(huì)治安的執(zhí)法權(quán)。聯(lián)合國(guó)警察的作用發(fā)生了根本變化,從過(guò)去單純的監(jiān)督當(dāng)?shù)鼐旃ぷ鞯街苯诱{(diào)查刑事案件,上升到可以在沖突地區(qū)抓捕犯罪嫌疑人。此外,聯(lián)合國(guó)警察還臨時(shí)代替當(dāng)?shù)匕踩筷?duì)承擔(dān)起了維護(hù)治安的責(zé)任。在某些偏遠(yuǎn)地區(qū),聯(lián)合國(guó)警察是當(dāng)?shù)匚ㄒ坏膱?zhí)法人員。這標(biāo)志著聯(lián)合國(guó)警察在維和行動(dòng)中發(fā)揮了更加突出和不可替代的作用。
例如,聯(lián)合國(guó)東帝汶任務(wù)區(qū),維和警察授權(quán)人數(shù)為1288名,在該任務(wù)區(qū),聯(lián)合國(guó)警察受權(quán)可以攜帶武器。主要任務(wù)是恢復(fù)和維護(hù)當(dāng)?shù)毓仓刃?;調(diào)查刑事案件;提供一個(gè)現(xiàn)代、專(zhuān)業(yè)、民主和面向社區(qū)的警察隊(duì)伍;依靠當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)展社區(qū)警務(wù);確保人權(quán)得到保護(hù);在東帝汶警察完全建立和運(yùn)轉(zhuǎn)之前維護(hù)社會(huì)治安;招募、建立和培訓(xùn)東帝汶警察隊(duì)伍;為流離失所者和難民創(chuàng)造安全返鄉(xiāng)條件等。
聯(lián)合國(guó)在本階段創(chuàng)新了維和警察派出形式——維和警察防暴隊(duì)。維和警察防暴隊(duì)是一支特別的、裝備精良的、完全機(jī)動(dòng)的快速反應(yīng)警察或執(zhí)法分隊(duì),一般由來(lái)自同一個(gè)國(guó)家的武裝警察、憲兵力量、特警力量的125~140名隊(duì)員組成。作為一個(gè)統(tǒng)一整體,他們被部署在聯(lián)合國(guó)維和任務(wù)區(qū)基層,擁有自我維持的裝備和后勤人員,接受任務(wù)區(qū)警察總監(jiān)領(lǐng)導(dǎo)。防暴隊(duì)嚴(yán)格按照聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議和所部署任務(wù)區(qū)授權(quán)開(kāi)展工作,嚴(yán)格遵守聯(lián)合國(guó)人權(quán)、刑事司法規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)要求。
維和警察防暴隊(duì)共有三個(gè)作用。一是保護(hù)聯(lián)合國(guó)人員及設(shè)施。防暴隊(duì)通過(guò)采取預(yù)防和應(yīng)對(duì)措施以便控制危險(xiǎn)人群和有關(guān)的民事騷亂,但采取此類(lèi)行動(dòng)必須與任務(wù)區(qū)的安全部門(mén)和相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商。二是為任務(wù)區(qū)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供安全支持。在執(zhí)行任務(wù)過(guò)程中,防暴隊(duì)必須嚴(yán)格按照任務(wù)區(qū)授權(quán),協(xié)助當(dāng)?shù)貓?zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作。定期與當(dāng)?shù)貓?zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)展聯(lián)合巡邏,在任務(wù)區(qū)推動(dòng)?xùn)|道國(guó)政府和民眾之間信任的建立。三是開(kāi)展能力建設(shè)。防暴隊(duì)在執(zhí)行任務(wù)時(shí),特別是在進(jìn)行人群控制時(shí),通過(guò)身體力行地尊重聯(lián)合國(guó)人權(quán)和刑事司法規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn),為當(dāng)?shù)貓?zhí)法機(jī)構(gòu)樹(shù)立行為典范,并根據(jù)聯(lián)合國(guó)關(guān)于當(dāng)?shù)貓?zhí)法機(jī)構(gòu)的改革、重組和重建要求,對(duì)當(dāng)?shù)赝羞M(jìn)行培訓(xùn),并提供咨詢服務(wù)。
隨著聯(lián)合國(guó)維和警察人數(shù)不斷增加,部署范圍不斷擴(kuò)大,維和警察的地位和作用愈加重要。然而,目前維和警察也面臨諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn),一是維和警察的安全風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高,維和任務(wù)區(qū)所在國(guó)的治安和司法系統(tǒng)瓦解,造成政府癱瘓、法治崩潰,而多數(shù)任務(wù)區(qū)的維和警察不具備和當(dāng)?shù)鼐焱瑯拥膱?zhí)法權(quán),更不能攜帶武器,經(jīng)常成為被攻擊目標(biāo),維和警察傷亡案例層出不窮。二是維和警察數(shù)量和素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。雖然1999年之后維和警察的數(shù)量幾乎翻了一番,但仍不能滿足任務(wù)區(qū)需要。同時(shí),維和警察素質(zhì)也有待提高,在個(gè)別任務(wù)區(qū)出現(xiàn)過(guò)維和警察在當(dāng)?shù)厍址溉藱?quán)的行為,主要表現(xiàn)為性暴力和性侵害行為,極大地?fù)p害了聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的形象。綜上所述,聯(lián)合國(guó)維和警察作為聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的重要組成部分和見(jiàn)證者,在維和行動(dòng)任務(wù)區(qū)發(fā)揮著不可替代的作用。與此同時(shí),聯(lián)合國(guó)維和警察依然面臨很多的問(wèn)題和挑戰(zhàn),需要聯(lián)合國(guó)總部和國(guó)際社會(huì)給予更多的關(guān)注和支持。