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        構(gòu)建中國(guó)特色權(quán)力制約監(jiān)督理論體系

        2018-09-10 05:03:22劉珊毛益民
        廉政文化研究 2018年6期
        關(guān)鍵詞:權(quán)力制約本土化

        劉珊 毛益民

        摘 要:尋求適用于中國(guó)體制情境的分權(quán)理論,是推動(dòng)權(quán)力法治化建設(shè)的關(guān)鍵。2018年10月14日,浙江大學(xué)中國(guó)地方政府創(chuàng)新研究中心舉辦“新三權(quán)論:功能性分權(quán)理論研討會(huì)”,對(duì)如何構(gòu)建中國(guó)特色權(quán)力制約監(jiān)督理論體系展開深入研討。立足于當(dāng)前分權(quán)理論的本土化訴求,與會(huì)學(xué)者就“新三權(quán)論”,即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的功能性分權(quán)思路,進(jìn)行了理論和方法上的辨析,并著力探討了該分權(quán)理論的體系化建設(shè)路徑。分權(quán)原理是普遍的,但分權(quán)形式可以多樣化。區(qū)別于西方立法、行政、司法三分的控權(quán)思路,功能性分權(quán)是植根于中國(guó)自身政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基礎(chǔ)的理論探索。功能性分權(quán)理論體系的建立和完善,將有助于形成中國(guó)權(quán)力制約監(jiān)督理論的本土話語(yǔ)。

        關(guān)鍵詞:新三權(quán)論;功能性分權(quán);權(quán)力制約;本土化

        中圖分類號(hào):D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1674-9170(2018)06-0021-06

        建立健全權(quán)力制約監(jiān)督體系,推動(dòng)公共權(quán)力的法治化進(jìn)程,是實(shí)現(xiàn)政治文明與國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。浙江大學(xué)中國(guó)地方政府創(chuàng)新研究中心主任陳國(guó)權(quán)教授所帶領(lǐng)的研究團(tuán)隊(duì)長(zhǎng)期致力于中國(guó)權(quán)力制約監(jiān)督理論體系的研究工作[1]。自2009年以來(lái),陳國(guó)權(quán)教授團(tuán)隊(duì)連續(xù)三次承擔(dān)國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目,即《健全權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督研究(09ZD007)》(2009),《反腐敗法治化與科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制研究(14ZDA016)》(2014),《基于法治中國(guó)建設(shè)的黨和國(guó)家監(jiān)督體系研究(18VSJ052)》(2018),對(duì)此議題進(jìn)行了深入而系統(tǒng)的研究。2018年10月14日,浙江大學(xué)中國(guó)地方政府創(chuàng)新研究中心舉辦“新三權(quán)論:功能性分權(quán)理論研討會(huì)”,清華大學(xué)政治學(xué)系景躍進(jìn)教授、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院余遜達(dá)教授、浙江大學(xué)社會(huì)學(xué)系曹正漢教授、浙江大學(xué)政府管理系陳國(guó)權(quán)教授、浙江省委黨校王國(guó)勤教授、浙江大學(xué)城市學(xué)院袁繼紅教授、杭州市委黨校王柳教授等參與此次會(huì)議,就如何建構(gòu)權(quán)力制約監(jiān)督理論體系展開了研討。

        一、分權(quán)理論的本土化訴求

        (一)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型還是體制發(fā)展:反思西方理論的中國(guó)適用性

        在政治學(xué)理論中,公共權(quán)力必須受到有效的制約和監(jiān)督,這是一種共識(shí),也是一種常識(shí)。英國(guó)著名歷史學(xué)家阿克頓勛爵曾說(shuō):權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。制約和監(jiān)督權(quán)力的必要前提是對(duì)權(quán)力進(jìn)行合理的分解。就西方政治思想史來(lái)看,亞里士多德提出國(guó)家有議事權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán),洛克將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和外交權(quán),孟德斯鳩提出了立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的分立且制衡的思想。這些分權(quán)思想深刻地影響西方政治體制與實(shí)踐,比如,美國(guó)政治體制就是三權(quán)分立學(xué)說(shuō)的典型體現(xiàn)。

        余遜達(dá)教授認(rèn)為,在西方分權(quán)制衡理論中,權(quán)力既有分離也有重疊,實(shí)現(xiàn)制衡的關(guān)鍵就在于權(quán)力的重疊部分。就美國(guó)而言,這種權(quán)力之間的制衡主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是縱向上聯(lián)邦的全國(guó)性政府和地方的組成體政府既對(duì)立又平衡的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的結(jié)構(gòu)性分權(quán);二是橫向上將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán),實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的體系性分權(quán)。在我國(guó),自公元前221年秦朝建立統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家以來(lái),就基本不存在體系性的分權(quán),更多地強(qiáng)調(diào)權(quán)力的統(tǒng)一,從而在統(tǒng)一下分工,以實(shí)現(xiàn)更好的統(tǒng)一。至于傳統(tǒng)中國(guó)基本不存在體系性分權(quán)的緣由,大致可以歸因到傳統(tǒng)觀念中對(duì)統(tǒng)治者“知識(shí)最完整、道德最高尚”的假定。在當(dāng)代中國(guó),民主集中制的國(guó)家組織原則成為了體系性分權(quán)的替代。

        他強(qiáng)調(diào),在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)上資本主義、政治上自由主義占主導(dǎo)地位的世界體系中,中國(guó)作為一個(gè)不實(shí)行西式自由民主模式的國(guó)家,在過(guò)去幾十年的發(fā)展中,躍居全球第二大經(jīng)濟(jì)體,而且有可能成為人類最大的經(jīng)濟(jì)體,這在學(xué)理研究和實(shí)踐上都對(duì)西方體制提出了挑戰(zhàn)。如今,我們正處于歷史時(shí)期,對(duì)于中國(guó)政治學(xué)理論的建構(gòu),應(yīng)該重新進(jìn)行一些思考。

        景躍進(jìn)教授認(rèn)為,西方分權(quán)制衡理論和中國(guó)民主集中制有著根本差異,甚至存在著理念上的沖突。這種沖突很大程度上源于中西方在權(quán)力觀的差異。西方社會(huì)總體上秉承一種消極權(quán)力觀,認(rèn)為權(quán)力是惡的,所以必須分權(quán)制衡:在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中,國(guó)家的權(quán)力應(yīng)當(dāng)被限制;在政府與市場(chǎng)關(guān)系中,政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)被限制;在中央與地方關(guān)系中,中央政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)被限制。這些限制實(shí)質(zhì)上是為了防止某一主體權(quán)力過(guò)大而導(dǎo)致專斷。而中國(guó)社會(huì)秉承的更多是一種積極權(quán)力觀,認(rèn)為權(quán)力不一定是惡的,公權(quán)力主體會(huì)積極、妥善地行使公權(quán)力,認(rèn)為過(guò)多地對(duì)公權(quán)力干預(yù)會(huì)妨礙“集中力量辦大事”。這就使得權(quán)力的相對(duì)集中,體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)社會(huì)的集權(quán)、政府對(duì)市場(chǎng)的集權(quán)、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的集權(quán)等。

        他進(jìn)一步指出,在政治學(xué)研究中,存在“應(yīng)然”(規(guī)范)的維度,以及“實(shí)然”(經(jīng)驗(yàn))的維度。如果從規(guī)范理論的角度出發(fā),當(dāng)理論與現(xiàn)實(shí)發(fā)生沖突時(shí),被改造的應(yīng)該是社會(huì)事實(shí)而非理論;如果從經(jīng)驗(yàn)理論的角度出發(fā),當(dāng)理論和事實(shí)發(fā)生沖突時(shí),被改造的應(yīng)該是理論而非現(xiàn)實(shí),即“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”。如果從西方三權(quán)分立體制的角度出發(fā),我們可以批判中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí),但這種批判似乎很無(wú)力,因?yàn)槿龣?quán)分立體制及其所蘊(yùn)含的思想并非“歷史的終結(jié)”。盡管中國(guó)政治實(shí)踐不符合三權(quán)分立學(xué)說(shuō),但其發(fā)展績(jī)效是顯而易見的。與西方相比,中國(guó)社會(huì)對(duì)公權(quán)力主體實(shí)際上有著雙重要求:一方面要讓權(quán)力發(fā)揮積極作用,另一方面要防止權(quán)力腐敗?;诖耍?dāng)代中國(guó)權(quán)力制約監(jiān)督的政治實(shí)踐面臨著兩條可供選擇的路徑:一是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的路徑,即以西方規(guī)范政治理論和西方政治實(shí)踐為樣本,改革我國(guó)當(dāng)前的權(quán)力結(jié)構(gòu)。毋庸置疑,這一路徑的風(fēng)險(xiǎn)較大,且可能會(huì)引起西方理論與中國(guó)實(shí)踐的強(qiáng)烈沖突。二是體制發(fā)展的路徑,即立足當(dāng)前中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí),在維持統(tǒng)一集權(quán)體制的前提下,在權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行層面進(jìn)一步探索,尋求可以實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約的體制機(jī)制。

        陳國(guó)權(quán)教授指出,從馬克思主義哲學(xué)出發(fā),經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,西方政治體制的核心特征是三權(quán)分立,這一體制扎根于西方的私有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在中國(guó),長(zhǎng)期以來(lái)以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了三權(quán)分立體制很難適用于中國(guó)。西方分權(quán)制衡理論無(wú)法解釋中國(guó)實(shí)踐,更無(wú)法用來(lái)指導(dǎo)中國(guó)實(shí)踐。因此,我們需要立足于中國(guó)體制現(xiàn)實(shí),尋找一種本土化的、能夠用來(lái)解釋和指導(dǎo)中國(guó)實(shí)踐的權(quán)力制約監(jiān)督理論體系。

        (二)集權(quán)體制下的權(quán)力制約機(jī)制:國(guó)際比較與歷史視野

        浙江大學(xué)社會(huì)學(xué)系曹正漢教授從案例比較和機(jī)制建構(gòu)的角度審視了一元(集權(quán))體制下的權(quán)力制約問(wèn)題。他指出,一元體制在我們的生產(chǎn)生活中并不罕見,一元體制運(yùn)行良好的也不在少數(shù)。在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中,最基本的單位——企業(yè)——大多施行一元體制;在政治系統(tǒng)中,新加坡的國(guó)家權(quán)力體系接近于一元體制,且有著政治清廉、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)繁榮的良好績(jī)效表現(xiàn);在中國(guó)歷史上,幾乎所有的王朝都是一元體制,漢唐盛世是其良好表現(xiàn)。通過(guò)比較,我們可以發(fā)現(xiàn),在這些體制中不乏權(quán)力約束機(jī)制的存在,大致可以分為三種:(1)橫向競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;(2)縱向制約機(jī)制;(3)一元首長(zhǎng)的內(nèi)在約束機(jī)制。這三種機(jī)制互不矛盾,可以同時(shí)運(yùn)行,在不同的組織內(nèi)、時(shí)期中有不同的側(cè)重。具體如表1所示:

        當(dāng)代中國(guó)是單一制國(guó)家,由中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),與我們上述的“一元體制”有著一定程度的相似性。那么,就上述三種權(quán)力約束機(jī)制而言,經(jīng)濟(jì)全球化使得國(guó)家層面或中央政府層面橫向競(jìng)爭(zhēng)的力度加大,經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為地區(qū)間橫向競(jìng)爭(zhēng)的重要因素;互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展使得社會(huì)輿論、大數(shù)據(jù)等成為中央和地方政府間縱向制約的新手段以浙江溫嶺、村民自治為嘗試的基層民主也強(qiáng)化了對(duì)地方政府的縱向制約;中央領(lǐng)導(dǎo)人的任期制、地方領(lǐng)導(dǎo)人的晉升制,都強(qiáng)化了一元首長(zhǎng)的內(nèi)在約束機(jī)制。

        余遜達(dá)教授特別指出,內(nèi)在約束機(jī)制不僅有靜態(tài)機(jī)制,也有動(dòng)態(tài)機(jī)制,在靜態(tài)下無(wú)法解決的問(wèn)題,可以考慮用動(dòng)態(tài)的方法來(lái)思考解決。例如,在中國(guó)歷史上,“謚號(hào)”制度是對(duì)皇權(quán)的動(dòng)態(tài)約束;在韓國(guó),總統(tǒng)任期內(nèi)的刑事豁免權(quán)是對(duì)總統(tǒng)的動(dòng)態(tài)約束,當(dāng)然這種約束是否有效則另當(dāng)別論。

        總體而言,對(duì)于集權(quán)國(guó)家而言,權(quán)力制約的可行性依賴于:(1)國(guó)家規(guī)模,小規(guī)模國(guó)家可能比較適用;(2)全球化的國(guó)際環(huán)境;(3)積極的社會(huì)力量。當(dāng)然,還需作更細(xì)致具體的分析,比如技術(shù)的進(jìn)步如何影響約束機(jī)制的變化、約束機(jī)制在何種條件下會(huì)有效或失效等。

        二、新三權(quán)論:對(duì)功能性分權(quán)理論的探索

        (一)新三權(quán)論:主要命題與理論邏輯

        分權(quán)原理是普遍的,但分權(quán)形式卻并不是唯一的。西方立法、行政、司法三分的控權(quán)制度,只是分權(quán)制衡的一種特定方式。當(dāng)前分權(quán)理論研究的思路,就是要立足當(dāng)下中國(guó)現(xiàn)實(shí),找到一種分權(quán)方式,既能超越西方式的“三權(quán)分立”,又能實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約的功能目標(biāo)。陳國(guó)權(quán)教授經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的理論探索,逐漸形成了基于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三分的控權(quán)思路。為了便于表達(dá),清華大學(xué)景躍進(jìn)教授將這種分權(quán)思想稱之為“新三權(quán)論”。

        通過(guò)系統(tǒng)梳理近些年陳國(guó)權(quán)教授團(tuán)隊(duì)在此領(lǐng)域上的研究成果,景躍進(jìn)教授將新三權(quán)論概括為十個(gè)主要命題[2]:(1)反腐敗的治本之策在于制約權(quán)力;(2)權(quán)力制約必須從權(quán)力結(jié)構(gòu)入手;(3)只有分權(quán)制衡才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約;(4)西方的三權(quán)分立不適合中國(guó);(5)尋找新的分權(quán)形式,超越西方的三權(quán)分立;(6)“新三權(quán)論”的邏輯論證是三事分工、三職分定、三責(zé)分置、三權(quán)分立;(7)在分工基礎(chǔ)上重構(gòu)分權(quán)制衡理論;(8)“新三權(quán)論”為中國(guó)的權(quán)力制約提供了出路;(9)通過(guò)“新三權(quán)論”實(shí)現(xiàn)從集權(quán)體制向制約(分權(quán))體制的轉(zhuǎn)型;(10)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是推動(dòng)權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵力量。

        作為回應(yīng),陳國(guó)權(quán)教授闡述了自身對(duì)新三權(quán)論的認(rèn)識(shí)。他指出,立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的分立,是分權(quán)制衡思想在西方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化基礎(chǔ)上的具體呈現(xiàn)。這種西方式的分權(quán)制衡體制,我們可以稱其為“政治性分權(quán)”。如果中國(guó)并不適合這種分權(quán)模式,那么就需要尋求其他的方式以替代之。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,是一種新的分權(quán)思路,更加適配于當(dāng)前中國(guó)政治現(xiàn)實(shí)。黨的十七大報(bào)告首次指出,“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?!秉h的十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào),“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)?!秉h的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?!边@種分權(quán)模式,也即景教授所稱“新三權(quán)論”,本質(zhì)上是一種功能性分權(quán)的思想,其形成邏輯是由決策、執(zhí)行、監(jiān)督的三事分工到?jīng)Q策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能的三職分定,再到?jīng)Q策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任的三責(zé)分置,形成決策權(quán)力、執(zhí)行權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力的三權(quán)分立。

        (二)對(duì)功能性分權(quán)理論的已有探索

        對(duì)于功能性分權(quán),陳國(guó)權(quán)教授概述了團(tuán)隊(duì)已經(jīng)展開的研究,并闡述了其中的核心觀點(diǎn):

        (1)資本是經(jīng)濟(jì)生活中的權(quán)力,權(quán)力是政治生活中的資本。資本和權(quán)力分別是經(jīng)濟(jì)生活和政治生活中最核心的資源。權(quán)力是政治生活中的“細(xì)胞”,通過(guò)觀察權(quán)力在政治生活中的運(yùn)作可以區(qū)分不同的政治形態(tài)。

        (2)只有權(quán)力才能保障權(quán)利。公民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ),國(guó)家權(quán)力是公民權(quán)利的保障。在法治國(guó)家,人民群眾的利益只有通過(guò)法律的認(rèn)可才能轉(zhuǎn)化為權(quán)利,才能得到國(guó)家強(qiáng)制力量的保障。保護(hù)弱勢(shì)群體的最好途徑不是給予其利益,而是給予其權(quán)力。

        (3)政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力具有對(duì)稱性,經(jīng)濟(jì)資源的集聚必然導(dǎo)致政治資源的集聚,經(jīng)濟(jì)資源集聚于國(guó)家必然導(dǎo)致政治集權(quán)。當(dāng)代中國(guó)的公有制經(jīng)濟(jì)將生產(chǎn)資料集中于國(guó)家,這就需要集權(quán)的政治體制予以保護(hù)、運(yùn)作,以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源的高效率使用,從而形成了當(dāng)代中國(guó)的集權(quán)體制。

        (4)只有分權(quán)才能有效制衡。孟德斯鳩提出“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?!卑⒖祟D勛爵提出“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”,這是西方政治學(xué)的普遍認(rèn)同。為了防止權(quán)力的濫用,唯一的途徑就是分權(quán),分權(quán)才能制衡。

        (5)政治性分權(quán)基于利益的制約,功能性分權(quán)基于善政的制約。西方的三權(quán)分立起源于英國(guó)的政治實(shí)踐,國(guó)王與新興資產(chǎn)階級(jí)、封建貴族多次簽訂“大憲章”以實(shí)現(xiàn)利益均衡。但是中國(guó)的廣義政府的利益是一致的,不存在利益分割,探索功能性分權(quán)是為了提升效率、保證公平。

        (6)監(jiān)督與制約是兩種不同控權(quán)邏輯。西方的政治研究往往監(jiān)督與制約不分,但團(tuán)隊(duì)研究認(rèn)為,監(jiān)督以事權(quán)的完整、集中為前提,與效率導(dǎo)向的體制相適應(yīng);制約以事權(quán)的分離為前提,權(quán)力分屬多個(gè)主體,強(qiáng)調(diào)程序和過(guò)程的合理性。在監(jiān)督模式下,監(jiān)督者的權(quán)力大小取決于決策者和執(zhí)行者的作惡意圖和能力。

        (7)政企統(tǒng)合型政府是集權(quán)化的組織形態(tài)。第三區(qū)域區(qū)別于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元區(qū)域,是指以政企統(tǒng)合為組織治理載體的區(qū)域。政企統(tǒng)合型政府在決策權(quán)上,掌握著較高的行政審批權(quán)和融資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán);在執(zhí)行權(quán)上,擁有高度的資源整合、分配的自由裁量權(quán);在監(jiān)督權(quán)上,監(jiān)督機(jī)構(gòu)的缺失或虛置削弱了對(duì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的制約與監(jiān)督。

        (8)建立第三區(qū)域是土地公有制下政府追求GDP增速的有效途徑,也是導(dǎo)致腐敗的重大原因。第三區(qū)域中黨政企高度統(tǒng)合,形成關(guān)聯(lián)事權(quán)的一體化和重決策執(zhí)行、輕監(jiān)督的權(quán)力配置關(guān)系。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的權(quán)力失衡最終表現(xiàn)為在國(guó)情層面上呈現(xiàn)出高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同高政治腐敗并存,在政情層面上表現(xiàn)為高執(zhí)政能力同高廉政風(fēng)險(xiǎn)并存的“雙高現(xiàn)象”。

        (9)非競(jìng)選政治下政治問(wèn)責(zé)制是民主的一種重要形態(tài)。許多學(xué)者認(rèn)為“沒有競(jìng)選,就沒有民主”,在非競(jìng)選政治下,通過(guò)社會(huì)輿論和集權(quán)體制的互動(dòng)形成政治問(wèn)責(zé),是中國(guó)當(dāng)代實(shí)現(xiàn)民主的重要方式,社會(huì)輿論甚至?xí)?dǎo)致“情緒性問(wèn)責(zé)”。西方官員主要承擔(dān)競(jìng)選壓力,而中國(guó)官員主要承擔(dān)問(wèn)責(zé)壓力。

        (10)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的權(quán)力轉(zhuǎn)移與集權(quán)化。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)日漸繁榮,線上權(quán)力突破了線下基于信息控制的管理體系中對(duì)權(quán)力的配置和約束,實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的隱身。線下的權(quán)力掌握在廣義政府手中,線上的權(quán)力卻掌握在互聯(lián)網(wǎng)寡頭手中,權(quán)力在線上比線下更容易集中。

        三、功能性分權(quán)理論的體系化建設(shè)

        就我國(guó)揭露出的嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象及其導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題來(lái)看,對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行有效的制約監(jiān)督無(wú)疑是一個(gè)極有意義的研究議題。陳國(guó)權(quán)教授表示,探索具有中國(guó)特色的權(quán)力制約監(jiān)督理論是團(tuán)隊(duì)的長(zhǎng)期學(xué)術(shù)努力,團(tuán)隊(duì)未來(lái)將立足已有研究,探索如何建立功能性分權(quán)的理論體系。

        景躍進(jìn)教授認(rèn)為,在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中,包括近年來(lái)“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)技術(shù)等發(fā)展,中央政府對(duì)地方政府的制約和監(jiān)督得到加強(qiáng),但是中央政府的權(quán)力制約監(jiān)督問(wèn)題沒有得到解決。功能性分權(quán)的作用,就是要解決中央政府的權(quán)力制約監(jiān)督問(wèn)題。在權(quán)力的結(jié)構(gòu)和權(quán)力的運(yùn)行兩個(gè)問(wèn)題上,功能性分權(quán)關(guān)注的是權(quán)力的運(yùn)行方面,功能性分權(quán)提出了一種轉(zhuǎn)變機(jī)制的可能性,即通過(guò)改善權(quán)力運(yùn)行的方式和功能,逐漸對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)本身提出改革的要求。功能性分權(quán)既能解決中國(guó)的問(wèn)題,也能解決西方的問(wèn)題,要將功能性分權(quán)體系化、理論化,以形成中國(guó)特色的權(quán)力制約監(jiān)督理論體系,并為世界的權(quán)力制衡理論發(fā)展“提供中國(guó)方案”。

        曹正漢教授提出,社會(huì)科學(xué)的不同學(xué)科,雖然解釋制度的理論不盡相同,但是在方法論上都遵循兩項(xiàng)原則:(1)揭示制度背后具有普遍意義的一般化因素,以此解釋特殊的、具體的制度現(xiàn)象;(2)在“具有普遍意義的一般化因素”與特殊的制度現(xiàn)象之間,建立邏輯聯(lián)系,即說(shuō)清楚這樣的一般化因素通過(guò)什么機(jī)制、在什么約束條件下,引導(dǎo)著社會(huì)形成此種制度。“具有普遍意義的一般化因素”可以歸納為兩類,一類與制度的功能有關(guān),簡(jiǎn)稱“功能的因素”;一類與制度深層的結(jié)構(gòu)有關(guān),簡(jiǎn)稱“深層結(jié)構(gòu)的因素”。若從機(jī)制的角度來(lái)看功能性分權(quán),可以討論的問(wèn)題有:(1)若要有效地運(yùn)行功能性分權(quán),需要依賴哪些機(jī)制;(2)有哪些機(jī)制可以幫助一元化的體制來(lái)平穩(wěn)地運(yùn)行功能性分權(quán)。這些都將是建構(gòu)功能性分權(quán)理論所必須考慮的問(wèn)題。

        余遜達(dá)教授指出,權(quán)力分立可分為結(jié)構(gòu)性分權(quán)、體系性分權(quán)、功能性分權(quán),“新三權(quán)論”試圖從功能性分權(quán)的角度來(lái)解決體系性分權(quán)的問(wèn)題,換言之,功能性分權(quán)不僅要解決權(quán)力的功能性問(wèn)題,還要試圖從國(guó)家的結(jié)構(gòu)層面來(lái)探討權(quán)力的體系性問(wèn)題?;诖耍嘟淌谡J(rèn)為,功能性分權(quán)理論體系的建構(gòu)需要首先厘清以下三個(gè)基本問(wèn)題:第一,“新三權(quán)論”的理論前提是什么?即對(duì)中國(guó)公權(quán)力的組織形態(tài)和基本假設(shè)是什么?第二,功能性分權(quán)理論在整個(gè)分權(quán)學(xué)說(shuō)的理論譜系處于何種位置?第三,一個(gè)成熟的理論體系需要具備哪些基本要素?

        他認(rèn)為,西方三權(quán)分立的理論體系有其特定的理論前提,洛克、孟德斯鳩等的理論是在其理論前提之下來(lái)探討權(quán)力制約監(jiān)督問(wèn)題的。西方三權(quán)分立的政治體制與政府及市場(chǎng)不無(wú)關(guān)系,從亞當(dāng)·斯密探討何為“好”的社會(huì)以及建立與之相匹配的經(jīng)濟(jì)、政治組織形式,到洛克探討國(guó)家權(quán)力中立法與行政的分離構(gòu)成了西方自由主義理論的主要框架。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,格林、密爾、凱恩斯等提出應(yīng)當(dāng)在對(duì)社會(huì)發(fā)展加以干預(yù)、對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加以調(diào)節(jié)兩個(gè)方面加強(qiáng)政府的作用。換言之,對(duì)于“好社會(huì)”的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上正在發(fā)生變化,表現(xiàn)為自由主義對(duì)凱恩斯主義提出批判,認(rèn)為民眾過(guò)度依賴政府,是對(duì)自由主義的解構(gòu),不利于“好的”社會(huì)的發(fā)展,出現(xiàn)了自由主義向新自由主義的轉(zhuǎn)型。目前,隨著全球化和中國(guó)的崛起,新自由主義又面臨著關(guān)于“好的”社會(huì)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。那么,“新三權(quán)論”作為一個(gè)理論體系,其理論前提是什么,換言之,對(duì)于中國(guó)社會(huì)的基本假定是什么?這需要進(jìn)一步探討。

        而且,一個(gè)成熟的理論體系需要在邏輯上呈現(xiàn)實(shí)證性知識(shí)、解釋性知識(shí)、評(píng)價(jià)性知識(shí)、預(yù)測(cè)性知識(shí)和對(duì)策性知識(shí)這五類知識(shí)的遞進(jìn)或?qū)哟侮P(guān)系。實(shí)證性知識(shí)是通過(guò)經(jīng)驗(yàn)觀察、調(diào)查、試驗(yàn)等方法獲得的客觀的知識(shí);解釋性知識(shí)是對(duì)事物發(fā)生、發(fā)展或變化的因果關(guān)系及其內(nèi)在規(guī)律的揭示、闡釋或說(shuō)明;評(píng)價(jià)性知識(shí)是主體對(duì)客體對(duì)自身效用的價(jià)值判斷;預(yù)測(cè)性知識(shí)是依據(jù)經(jīng)驗(yàn)、邏輯、數(shù)據(jù)或科學(xué)方法對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的事情在概率上的預(yù)想或測(cè)定;對(duì)策性知識(shí)是為解決我們面對(duì)的問(wèn)題而對(duì)方法、路徑、手段、政策、制度等所做的選擇或安排。

        余遜達(dá)教授指出,西方目前關(guān)于功能性分權(quán)的研究,主要是在總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制和議會(huì)制條件之下,即在不同的政府組織之中探討政府功能的行使情況。中國(guó)雖然沒有形成現(xiàn)代的、規(guī)范意義上的政治學(xué)理論體系,但是中國(guó)卻有著非常豐富的治國(guó)理政的政治思想和實(shí)踐。功能性分權(quán)理論要以中國(guó)2000多年來(lái)的中央集權(quán)體制為基礎(chǔ),在西方的政治話語(yǔ)體系之外,建構(gòu)邏輯自洽的權(quán)力制約監(jiān)督體系。具體而言,可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行深化:第一,探討如何在集權(quán)體制下開展功能性分權(quán),如如何賦權(quán)、如何分權(quán)、如何運(yùn)行等;第二,從功能性分權(quán)的角度入手,探討如何從下而上地構(gòu)建體系性分權(quán)。

        責(zé)任編校 王學(xué)青

        Construction of a Theoretical System Restricting and Supervising the Power with Chinese Characteristics

        ——The New Theory of the Three Powers: a Synthesis of the Conference of Functional Separation of Powers

        LIU Shan1, MAO Yimin2 (1.School of Public Administration, Zhejiang University, Hangzhou 310058, Zhejiang, China; 2.School of Public Administion, Zhejiang Gongshang University, Hangzhou 310058, Zhejiang, China)

        Abstract: A theory for the separation of power suitable for the Chinese environment is of key importance for the promotion of administering power with legal means. The “New Three Powers: Functional Theories for the Separation of Power Conference” was held by the Research Center for the Innovation of Local Governments of China of Zhejiang University, delving deep into the Construction of a Theoretical System Restricting and Supervising the Power with Chinese Characteristics. Based on the requirements of localization of theories for power separation, participants probed theoretically and methodologically into the “Theories of the New Three Powers”, namely the deciding power, the executive power and the supervising power, focusing in particular on the systemization of the theory. Principles are universal while the forms may be varied. Different from the western separation of the powers of legislation, administration and justice, functional separation is a theoretical exploration based on the politics, economy and social foundation. The establishment and perfection of the functional theory for the separation of powers will be of help in the formation of a local discourse for the restriction and supervision of powers in China.

        Key words: new theory of the three powers; functional division of powers; power restriction; localization

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