伍國勇 余玉語

摘 要：精準(zhǔn)扶貧實踐的整個過程都離不開貧困戶檔案的精準(zhǔn)管理，“一戶一檔”精準(zhǔn)管理效果直接影響到扶貧的精準(zhǔn)性、有效性和持續(xù)性。目前，“一戶一檔”精準(zhǔn)管理實踐存在農(nóng)戶信息數(shù)據(jù)不一致、檔案信息不完整、檔案管理工作量大、檔案管理缺乏后續(xù)及時更新的困境。其根本原因在于：檔案管理缺乏統(tǒng)一宏觀規(guī)劃，缺乏創(chuàng)新性扶貧實踐，缺乏精準(zhǔn)化管理手段。建議構(gòu)建統(tǒng)一的建檔體系;建立基層工作管理制度，提高工作效率;整合扶貧資源，提高措施針對性;建立統(tǒng)一的宏觀規(guī)劃，保證檔案管理的持續(xù)性和穩(wěn)定性，以促進(jìn)早日實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，達(dá)到全面小康。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;檔案管理;動態(tài)管理

中圖分類號：F323

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-5099（2018）06-0034-07

貧困是人類面臨的世界性難題，貧困問題是世界各國發(fā)展急需解決的問題之一。雖然我國的貧困問題得到了有效解決，絕對貧困大大減少，但相對貧困人口數(shù)量依然龐大。習(xí)近平在2013年首次提出精準(zhǔn)扶貧的重要指示，隨后，精準(zhǔn)扶貧被寫入國家“十三五”的重要內(nèi)容。2014年，我國實行精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，扶貧工程進(jìn)入到一個新的階段。精準(zhǔn)扶貧要求根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，以及不同貧困戶的現(xiàn)實狀況，做到宏觀層面的4個精準(zhǔn)（精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核）和微觀層面上的6個精準(zhǔn)（扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)）。與過去相比，不再是要求規(guī)模扶貧，而是要求精準(zhǔn)到戶，以實現(xiàn)我國貧困人口的全數(shù)脫貧，實現(xiàn)建成全面小康社會的目標(biāo)。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在實施進(jìn)程中，其邊際效用在遞減，在有限資源投入的情況下，對2020年全面實現(xiàn)小康帶來了一定影響。

為此，國內(nèi)諸多學(xué)者對精準(zhǔn)扶貧及其模式進(jìn)行了研究：趙秀蘭提出了“互聯(lián)網(wǎng)+”與貧困人口的精準(zhǔn)識別模式，以及以互聯(lián)網(wǎng)提升精準(zhǔn)扶貧服務(wù)水平的思維[1];何星等認(rèn)為，要促進(jìn)脫貧，必須要結(jié)合多方扶貧主體共同驅(qū)動[2];王姣玥提煉出6種典型的精準(zhǔn)扶貧模式，并對可能存在的風(fēng)險進(jìn)行了識別分析[3];洪名勇指出，技術(shù)層面、制度設(shè)計層面和行政管理層面3種不同瞄準(zhǔn)機(jī)制下的公共領(lǐng)域是不同的[4]。對于如何實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，眾多學(xué)者對實現(xiàn)路徑進(jìn)行了研究：吳靖南分析了鄉(xiāng)村旅游扶貧的實踐依據(jù)和驅(qū)動機(jī)制，并提出了旅游扶貧的保障機(jī)制[5];戴旭宏認(rèn)為，資產(chǎn)扶貧模式是精準(zhǔn)扶貧的有效載體，資產(chǎn)收益扶貧通過瞄準(zhǔn)致貧原因?qū)崿F(xiàn)對貧困群體的精準(zhǔn)幫扶[6];王賓等提出，要實現(xiàn)山區(qū)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須堅持以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，選擇適宜區(qū)域特征的扶貧模式[7];高杰對施策困境與破解路徑進(jìn)行了研究[7]。與高杰相似，眾多學(xué)者對精準(zhǔn)扶貧的困境和對策進(jìn)行了研究，如鄭寶華對誰是窮人、怎樣成為扶貧開發(fā)主體及政府責(zé)任邊界等進(jìn)行了深度思考[8]。還有部分學(xué)者對精準(zhǔn)扶貧實踐的精準(zhǔn)扶貧過程進(jìn)行了研究，如陳輝基于 Alkire-Foster 多維貧困測度模型，提出了精準(zhǔn)識別扶貧對象的對策[9];鄧小海提出了旅游扶貧目標(biāo)人群識別的市場甄別機(jī)制和“意愿—能力”識別模型，以及旅游扶貧項目識別的“RHB”框架;堯水根闡述了精準(zhǔn)幫扶在實踐中的問題體現(xiàn)在與實際的脫節(jié)方面，并從3個方面提出了相應(yīng)的措施。在國內(nèi)外學(xué)者的研究中，對精準(zhǔn)扶貧的模式和實現(xiàn)路徑研究較為透徹，對精準(zhǔn)扶貧所存在的困境及相應(yīng)的解決對策也研究得較多，但對扶貧檔案的精準(zhǔn)管理各環(huán)節(jié)涉及較少。一戶一檔、建檔立卡工作及后期管理對精準(zhǔn)扶貧尤為重要，是精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)脫貧的基礎(chǔ)性工作。

精準(zhǔn)扶貧要以精準(zhǔn)識別為前提，以精準(zhǔn)幫扶為核心，以精準(zhǔn)管理為關(guān)鍵，以精準(zhǔn)考核為保障。精準(zhǔn)扶貧實踐整個過程都離不開精準(zhǔn)扶貧檔案的管理，一戶一檔建檔立卡相關(guān)資料的管理直接影響到精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)性以及精準(zhǔn)扶貧的效果。鑒于諸多學(xué)者會著重研究精準(zhǔn)扶貧的各個環(huán)節(jié)，而忽略貫穿其中的檔案及相關(guān)資料的管理問題，本文著重就“一戶一檔”精準(zhǔn)管理的實踐困境及破解路徑進(jìn)行研究，通過案例分析法，為后續(xù)精準(zhǔn)扶貧實踐與研究工作提供參考。

一、一戶一檔精準(zhǔn)管理問題的現(xiàn)實考察

Z縣位于貴州省中部偏西的黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)，屬畢節(jié)市下轄縣，地處畢節(jié)地區(qū)東南烏江上游支流六沖河與三岔河交匯處的三角地帶。境內(nèi)地勢西南高，東北低，山巒起伏，溝壑縱橫，巖溶發(fā)育，地形地貌復(fù)雜多樣。Z縣下轄6個街道、16個鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)、7個民族鄉(xiāng)，總?cè)丝诩s136.40萬人，居住著漢、苗、彝、回、布衣等23個民族，少數(shù)民族（含未定民族穿青人）占4802%。截至2014年，該縣貧困人口58.65萬人，從2014年開始實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略到2016年，還有貧困戶60 081戶計197 857人。其中，一般貧困戶39 924戶161 091人，低保戶18 491戶34 930人，五保戶1 666戶1 836人。在精準(zhǔn)扶貧的實踐過程中，精準(zhǔn)識別后的建檔立卡是政策規(guī)定不可避免的過程，建檔立卡及之后的檔案管理包括貧困戶電子檔案的管理都是長期動態(tài)的過程。一戶一檔的管理情況及建檔立卡的建立與退出情況直接影響到精準(zhǔn)扶貧的工作進(jìn)程，基層工作人員對貧困戶檔案的動態(tài)管理情況是決定精準(zhǔn)脫貧成效的關(guān)鍵性因素。但通過對Z縣五星村的實際考察發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前一戶一檔精準(zhǔn)管理工作存在如下較大問題。

1.真實性困境：檔案數(shù)據(jù)很難數(shù)實一致

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在五星村精準(zhǔn)扶貧一戶一檔建檔立卡工作中，存在農(nóng)戶信息數(shù)據(jù)不一致不統(tǒng)一情況，主要表現(xiàn)為：一戶一檔同一類資料的前后數(shù)據(jù)不一致，不同類型資料數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，文字檔案和電子檔案數(shù)據(jù)不一致。如貧困戶申請書中的家庭人口數(shù)、勞動力人口數(shù)、家庭人均純收入與畢節(jié)市貧困戶調(diào)查登記表的信息不一致;貧困戶“四看法”指標(biāo)體系評分表與其他表的數(shù)據(jù)信息也不匹配;在一戶一檔體系中有些貧困戶有多份“四看法”評分體系表和貧困戶調(diào)查登記表;在電子檔案中出現(xiàn)了與紙質(zhì)檔案信息有差異的現(xiàn)象。還有些貧困戶檔案和姓名對不上，甚至出現(xiàn)了多個檔案是同一人名字及多個戶名相同檔案的重復(fù)現(xiàn)象。

2.完整性困境：檔案信息多數(shù)“缺斤少兩”

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶檔案信息不完整，主要表現(xiàn)為信息表填寫不完整。如畢節(jié)市貧困戶調(diào)查登記表基本上都是不完整的，而2017年后期新增的10戶貧困戶“四看法”體系評分表基本空置;在電子檔案中，所有貧困戶的幫扶規(guī)劃和脫貧時限均為空白，檔案整理不完整;很多檔案的資料不齊全，2017年新增貧困戶的檔案資料都有缺項。除此以外，檔案順序也不一致，所有檔案沒有一致的裝訂順序和規(guī)范編碼，不利于檔案的查閱和管理。

3.措施困境：管理手段很難“規(guī)范化”

在進(jìn)行檔案管理時，如果管理措施缺乏規(guī)范，沒有統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，檔案管理的成果就會五花八門、亂象叢生，會導(dǎo)致諸多問題的出現(xiàn)。事實上，這些問題是由于很多制度和管理方法在下行到基層的過程中出現(xiàn)的，主要表現(xiàn)為：各級貧困戶識別規(guī)范不統(tǒng)一——從上級到下級由于存在認(rèn)識差異導(dǎo)致識別不統(tǒng)一，在同級之間由于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的差異導(dǎo)致各地識別不規(guī)范;檔案填制規(guī)范不統(tǒng)一，包括填制檔案制表，每個人每個地方的規(guī)范樣式都有各自的偏好，難以統(tǒng)一;在填制表格時缺乏專業(yè)的檔案管理系統(tǒng)和軟件也會使管理效果大相徑庭，更何況基層由于電腦設(shè)備缺乏，使得很多需要電子設(shè)備輔助完成的工作無從下手，只得改用手工填寫。以上種種原因?qū)е铝藱n案管理的措施手段難以形成規(guī)范。

4.任務(wù)困境：檔案管理工作量大

“一戶一檔”精準(zhǔn)管理工作包括貧困識別申請書、貧困戶調(diào)查登記表、精準(zhǔn)識別“四看法”指標(biāo)體系評分表、農(nóng)村家庭人均可支配收入核算表、貧困農(nóng)戶相關(guān)信息資料及圖片、干部結(jié)對幫扶目標(biāo)責(zé)任書、結(jié)對幫扶干部走訪記錄、貧困戶幫扶計劃及方案、貧困戶“四有五覆蓋”臺賬、幫扶措施落實推進(jìn)及效益評估資料、貧困農(nóng)戶“四看法”指標(biāo)體系脫貧評估評分表、年度脫貧農(nóng)戶檢查驗收表（鄉(xiāng)級檢查）貧困戶登記卡、其他需要裝檔的資料及縣區(qū)特色等14項資料。電子檔案總共9項，包括戶主基本信息、家庭成員信息、基本生產(chǎn)生活現(xiàn)狀、致貧原因、幫扶規(guī)劃、幫扶措施、幫扶責(zé)任人、脫貧時限、脫貧評估。五星村的結(jié)對幫扶干部總共有7人，其中5人進(jìn)行貧困戶的走訪和檔案編制。短期內(nèi)要實地走訪貧困戶并精準(zhǔn)填表對于工作人員來說是一件很難完成的工作，更何況還要對貧困戶進(jìn)行分析并提出幫扶方案，再者地方政府為了去爭提前脫貧名額，在對待脫貧時過于激進(jìn)。例如，市里5月31日發(fā)的通知落實下去，要求填寫完善貧困戶的相關(guān)資料，基層6月1日開始宣傳啟動，6月5日之前完成農(nóng)戶申請，入戶調(diào)查6月30日完成，7月8日完成評議公示，短短25天就要完成農(nóng)戶檔案的填寫和編制。由此看來，區(qū)域在進(jìn)行扶貧檔案管理中，由于人員少、資料多、時間短造成了檔案管理工作量大。

5.常態(tài)困境：缺乏持續(xù)監(jiān)控動態(tài)調(diào)整

地方檔案的時間順序不明，貧困戶是否退出精準(zhǔn)扶貧序列的檔案標(biāo)志也不明顯，在查看翻閱檔案時，無法區(qū)分該貧困戶是新加入的貧困戶，還是原有還未脫貧的貧困戶，或是已經(jīng)退出精準(zhǔn)扶貧的貧困戶。出現(xiàn)這些情況是由于在檔案管理中，缺乏對貧困戶脫貧程度、進(jìn)度、退出時間、標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)證明材料的追蹤。對已經(jīng)脫貧的貧困戶也沒有及時將檔案轉(zhuǎn)移保存，對于廢掉的表格也沒有及時清理。對于貧困戶電子信息檔案，工作人員進(jìn)行信息錄入后也沒有進(jìn)行信息的更新，不完整信息也沒有后續(xù)跟蹤補(bǔ)充。所以，不管是紙質(zhì)檔案還是電子檔案，都缺乏后續(xù)的動態(tài)管理，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧“一戶一檔”檔案管理工作陷入了困境。

二、“一戶一檔”精準(zhǔn)管理困境的深刻原因

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，五星村在“一戶一檔”建檔過程中存在多頭領(lǐng)導(dǎo)、多層要求等多方面問題，導(dǎo)致了“一戶一檔”精準(zhǔn)管理效率低下。

1.建檔標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，多重問題形成質(zhì)量困境

第一，填表標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺乏培訓(xùn)導(dǎo)致垂直差異：一是相關(guān)表格從上級政府部門下發(fā)到基層工作人員手中，需進(jìn)村調(diào)查并指導(dǎo)貧困戶填寫?；鶎庸ぷ魅藛T及農(nóng)戶并沒有受過培訓(xùn)，所以形成了填表標(biāo)準(zhǔn)的垂直差異;二是基層工作人員的個體差異和貧困戶理解能力的不同形成了填表的水平差異，加大了整個村填表建檔體系的落差，進(jìn)而因溝通不足形成不同村組之間的填表標(biāo)準(zhǔn)落差，最終使得整個填表的標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一。主要表現(xiàn)在有些檔案偏向于表現(xiàn)貧困戶的收支情況，有些偏向于表現(xiàn)貧困戶的住房情況，或是突出生活條件情況，還有側(cè)重于其他方面。例如，是否參加農(nóng)業(yè)合作組織，距離村主干路的距離等，在很多戶的表格中往往沒有體現(xiàn)出來，在登記表中被忽視了。所以，由于精準(zhǔn)脫貧的檔案表格沒有統(tǒng)一的填寫標(biāo)準(zhǔn)，在增加基層工作人員工作量的同時，使得脫貧的質(zhì)量、效果也會存在偏差，政府相關(guān)部門進(jìn)行精準(zhǔn)脫貧效果的評估也存在不準(zhǔn)確性，無法提高瞄準(zhǔn)度。

第二，填表的方法不一致，人員差異形成不同水平。由于缺乏培訓(xùn)，基層工作人員的調(diào)查方法和體系不同，造成了調(diào)查成果的差異。例如，在進(jìn)行建檔立卡的調(diào)查和填表時由于任務(wù)量大，責(zé)任重，就讓很多在事業(yè)單位上班的人員一起進(jìn)行檔案的調(diào)查填寫，如老師、村里的黨員等，但這一部分人實際上不是專業(yè)調(diào)查人員，甚至有些人對基本情況和調(diào)查都還不甚了解，而且每個職業(yè)在做新的工作時會受自己原職業(yè)的影響而存在路徑依賴，對調(diào)查結(jié)果有一些潛在的影響，在進(jìn)行調(diào)查和填寫時，由于專業(yè)素養(yǎng)的缺乏及其工作性質(zhì)的差異，使得調(diào)查結(jié)果沒有一致性。

第三，農(nóng)戶配合不積極，溝通障礙影響數(shù)據(jù)質(zhì)量。由于存在相對貧困程度差異、貧困異質(zhì)性及家庭特征影響[1]，導(dǎo)致進(jìn)行貧困戶相關(guān)信息采集時其配合度不同。貧困戶大多數(shù)是老弱病殘，并且普遍文化程度不高，接受新事物的能力較弱，而且外出務(wù)工的家庭較多，調(diào)查填寫檔案就有諸多不便。例如，基層工作人員調(diào)查相關(guān)信息時由于家中沒人，便采取電話訪談方式進(jìn)行信息采集，又由于存在溝通不便、指代不明等弊端，對信息采集的時效性、真實性形成了一定影響。家里有人的貧困戶大多是空巢老人和留守兒童，對相關(guān)信息不甚了解，在調(diào)查中如果工作人員所口述的信息和貧困戶所了解的信息對不上，貧困戶和工作人員就會存在溝通障礙，很難收集到準(zhǔn)確的信息。相對而言，貧困戶思想上是比較保守落后的，并且對于相關(guān)工作人員的來訪和相關(guān)信息的詢問會保持一定戒心，隱藏一部分事實。還有些貧困戶抱著“等”“靠”“要”思想，對信息調(diào)查采集人員隱瞞相關(guān)信息，工作人員很難獲取到真實有效的信息。所以，由于貧困戶存在各方面的原因，使得信息的采集和貧困戶之間不能得到很好的接洽，獲取的檔案信息還存在不實之處，大大降低了扶貧精準(zhǔn)性。

2.獎懲機(jī)制缺位，導(dǎo)致工作效率低層循環(huán)困境

第一，基層工作者激勵機(jī)制的缺乏。從目前來看，基層精準(zhǔn)脫貧工作缺乏激勵措施，工作效率低下，失誤率高。有關(guān)規(guī)定說明，精準(zhǔn)扶貧責(zé)任人員“不脫貧不能走”，每個負(fù)責(zé)人要做好相關(guān)工作，帶動當(dāng)?shù)孛撠?。雖然這條規(guī)定帶有一點(diǎn)懲罰意味，但因相關(guān)懲罰機(jī)制缺位使得落實并不到位，一些基層工作者在檔案管理過程中缺乏責(zé)任感和壓力感，甚至做多做少一個樣，干好干壞一個樣。對于扶貧調(diào)研填表等工作就當(dāng)做任務(wù)趕完，就算有錯誤也不會知道是誰做的，做錯事的人從而得到免責(zé)?；鶎庸ぷ魅藛T也抱著能過且過的想法，應(yīng)付相關(guān)管理部門的檢查成為完成工作的基本動力，缺乏應(yīng)有的主觀能動性?；鶎雨P(guān)于精準(zhǔn)扶貧檔案管理及信息采集工作本身程序較為繁瑣，懲罰機(jī)制和激勵機(jī)制的缺乏使得相關(guān)工作目標(biāo)更難實現(xiàn)，最終導(dǎo)致基層工作的效度和信度下降。

第二，人才缺乏使得包村包戶干部工作效度低。精準(zhǔn)扶貧的有關(guān)政策規(guī)定選派干部進(jìn)行包村包戶，以實現(xiàn)貧困戶的精準(zhǔn)脫貧。包村和包戶干部的責(zé)任是在駐村干部和村干部的幫助與協(xié)調(diào)下，結(jié)合自己掌握和熟悉的貧困戶家庭實際情況找到其致貧的實際原因，幫助制訂具體幫扶計劃，落實幫扶措施等。包村包戶干部要對貧困戶進(jìn)行走訪和深入了解，幫助其解決生產(chǎn)困難、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加收入等方面的問題，使貧困戶盡快實現(xiàn)脫貧致富。包村干部和包戶干部一般是從村民里面選出來的比較了解農(nóng)戶情況，相較而言有資源、有能力和政治思想素質(zhì)較高的人。但在實踐中發(fā)現(xiàn)，由于調(diào)研任務(wù)重，加之缺乏工作經(jīng)費(fèi)，使得包村干部和包戶干部在進(jìn)行幫扶計劃和幫扶措施的制定和設(shè)立時，沒有足夠的人員幫忙協(xié)調(diào)落實，也沒有經(jīng)費(fèi)支撐基層工作的用人需要，有關(guān)措施實際上并沒有起到應(yīng)有的作用，甚至有些貧困戶根本不知道包村干部是誰，包戶干部是誰，怎么幫。由于包村包戶干部文化素養(yǎng)不高，專業(yè)技能不強(qiáng)，自身資源較為有限，他們不能提出并實施對貧困戶改善較大的計劃與措施，也不能有效落實第一書記和上級制定的有關(guān)幫扶措施，工作效度低。

第三，地方規(guī)定的任務(wù)重。從精準(zhǔn)扶貧的總體規(guī)劃來看，全國2020年要決勝精準(zhǔn)脫貧，實現(xiàn)全面小康。貴州省精準(zhǔn)脫貧計劃中提到，2017年要減少貧困人口100萬人以上，并且按照國家標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)20個貧困縣摘帽、2 300個貧困村退出、90個貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）按省定標(biāo)準(zhǔn)摘帽，全省66個貧困縣農(nóng)村居民人均可支配收入增速高于全省平均水平1個百分點(diǎn)。貴州省是中國西南地區(qū)較為貧困的省份，貧困人口眾多，貧困類型復(fù)雜，想要實現(xiàn)全面小康需要全省付出更多的努力。各縣（市）級2/3在編制內(nèi)的人員都要下基層扶貧，進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧檔案信息的調(diào)查填寫和扶貧項目的落實。由于精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)重，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的各部門都以精準(zhǔn)脫貧工作為先。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層工作人員工作量大大增加，由此還衍生出各種規(guī)定，如強(qiáng)制每天加班到10點(diǎn)半的“十點(diǎn)半簽退規(guī)定”，一個人要連續(xù)值班3天的“七十二小時值班規(guī)定”?；鶎庸ぷ魅藛T較少，平均分擔(dān)的任務(wù)量就很大，加之管理人員專業(yè)性較低，使得工作任務(wù)更加繁重。

3.發(fā)展資源的缺乏導(dǎo)致扶貧方式陷入系統(tǒng)性要素缺位的困境

第一，扶貧項目資源的有限性。扶貧有輸血式和造血式兩種方式，而最重要的就是要進(jìn)行造血式的扶貧。幫助貧困戶生產(chǎn)發(fā)展就業(yè)是增加貧困戶收入來源最快的方式，相關(guān)扶貧項目的開展就顯得尤為重要。項目安排精準(zhǔn)既是精準(zhǔn)識別工作的延伸，又是精準(zhǔn)脫貧的前提[2]。扶貧項目的建設(shè)內(nèi)容要與貧困戶實情相吻合，才能讓貧困戶參與扶貧開發(fā)，實現(xiàn)剩余勞動力的就業(yè)，增加經(jīng)濟(jì)收入，以實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在一些較為偏僻的極貧村，由于土地、水資源等自然生產(chǎn)要素貧乏，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，實施項目的交易費(fèi)用很高，很少有扶貧項目。例如，扶貧項目的準(zhǔn)入門檻高，有些扶貧項目的實施和完成需要一定資金、生產(chǎn)資料、人力資本、生產(chǎn)技術(shù)的投入，但貧困戶就是因為缺乏這些全要素生產(chǎn)資料而被擋在扶貧項目的門檻之外。所以，扶貧項目少和準(zhǔn)入門檻高，使得實際幫扶的扶貧資源極其有限，有針對性的扶貧規(guī)劃難以實現(xiàn)。

第二，扶貧方式缺乏創(chuàng)新。扶貧措施的精準(zhǔn)也是實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧最重要的部分，要尋求與貧困戶實際相結(jié)合的多元扶貧方式，讓農(nóng)戶主動參與進(jìn)來，才能有效動員貧困人員結(jié)合自身能力實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。同時，扶貧方式多元化才能切實增加貧困戶收入，如果扶貧措施都具有一致性，不僅不會增收還會造成資源的浪費(fèi)。例如，如果全村都發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)或者都發(fā)展種植業(yè)，可能會導(dǎo)致公共資源的耗竭，而且如果種養(yǎng)殖的產(chǎn)出不能很好與市場對接，由于農(nóng)產(chǎn)品的同質(zhì)性，反而會造成谷賤傷農(nóng)的現(xiàn)象。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧戶的電子信息檔案沒有針對性的扶貧方式，整個五星村的扶貧項目就4種：一種是養(yǎng)殖業(yè)養(yǎng)殖黑山羊項目，一種是養(yǎng)牛項目，一種是中藥材產(chǎn)業(yè)種植太子參項目，一種是改造沼氣池。還有的貧困戶檔案上沒有扶貧計劃和扶貧措施。在一百多戶貧困群體中扶貧措施只有這幾項，而能增加農(nóng)民收入的只有種養(yǎng)殖3個項目。但事實上，這3個項目也并沒有得到實施，因為這些項目的多樣化程度低，對貧困戶的吸引力較弱，不能有效實施和開展以促進(jìn)農(nóng)民增收。這些原有的扶貧項目沒有切實實施的同時，也沒有提出新的扶貧項目和思路，扶貧方式缺乏創(chuàng)新，使得原有的狀況不能改變。所以，在精準(zhǔn)扶貧檔案管理中，扶貧方式的固化使得有針對性的扶貧措施難以實現(xiàn)，直接影響了精準(zhǔn)脫貧的效果。

第三，基層干部執(zhí)行力有限?；鶎痈刹吭谔岢雒撠毚胧?、實現(xiàn)貧困戶脫貧方面有很大的作用：首先，基層干部是最接近貧困戶扶貧的工作人員;其次，基層干部最清楚貧困戶狀況和當(dāng)?shù)貎?yōu)劣勢的實際情況。最重要一點(diǎn)，基層干部是連接貧困戶和政府相關(guān)部門的中間結(jié)點(diǎn)，負(fù)責(zé)把上面的要求、政策傳達(dá)給農(nóng)戶，又把農(nóng)戶的真實情況反映給政府，以幫助政府制定相關(guān)政策措施。但由于存在結(jié)構(gòu)性排斥[3]，使得設(shè)置的預(yù)期責(zé)任目標(biāo)與資源有限的條件限制相矛盾。基層干部夾在上級政府與基層民眾之間，要在為貧困戶考慮的同時也要完成上級政府的任務(wù)。從農(nóng)戶的角度來說，基層干部應(yīng)該可以解決所有問題，但實際上基層干部是沒有這個權(quán)利也沒有這個執(zhí)行力的，也需要把這些問題傳達(dá)給上級政府，由上級政府解決，這樣就失去了貧困戶的信任，在把不能解決的相關(guān)問題傳達(dá)給上級政府時，也留下了能力差、不能解決問題的印象。例如，政府在公布相關(guān)的扶貧項目時，有符合申請要求的貧困戶基層干部會幫助他們申請扶貧項目，但貧困戶拿到這個項目后有可能由于各種原因沒有完成扶貧項目，基層干部就會成為承擔(dān)責(zé)任的主體，導(dǎo)致以后貧困戶申請項目都不敢為其擔(dān)保，在失掉民心的同時也失去了領(lǐng)導(dǎo)的信任，自身的影響力也受到了限制。如此，基層干部自身權(quán)力的有限性，使得有針對性的扶貧規(guī)劃難以實現(xiàn)。

4.基層干部難以統(tǒng)籌各方資源，導(dǎo)致“應(yīng)急式”扶貧的困境

第一，多種政策機(jī)制下要求不統(tǒng)一，“應(yīng)急式”解決上級安排的任務(wù)。精準(zhǔn)扶貧是2014年開始實施的，至今已有4年時間，但這些年來關(guān)于一戶一檔的相關(guān)政策和規(guī)定一直在變：從縱向來說，精準(zhǔn)扶貧的政策從國家政策，再到貴州政策，再到Z縣政策，再細(xì)分到村政策?；鶎釉谯`行國家政策的同時也要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，提出一個適合當(dāng)?shù)刎毨粲肿裱笳叩牡胤揭?guī)定是很困難的，基層干部很難統(tǒng)籌從上到下的政策以符合貧困戶的發(fā)展。從橫向看，從同一層次出發(fā)，不同時間有不同的政策要求，每個政策在第一次下達(dá)文件開始進(jìn)行實踐時，都需要在實踐中慢慢修正，這會有接二連三的政策制定與執(zhí)行的“反復(fù)性、常態(tài)化”行為，但政策從上層到基層是需要一定時間的，具有滯后性?；鶎庸ぷ饕呀?jīng)開始著手后相關(guān)政策才傳達(dá)下來，使得已著手的工作又與剛下發(fā)的政策文件不相符，又要進(jìn)行大的調(diào)整和修正，增加了精準(zhǔn)扶貧檔案工作的復(fù)雜性和混亂度，也增加了基層干部的工作量。而且在精準(zhǔn)扶貧這一塊有很多政府部門參與管理，由于各部門下發(fā)的政策不同，導(dǎo)致在多種政策機(jī)制下，基層干部開展工作要權(quán)衡各方的政策要求，而且要在新的政策要求下改變原有的做法相當(dāng)困難。所以，若多種政策機(jī)制下的要求不統(tǒng)一，基層干部難以統(tǒng)籌各方的政策資源，難以形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的“一戶一檔”建檔和管理體系。

第二，村民自身思想觀念的誤區(qū)。貧困戶生活的地方比較封閉，思想較為保守，文化素養(yǎng)不高。普遍來說，參與精準(zhǔn)扶貧的貧困戶生產(chǎn)交換能力較弱。大多是老、弱、病、殘，總體文化程度比較低，接受新事物的能力較弱，而且家里只有老人孩子的貧困戶防備心較重，對相關(guān)工作人員建檔立卡時不愿意告訴實情;有的貧困戶“等”“靠”“要”思想也很嚴(yán)重，希望靠國家和政府的補(bǔ)貼獲得更多的收入。所以，在精準(zhǔn)扶貧建檔立卡過程中，就算調(diào)查人員得知該貧困戶的實際情況，但由于他們一直以來受保守思想的影響對外來人或基層干部懷有戒備心理，而且抱著靠政府靠國家的思想，使得基層干部在工作中遇到了很多阻礙，難以統(tǒng)籌貧困戶的真實資料并反饋出來。

第三，缺乏宏觀上的總體規(guī)劃，“應(yīng)急式”解決相關(guān)發(fā)展問題?；鶎痈刹侩y以統(tǒng)籌各方的政策機(jī)制、人力資源、扶貧項目資源，缺少對“一戶一檔”精準(zhǔn)管理宏觀上的規(guī)劃：每個縣、每個村關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的一戶一檔管理都有自己的做法，落后地方會學(xué)習(xí)先進(jìn)地方的做法，但沒有一個總體的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，使得一旦有不同的文件或規(guī)定下達(dá)，就會做出改變;一旦有相關(guān)人員的離職或調(diào)動，精準(zhǔn)扶貧的檔案管理工作就擾亂了原有的工作秩序;一旦有新的人員來接手這個工作，就會做出較大的改動甚至是從頭開始;一旦有其他地方形成示范效應(yīng)，領(lǐng)導(dǎo)就要求學(xué)習(xí)，并改變原來的管理模式，進(jìn)而又增加了工作量，重新整理檔案資料。

四、“一戶一檔”精準(zhǔn)管理困境的破解

1.構(gòu)建統(tǒng)一的建檔體系

第一，統(tǒng)籌檔案管理工作。精準(zhǔn)扶貧檔案管理實踐困境產(chǎn)生的原因，主要就是一戶一檔建檔體系和管理體系不同。要解決該問題，就要統(tǒng)籌檔案管理的相關(guān)工作：

一方面，要統(tǒng)籌檔案管理的具體做法，包括建檔立卡信息采集，檔案體系的目錄、順序、材料數(shù)量，以及檔案中填表的內(nèi)容等都要進(jìn)行統(tǒng)一安排。除此之外，相關(guān)部門應(yīng)對采集信息的調(diào)查方法，包括填表內(nèi)容的尺度、裝檔的目錄、材料、順序制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn);另一方面，要統(tǒng)籌政府各個部門的工作，因為在政府的各個部門中都有涉及精準(zhǔn)扶貧工作。例如，檔案管理部門管理精準(zhǔn)扶貧的檔案，扶貧辦又涉及到精準(zhǔn)扶貧的檔案管理工作，其他部門亦如此。所以，由于各部門工作有所交織但側(cè)重點(diǎn)不同，導(dǎo)致下發(fā)的文件規(guī)定很多且不統(tǒng)一，使得精準(zhǔn)扶貧檔案管理實踐中各規(guī)定下發(fā)到基層后工作人員難以把握標(biāo)準(zhǔn)。這就需要各個部門統(tǒng)籌自己的工作范圍，做到分工明確，若涉及相同交織的部分工作，應(yīng)先自己做好安排。這樣，在相關(guān)政策制定時，才能有清晰的工作方向和工作要點(diǎn)。

第二，加強(qiáng)基層工作人員培訓(xùn)。對基層工作人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，能夠增強(qiáng)工作人員工作的能力，保持建立檔案和檔案管理工作的一致性：一是不同地方派駐的扶貧工作人員參加扶貧時應(yīng)先接受培訓(xùn)。一戶一檔建立過程中有很多不同職業(yè)的人參與進(jìn)來，如此造成檔案建立工作的混亂無序，若提前對進(jìn)駐的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的專業(yè)性，就可以增強(qiáng)工作的熟練程度;二是需要參與檔案建立和管理的人員要盡量固定并進(jìn)行定期培訓(xùn)，使其工作質(zhì)量更契合專業(yè)工作人員的要求。對建立一戶一檔信息調(diào)查方法和客觀性的填表則需要更高的培訓(xùn)要求，對于檔案存檔以及后續(xù)的檔案管理也要進(jìn)行培訓(xùn)，特別是貧困戶的退出及脫貧程度的追蹤調(diào)查都應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的培訓(xùn)。由于有些工作人員電腦操作不很熟練，網(wǎng)上電子檔案的錄入和更新也要進(jìn)行培訓(xùn)，以完成信息上的新舊更替。

2.建立檔案管理工作制度

第一，建立基層工作人員獎懲制度。要解決基層工作人員辦事效率低的問題，就要建立獎懲制度，讓他們努力工作，提高工作積極性。這需要上級相關(guān)部門制定措施，定期對工作人員的工作進(jìn)行考核，由相關(guān)負(fù)責(zé)人對其工作成績進(jìn)行檢查，對基層人員進(jìn)行綜合評價，以評價結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎懲，并把考獎懲情況作為評價其是否升遷的依據(jù)。

第二，建立基層工作人員培訓(xùn)制度。要對基層人員進(jìn)行培訓(xùn)才能統(tǒng)籌基層工作的一體化，提高基層工作的專業(yè)性，使基層人員更好地為貧困戶一戶一檔工作服務(wù)。事實上，基層的工作培訓(xùn)情況相對來說是較為散慢的，培訓(xùn)的積極性不強(qiáng)，都是抱著能過且過的心態(tài)，做做樣子忽悠上面的檢查，從而使得工作能力和規(guī)范沒有實質(zhì)性的提高，這和培訓(xùn)目標(biāo)是不符合的。總的來說，應(yīng)建立基層人員工作培訓(xùn)制度，并由上級部門進(jìn)行檢查監(jiān)督;基層工作人員則按照制度并聯(lián)系自己的實際情況制定學(xué)習(xí)培訓(xùn)計劃，對每次培訓(xùn)的內(nèi)容、人員、時間都要有明確清晰的記錄并存檔，以供相關(guān)部門檢查。

第三，建立動態(tài)檔案管理制度。動態(tài)管理制度缺乏會導(dǎo)致一戶一檔管理工作失去可持續(xù)性，唯有建立動態(tài)檔案管理制度，才能幫助管理精準(zhǔn)扶貧檔案，使各方人員對精準(zhǔn)貧困戶的脫貧程度、脫貧情況有更深的了解。一是對紙質(zhì)檔檔案要有動態(tài)管理的規(guī)定，定期對檔案進(jìn)行查看，并對精準(zhǔn)扶貧檔案及時分類歸置，對那些填錯的、有變化的表格要進(jìn)行及時處理;二是通過調(diào)查把錄入的貧困戶電子信息補(bǔ)充完整，同時對貧困戶的扶貧措施和扶貧規(guī)劃也要根據(jù)實際情況進(jìn)行調(diào)整，定期追蹤該戶的扶貧規(guī)劃是否實現(xiàn)，扶貧的措施實施到哪一步，以定期更新電子檔案信息，使其更符合實際情況。

3.提高扶貧規(guī)劃的針對性

第一，針對性拓展扶貧資源。由于扶貧資源的有限性，需要依靠外界力量來輔助脫貧。首先政府應(yīng)提供更多的資金和項目支持，當(dāng)?shù)卣矐?yīng)引入企業(yè)帶動當(dāng)?shù)厥Ｓ鄤趧恿蜆I(yè)，幫助貧困戶實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧;還有當(dāng)?shù)匾恍┹^有能力的人員應(yīng)把他們吸引回鄉(xiāng)，為當(dāng)?shù)氐木珳?zhǔn)脫貧做貢獻(xiàn)。除了依靠外面資源外，還可以進(jìn)行扶貧項目創(chuàng)新，比如特色農(nóng)產(chǎn)品出山，增加集體經(jīng)濟(jì)，以自主造血的方式強(qiáng)化貧困戶自身發(fā)展動力。

第二，相關(guān)部門適度放權(quán)，做好管理和服務(wù)。要找到并實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧有針對性的措施，不僅要上級部門進(jìn)行安排規(guī)劃，更需要基層工作人員的思考和創(chuàng)新。但由于基層工作人員擁有權(quán)力的有限性，使得在制定相關(guān)扶貧措施中，有些措施和規(guī)劃不能施行。所以，相關(guān)部門的部分權(quán)力可以下放到下一級，使得下一級部門在更貼近貧困戶的基礎(chǔ)上和有效的空間權(quán)力范圍內(nèi)，提出最優(yōu)的扶貧規(guī)劃和扶貧措施。相關(guān)上級部門也要適度放權(quán)，更要做好管理和服務(wù)工作。

4.統(tǒng)籌檔案管理的持續(xù)性和穩(wěn)定性

第一，建立統(tǒng)一的宏觀規(guī)劃。由于缺乏宏觀的總體規(guī)劃，導(dǎo)致地方上檔案管理的做法容易受相關(guān)環(huán)境的影響，諸如人員變動、小的政策更改等，都會影響整個檔案管理的做法，對促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧實現(xiàn)全面小康帶來較大的影響。建立統(tǒng)一的宏觀規(guī)劃能夠約束各個地方的做法，使其保持一致，并使各階段檔案管理的做法保持連續(xù)性。在宏觀規(guī)劃中，一個是精準(zhǔn)扶貧的總體宏觀規(guī)劃，一個是精準(zhǔn)扶貧檔案管理的統(tǒng)一規(guī)劃，對于精準(zhǔn)扶貧及其檔案管理的做法、實現(xiàn)的短期目標(biāo)、最終要達(dá)到的目的等，都要進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃。

第二，統(tǒng)籌各方資源以實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，做好“多策合一”。其他單位或政府要統(tǒng)籌下發(fā)政策，不能今天下達(dá)一個政策，明日又下達(dá)一個措施，或者不同部門下達(dá)不同的要求，這樣會擾亂下級部門的工作計劃。政府要下達(dá)政策時，要先統(tǒng)籌各部門的扶貧資源，做到“多策合一”，給基層人員和政策的執(zhí)行者與接受者一個主心骨，使所有的資源都圍繞這個主心骨展開。在統(tǒng)籌各方資源的過程中，務(wù)必注意所實現(xiàn)的目標(biāo)一定是精準(zhǔn)脫貧，而非精準(zhǔn)填表，其目標(biāo)和目的都是實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

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（責(zé)任編輯：鐘昭會）