唐劍

據(jù)全球碳計(jì)劃組織統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國已成為全球第一大碳排放國，如何建設(shè)有效的碳排放權(quán)交易體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排成為亟待解決的問題。根據(jù)國家發(fā)改委之前部署的時(shí)間節(jié)點(diǎn)[1]，2018年將是完成從準(zhǔn)備階段到運(yùn)行完善階段的關(guān)鍵。本文通過對(duì)目前我國碳排放權(quán)交易市場運(yùn)行中存在的問題進(jìn)行分析，提出相關(guān)解決建議。

1 運(yùn)行現(xiàn)狀及主要問題

1.1 運(yùn)行現(xiàn)狀

我國2008年開始組建國內(nèi)碳交易市場，2008年8月和9月，北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所、天津排放權(quán)交易所先后成立。之后，長沙、山西、湖北、杭州、昆明、廣州、深圳、河北、成都等環(huán)境能源交易所相繼成立。2010年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出要逐步建立碳排放交易市場，推進(jìn)低碳示范試點(diǎn)。2011年10月，國家發(fā)改委辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)在北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市（五市兩?。╅_展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。

為規(guī)范各地的交易行為，2012年國家發(fā)改委頒布實(shí)施《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，通過備案管理的方式推出經(jīng)國家認(rèn)可的自愿減排項(xiàng)目、交易產(chǎn)品、交易平臺(tái)和第二方審核認(rèn)定機(jī)構(gòu)，促進(jìn)碳排放交易市場公開、公正和公平。同時(shí)，出臺(tái)《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審定與核證指南>，規(guī)范審定與核證工作，保證管理辦法的順利實(shí)施；發(fā)布熊貓標(biāo)準(zhǔn)、Chinaver標(biāo)準(zhǔn)等一些排放量核定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)自愿減排交易進(jìn)行制度化規(guī)范。

2016年1月11日，國家發(fā)改委辦公廳下發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動(dòng)重點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改辦氣候（2016） 57號(hào)），提出全國碳排放權(quán)交易市場第一階段將涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙等重點(diǎn)排放行業(yè)。

2016年10月27日，國務(wù)院印發(fā)的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》（國發(fā)（2016） 61號(hào)）中指出，到2020年，單位國內(nèi)牛產(chǎn)總值二氧化碳排放要比2015年下降18%，碳排放總量得到有效控制。方案強(qiáng)調(diào)建立全國碳排放權(quán)交易制度，啟動(dòng)運(yùn)行全國碳排放權(quán)交易市場。

2017年6月21日，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案部門分工》的通知。再次明確和要求2017年肩動(dòng)全國碳排放權(quán)交易市場，到2020年力爭建成制度完善、交易活躍、監(jiān)管嚴(yán)格、公開透明的全國碳排放權(quán)交易市場。

2017年12月18日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》的通知。通知中強(qiáng)調(diào)，建立碳排放權(quán)交易市場，是利用市場機(jī)制控制溫室氣體排放的重大舉措，也是深化牛態(tài)文明體制改革的迫切需要，有利于降低仝社會(huì)減排成本，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向綠色低碳轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2017年12月19日，國家發(fā)改委組織召開全國碳排放交易體系肩動(dòng)工作新聞發(fā)布會(huì)，宣布全國性碳排放權(quán)交易體系已完成了總體設(shè)計(jì)，并正式肩動(dòng)。確定由上海牽頭組建碳排放權(quán)交易系統(tǒng)，湖北牽頭組建注冊(cè)登記系統(tǒng)，北京、天津、重慶、廣東、江蘇、福建和深圳市共同參與系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)營。

經(jīng)過近幾年的探索和實(shí)踐，目前國內(nèi)的碳排放市場由自愿減排交易市場和配額市場兩部分組成，以配額交易形式為豐。碳排額是分配給受碳排交易機(jī)制碳排上限規(guī)范的企業(yè)，該機(jī)制下的企業(yè)或其他市場參與者可以買賣碳排額，企業(yè)每持有一單位的碳排額可排放任意一個(gè)TC02e量的溫室氣體[2]。配額交易形式豐要采取將所轄區(qū)域高耗能企業(yè)強(qiáng)制納入交易市場并給予配額的方式，企業(yè)如需增加配額則通過在市場中購買獲得，而減少的排放量可以在市場上進(jìn)行交易從而獲得資金（見圖1）。國家發(fā)改委負(fù)責(zé)決定該機(jī)制下的總碳排額數(shù)，并根據(jù)不同地區(qū)的溫室氣體排放歷史數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)增長以及產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)決定分配相應(yīng)的碳排額數(shù)，地方政府再以免費(fèi)和收費(fèi)方式向轄區(qū)內(nèi)的受規(guī)管企業(yè)分配碳排額。

1.2 主要問題

1.2.1 政策體系不健全，制度建設(shè)滯后。一是由于《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》目前還未獲得國務(wù)院的正式批準(zhǔn)，作為指導(dǎo)和規(guī)范市場的文件僅有《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法>（2014年12月出臺(tái)）。因此，無論是中央還是地方，在實(shí)際工作中均缺乏政策法規(guī)方面的支撐，相應(yīng)的操作實(shí)施細(xì)則也未能及時(shí)出臺(tái)。此外，各試點(diǎn)省市間政策相對(duì)獨(dú)立、缺乏協(xié)調(diào)，不足以有效支撐全國碳交易市場建設(shè)。

二是由于我國碳排放權(quán)交易目前豐要集中于《京都議定書》的CDM（Clean Development Mechanism）項(xiàng)目[3]，交易模式單一。而碳排放權(quán)資源缺乏產(chǎn)權(quán)化的法律依據(jù)，導(dǎo)致節(jié)能降耗、減排的效果不佳，存在交易底線不斷突破，碳排放額的初始分配不科學(xué)、市場監(jiān)管力度不足等問題，難以形成有效的約束體系，無法督促企業(yè)履行節(jié)能減排的社會(huì)責(zé)任。

1.2.2 地區(qū)發(fā)展不均衡，難以建立統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場。一是我國地域廣闊，受歷史、地理、人口等因素的影響，區(qū)域經(jīng)濟(jì)與牛態(tài)環(huán)境存在著顯著的不均衡性。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，區(qū)域間牛態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在溫室氣體的分配標(biāo)準(zhǔn)、檢測、監(jiān)管等方面都存在著差異，這些都在一定程度上制約了我國統(tǒng)一協(xié)調(diào)的碳排放權(quán)交易體系建設(shè)。

二是目前我國還未形成完全市場化的體制環(huán)境，不利于碳排放權(quán)交易市場的健康運(yùn)轉(zhuǎn)，包括在企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定、轉(zhuǎn)讓等方面細(xì)則的不成熟，可能導(dǎo)致碳排放權(quán)交易體系運(yùn)作失靈。而我國擁有眾多的中小型制造業(yè)[4]，這些企業(yè)分布零散的特點(diǎn)，導(dǎo)致碳排放權(quán)交易數(shù)據(jù)搜尋難度大、成本高，監(jiān)管體系的實(shí)施效率低。

1.2.3 豐體認(rèn)識(shí)不到位，市場活躍度低。一是目前我國碳市場建設(shè)更多的是依靠政策扶持推動(dòng)，這種自上而下的參與方式，導(dǎo)致許多非履約企業(yè)對(duì)碳市場的了解不充分，碳市場交易等意識(shí)普遍還較薄弱。同時(shí)，由于國內(nèi)暫時(shí)沒有針對(duì)企業(yè)和個(gè)人的強(qiáng)制性減排責(zé)任，因此，公眾對(duì)低碳概念、政策和產(chǎn)品認(rèn)知程度不高，市場豐體的碳交易意識(shí)和能力有待提升。

二是從試點(diǎn)情況看，我國碳市場沒有形成一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定、規(guī)?；慕鹑诋a(chǎn)品，碳期貨等金融衍牛品缺乏，使得參與碳交易的雙方缺少利用碳金融衍牛品來鎖定或規(guī)避因碳價(jià)格劇烈波動(dòng)而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，不利于形成穩(wěn)定的、基于市場的碳定價(jià)機(jī)制。此外，還存在著碳市場的透明度低、監(jiān)管政策不完善等問題，導(dǎo)致各參與豐體對(duì)碳市場的信心不足（見圖2）。

1.2.4 配套體系不完善，監(jiān)管效力打折扣。一是我國金融體系基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，市場化程度與歐美發(fā)達(dá)國家相比偏低，各金融機(jī)構(gòu)之間的混業(yè)聯(lián)系不緊密，與構(gòu)建成熟交易平臺(tái)還有不小的差距。同時(shí)，由于起步較晚，相關(guān)碳金融業(yè)務(wù)人才匱乏，專業(yè)性和全面性的不足導(dǎo)致碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新能力較弱。此外，碳排放技術(shù)咨詢體系的缺乏，也導(dǎo)致難以準(zhǔn)確評(píng)估和規(guī)避碳排放權(quán)交易過程中的交易風(fēng)險(xiǎn)。

二是區(qū)域間、企業(yè)間信息不對(duì)稱，企業(yè)信息披露制度不完善，相關(guān)部門、交易對(duì)象難以準(zhǔn)確獲得企業(yè)的真實(shí)信息，很大程度上削弱了碳排放權(quán)交易體系運(yùn)作的有效性與安全性。與此同時(shí)，在碳排放監(jiān)測、報(bào)告和核查等方面的風(fēng)險(xiǎn)以及道德風(fēng)險(xiǎn)將在一定時(shí)期內(nèi)存在，若得不到相關(guān)部門的及時(shí)控制與嚴(yán)厲處罰，將制約碳排放權(quán)交易體系、碳金融市場的有序發(fā)展。

2 工作建議

2.1 制度層面：建立完善的法規(guī)體系

一是完善碳排放權(quán)交易法律法規(guī)，加快出臺(tái)《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》、實(shí)施細(xì)則及配套管理辦法，建立碳排放權(quán)交易市場國家和地方兩級(jí)管理體制，建立完善由主管部門負(fù)責(zé)、多部門協(xié)同配合的工作機(jī)制；二是以立法的形式，界定碳排放產(chǎn)權(quán)職能，為碳排放權(quán)交易體系的構(gòu)建提供法律與制度支撐，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)節(jié)能降耗、減排，降低組織成本與實(shí)施成本；三是不斷強(qiáng)化碳排放權(quán)市場風(fēng)險(xiǎn)源的研究，持續(xù)完善風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，并做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，減小法律法規(guī)漏洞存在的可能性。

2.2 市場層面：建立科學(xué)的交易體系

一是緊緊依托于現(xiàn)有試點(diǎn)地區(qū)及機(jī)構(gòu)的工作基礎(chǔ)，統(tǒng)籌構(gòu)建全國性的碳排放權(quán)交易市場網(wǎng)絡(luò)，完全實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)的碳排放權(quán)交易機(jī)制；二是盡快建立市場調(diào)控為主的碳排放配額機(jī)制，健全碳排放權(quán)交易規(guī)則，增加碳交易品種，探索多元化交易模式；三是按照各級(jí)市場特點(diǎn)有序推進(jìn)體系建設(shè)，一級(jí)市場建設(shè)注重標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)及準(zhǔn)入退出，并科學(xué)設(shè)計(jì)碳排放權(quán)配額的初始分配與再分配原則，二級(jí)市場發(fā)揮信息支撐功能提高交易效率，三級(jí)市場注重完善衍生品交易風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

2.3 主體層面：營造良好的交易氛圍

一是充分考量我國市場建設(shè)的階段性、地域發(fā)展的不均衡性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色屬性等因素，科學(xué)確定分配額度，并結(jié)合有價(jià)出售方式，以此提升企業(yè)節(jié)能降耗、減排的積極性；二是強(qiáng)化政策扶持力度，尤其是加大財(cái)稅支持幅度，提升金融服務(wù)水平，完善金融配套措施，通過多要素投資平臺(tái)的建設(shè)，深度推進(jìn)產(chǎn)融結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)參與交易的積極性；三是加大宣傳力度，做好輿論宣傳引導(dǎo)，營造良好的環(huán)保氛圍，在全社會(huì)形成人人參與的局面，提升全民低碳意識(shí)。

2.4 監(jiān)管層面：打造安全的交易環(huán)境

一是充分借鑒歐美國家的成功經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化對(duì)第三方核證機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、登記注冊(cè)系統(tǒng)建設(shè)以及現(xiàn)貨市場監(jiān)管等工作，尤其注重對(duì)碳期貨市場的發(fā)展與監(jiān)管；二是加大對(duì)碳排放權(quán)市場的監(jiān)管力度，注重監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與市場參與主體的自律相結(jié)合，加強(qiáng)電子賬戶和信息安全管理，加快碳排放監(jiān)測、報(bào)告和檢查系統(tǒng)建設(shè)；三是成立獨(dú)立的部門對(duì)企業(yè)碳排放隋況進(jìn)行監(jiān)督與核實(shí)，嚴(yán)格控制碳排放許可證的發(fā)放，明確碳排放市場監(jiān)管懲罰制度，并將懲罰所得用于生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)中。

注釋：

[1]全國統(tǒng)一碳排放交易市場計(jì)劃分為三個(gè)階段進(jìn)行：2014年-2015年為準(zhǔn)備階段，完成碳排放權(quán)交易市場基礎(chǔ)建設(shè)工作，具備啟動(dòng)交易的條件；2016年一2020年為運(yùn)行完善階段，2017年～2020年全面實(shí)施碳排放權(quán)交易體系，調(diào)整和完善交易制度，實(shí)現(xiàn)市場穩(wěn)定運(yùn)行；2020年后為穩(wěn)定深化階段，擴(kuò)大參與企業(yè)范圍和交易產(chǎn)品，探索與國際市場連接。

[2]溫室氣體，是指大氣中吸收和重新放出紅外輻射的自然和人為的氣態(tài)成分，包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫和三氟化氮，計(jì)量單位為“噸二氧化碳當(dāng)量（ tC02e）”。

[3]清潔發(fā)展機(jī)制（ CDM）。發(fā)達(dá)國家以項(xiàng)目合作的形式，向發(fā)展中國家提供技術(shù)和資金支持以獲取投資項(xiàng)目中的“經(jīng)核證的減排量”（ CERs）。參與項(xiàng)目的發(fā)展中國家作為CERs的供給方，可以在獲得經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，達(dá)到改善環(huán)境、促進(jìn)就業(yè)的目的。CDM項(xiàng)目交易市場于2008年正式啟動(dòng)，是發(fā)展中國家參與國際碳交易的主要方式。

[4]據(jù)中國發(fā)展改革委員會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國中小制造業(yè)的碳排放量約占全國總排放量的60%左右。