孫曉明

中美貿(mào)易摩擦由來已久，我們有秘密武器，也就是反制工具，只不過是放在工具箱。美國每年對華出口大豆3000多萬噸，貿(mào)易額大約占特朗普拋出600億加征關(guān)稅的23%，謀求進(jìn)口大豆國際市場多元化我方早有準(zhǔn)備。

說貿(mào)易戰(zhàn)由來已久，不是妄言。早在《參考消息》2016年9月15日報(bào)道，美國就農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼向WTO狀告中國。針對中國對水稻、小麥、和玉米的“不公平”補(bǔ)貼，美國總統(tǒng)奧巴馬2016年9月13日在世貿(mào)組織提出了投訴，從而引起一場具有文化敏感性的巨額貿(mào)易之爭。美國官員說，自2012年起，中國方面對糧食產(chǎn)品的補(bǔ)貼就超過了參考價(jià)格上限8.5%的規(guī)定水平，這些補(bǔ)貼扭曲了中國產(chǎn)品價(jià)格，使美國農(nóng)戶處于價(jià)格劣勢，并顯然違反了中國在加入WTO時的承諾。

當(dāng)時商務(wù)部立馬表示，中國對大米、小麥和玉米的補(bǔ)貼符合世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)定。程國強(qiáng)教授測算表示，我們的補(bǔ)貼并沒有超過參考價(jià)格上限8.5%。但是先前美國的狀告以及當(dāng)前中美貿(mào)易戰(zhàn)，給我們警示：必須發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，走質(zhì)量效益型之路，必須改革糧食托市收購政策，玉米價(jià)補(bǔ)分離、補(bǔ)貼生產(chǎn)者的路子是正確的。小麥、稻谷也要完善托市收購主體和價(jià)格機(jī)制，走農(nóng)民賣糧賣得出、不賠錢，居民吃糧買得到、價(jià)格不大起大落的路徑。但是，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制沒建立起來之前，繼續(xù)保留小麥、稻谷托市收購政策是明智的選擇。

必須苦練內(nèi)功，改革完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲制度是大勢所趨。堅(jiān)持市場化改革取向與保護(hù)農(nóng)民利益并重，采取“分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)”的辦法，完善農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控制度。繼續(xù)執(zhí)行并完善稻谷、小麥最低收購價(jià)政策，深入推進(jìn)新疆棉花、東北地區(qū)大豆目標(biāo)價(jià)格改革，按照市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離、補(bǔ)貼生產(chǎn)者的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)玉米收儲制度改革。在使玉米價(jià)格反映市場供求關(guān)系的同時，綜合考慮農(nóng)民合理收益、財(cái)政承受能力、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展等因素，建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。按照政策性職能和經(jīng)營性職能分離的原則，改革完善中央儲備糧管理體制。深化國有糧食企業(yè)改革，發(fā)展多元化市場購銷主體，科學(xué)確定糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品國家儲備規(guī)模，完善吞吐調(diào)節(jié)機(jī)制。

在現(xiàn)階段如何切實(shí)保障種糧農(nóng)民收益，是兩難的事情。一方面由于種糧成本高等因素，國內(nèi)糧價(jià)高于國際糧價(jià)，持續(xù)提高農(nóng)民種糧收入是道門檻或者說是瓶頸，也就是“怎么種糧”；另一方面種糧比較效益仍然較低，農(nóng)民種糧成本和效益不成比例。農(nóng)民農(nóng)村農(nóng)業(yè)收入單一低下是一個長期的問題，也就是“誰來種糧”“誰能種糧”的問題。中國糧食經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長尚強(qiáng)民先生曾撰文說，托市收購為什么仍顯必要，在建立起農(nóng)業(yè)收益保險(xiǎn)等有效的保護(hù)體系前，不能簡單地將國家糧食托市收購的制度性安排廢止。目前國內(nèi)的情況是，對生產(chǎn)者的保護(hù)主要集中在糧食收購環(huán)節(jié)政策之上，缺乏對糧食價(jià)格波動導(dǎo)致的生產(chǎn)者收益下降的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度安排。在國內(nèi)糧食市場發(fā)育不全、無形的手失靈的情況下，為確保生產(chǎn)流通，托收收購就要繼續(xù)。

在糧食市場不完全發(fā)育，生產(chǎn)流通信息不對稱，面對國情、糧情，總結(jié)1997年面對供大于求而出臺的糧食“三項(xiàng)政策、一項(xiàng)改革”的教訓(xùn)，必須用市場無形的手和國家糧食宏觀調(diào)控有形的手，精準(zhǔn)發(fā)力，逐步引導(dǎo)糧價(jià)由市場完全形成。提高糧食流通市場化、流通業(yè)態(tài)現(xiàn)代化水平，目前應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持和完善小麥、稻米主糧托市收購政策，并且加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐，按市場需求調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，走一條安全、高效、綠色糧食和農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

小麥、稻米等口糧托市收購暫時不能取消。2018年小麥、稻谷繼續(xù)實(shí)行最低收購價(jià)政策，較大幅度調(diào)低收購價(jià)，落實(shí)“有保有壓”。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格主要由市場形成，實(shí)行糧食品種差別化價(jià)格政策的具體舉措，繼續(xù)調(diào)低托市收購價(jià)格，接近市場價(jià)格或生產(chǎn)成本。改革的取向是完善最低收購價(jià)政策，綜合運(yùn)用價(jià)格和補(bǔ)貼等手段，建立起既能充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，又能保障農(nóng)民利益、促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的糧食價(jià)格支持政策體系。

糧食最低收購價(jià)對托起糧食價(jià)格和市場、保護(hù)農(nóng)民利益，起到了根本性保護(hù)作用。但是由于我國糧價(jià)市場形成機(jī)制不健全、不完善，并且受政府定價(jià)的慣性思維影響，目前最低收購價(jià)在執(zhí)行過程中，起到了市場參考價(jià)的作用，形成了“風(fēng)向標(biāo)”和“標(biāo)桿效應(yīng)”。很多用糧企業(yè)和收購企業(yè)就是參照最低收購價(jià)收購，無形中形成當(dāng)前市場糧價(jià)由最低收購價(jià)來左右的實(shí)際情況。

鑒于當(dāng)前國際國內(nèi)糧價(jià)倒掛，市場糧價(jià)形成過程的復(fù)雜性，國際國內(nèi)、現(xiàn)貨期貨兩個的共同作用，玉米、大豆、棉花收儲制度改革、操作的精準(zhǔn)性仍是問題。而小麥、稻米是主糧，其價(jià)格受國內(nèi)糧食生產(chǎn)的制約性很大，近年全面實(shí)行糧食特別是口糧目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策的條件不成熟，可操作性不強(qiáng)。當(dāng)前應(yīng)著力健全完善糧食最低收購價(jià)政策，國家在制定最低收購價(jià)時，要慎之又慎、綜合考慮、通盤測算，力求科學(xué)合理，探索最低收購價(jià)形成機(jī)制。把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、歷年糧食市場及收購價(jià)格、近年來的最低收購價(jià)水平、國際市場糧價(jià)等諸多因素作為形成價(jià)格的參照依據(jù)，出臺既能增加農(nóng)民收入，又能有效穩(wěn)控糧價(jià)，實(shí)現(xiàn)順價(jià)銷售，兼顧國家利益（最低收購價(jià)競價(jià)拍賣增加了國家財(cái)政收入，是一舉兩得的好政策），保護(hù)低收入人群利益的最低收購價(jià)。

小麥、稻谷應(yīng)穩(wěn)控價(jià)格，避免繼續(xù)上漲或下降。糧食產(chǎn)量及價(jià)格牽動各方，政策措施事關(guān)糧食安全，事關(guān)基層種糧積極性。完善政策，執(zhí)行小麥最低收購價(jià)預(yù)案至關(guān)重要。糧食托市收購主體要全，應(yīng)結(jié)合糧食三項(xiàng)補(bǔ)貼改革試點(diǎn)，改變糧食補(bǔ)貼方式，綜合考量托市收購和種糧補(bǔ)貼。一改種糧補(bǔ)貼方式，改為賣糧補(bǔ)貼，農(nóng)民賣一斤糧，給一斤補(bǔ)貼。

同時加快糧食立法進(jìn)程，用法律的形式調(diào)整糧食收儲體制及糧食市場價(jià)格形成機(jī)制，用法律規(guī)范托市收購主體、職責(zé)范圍、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格形成機(jī)制、競價(jià)拍賣銷售的辦法，以及監(jiān)督檢查主體和對象，把糧食產(chǎn)、購、儲、銷統(tǒng)一納入調(diào)整利益關(guān)系范疇，形成糧食政府宏觀調(diào)控和市場調(diào)節(jié)有機(jī)結(jié)合，這也是糧食人和農(nóng)民多年的期盼。

糧食生產(chǎn)有保有壓。糧食價(jià)格由供求關(guān)系決定，糧食供求由生產(chǎn)決定。面對糧食供求需要新平衡，要立足確保糧食生產(chǎn)，走安全、高效、綠色農(nóng)業(yè)之路，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展規(guī)模種植和規(guī)模經(jīng)營，提倡農(nóng)業(yè)輪耕休作，落實(shí)國土空間戰(zhàn)略，發(fā)展糧食主體功能區(qū)，對糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行特殊的保護(hù)政策。這事關(guān)國計(jì)民生，有利于國家長治久安。從社會和民生的角度看，糧食具有公共物品屬性，糧食生產(chǎn)是一種帶有社會公益性的行為；從產(chǎn)品生產(chǎn)效率的角度考察，糧食是一種自然與市場風(fēng)險(xiǎn)大、供給與需求彈性小、投入回報(bào)率低的產(chǎn)品。對糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行保護(hù)糧食耕地和支持糧食生產(chǎn)的補(bǔ)償政策，符合社會公平、正義的原則。

適應(yīng)國土空間開發(fā)以及建立糧食主體功能區(qū)總體要求，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。中央財(cái)政應(yīng)繼續(xù)完善糧食主產(chǎn)區(qū)激勵約束機(jī)制，加大獎補(bǔ)力度，引導(dǎo)并幫助地方建立基層政府基本財(cái)力保障制度，增強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)基層政府實(shí)施公共管理、提供基本公共服務(wù)和落實(shí)各項(xiàng)民生政策的能力。中央財(cái)政在均衡性轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出測算中，應(yīng)當(dāng)考慮屬于地方支出責(zé)任范圍的糧食主產(chǎn)區(qū)以及生態(tài)保護(hù)支出項(xiàng)目和自然保護(hù)區(qū)支出項(xiàng)目，并通過明顯提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，加大對重點(diǎn)糧食和生態(tài)功能區(qū)特別是“七區(qū)二十三帶”功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度。

糧食主產(chǎn)區(qū)要明確中央和地方財(cái)政等各項(xiàng)扶持的政策措施，保持政策的連續(xù)性，甚至用立法的形式加以固定。省級財(cái)政要完善對省以下轉(zhuǎn)移支付體制，建立省級農(nóng)業(yè)、糧食及生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，加大對重點(diǎn)糧食、生態(tài)功能區(qū)的支持力度，建立健全有利于切實(shí)保護(hù)糧食生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境的獎懲機(jī)制。鼓勵探索建立地區(qū)間橫向援助機(jī)制，探索建立糧食主銷區(qū)或糧食調(diào)入?yún)^(qū)補(bǔ)償糧食主產(chǎn)區(qū)和調(diào)出區(qū)的利益機(jī)制，糧食調(diào)入或生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)應(yīng)采取資金補(bǔ)助、定向援助、對口支援等多種形式，對重點(diǎn)糧食、生態(tài)功能區(qū)因加強(qiáng)糧食生產(chǎn)和流通及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入以及造成的利益損失進(jìn)行補(bǔ)償。

糧食主產(chǎn)區(qū)具有生產(chǎn)糧食產(chǎn)品和生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的雙重功能。糧食生產(chǎn)一方面是利用自然、消耗資源、形成排放的糧食產(chǎn)品產(chǎn)出過程，但同時也發(fā)揮了保護(hù)生態(tài)、美化田野和環(huán)境、吸收二氧化碳、制造氧氣、消化排放、凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)功能的作用。因此，將糧食主產(chǎn)區(qū)納入生態(tài)補(bǔ)償政策的扶持范圍，或采取與禁止開發(fā)區(qū)基本相同的補(bǔ)償政策，既是國家主體功能區(qū)配套扶持政策的應(yīng)有之舉，也是人類對主產(chǎn)區(qū)糧食耕地的生態(tài)關(guān)懷和對“衣食父母”的人文關(guān)懷。

糧食收儲體制和價(jià)格機(jī)制需要頂層設(shè)計(jì)。一是接地氣。對糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民訴求要充分考慮，無論是玉米補(bǔ)貼生產(chǎn)者、大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼、糧食種植三項(xiàng)補(bǔ)貼改革，都要提高指向性、精準(zhǔn)性、可操作性；二是落實(shí)國土空間戰(zhàn)略。確保糧食主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，從根本上解決誰種糧、能種糧、會種糧的問題；三是明確糧食價(jià)格市場形成趨向，探索價(jià)補(bǔ)分離的路徑，完善糧食等農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)機(jī)制，既保護(hù)種糧農(nóng)民收益，又兼顧糧價(jià)和市場平穩(wěn)有序。