王潔

摘 要：“十三五”規(guī)劃提出加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，PPP模式的推廣和應(yīng)用為推動(dòng)中國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給機(jī)制的變革起到了重要作用。但目前PPP模式合作項(xiàng)目范圍缺乏相應(yīng)的規(guī)范引導(dǎo)，存在過度泛化問題，使有些項(xiàng)目沒有選擇真正適用于本身的運(yùn)作模式，違背了供給側(cè)改革的初衷。本文通過問題分析與研究，對(duì)PPP模式應(yīng)用范圍的規(guī)定從監(jiān)管和立法兩方面提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式 泛化問題 適用范圍

中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2018）03（c）-178-02

1 不適用于PPP模式的項(xiàng)目分類

1.1 具備成熟的市場(chǎng)化運(yùn)作條件的項(xiàng)目

具備成熟的市場(chǎng)化運(yùn)作條件的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)通過價(jià)值規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)與供求規(guī)律、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來提高項(xiàng)目運(yùn)作的質(zhì)量和效率，從而達(dá)到優(yōu)化目的。如果采用復(fù)雜的PPP模式，談判耗費(fèi)大量時(shí)間，且前期費(fèi)用較高，政府插手反而影響了項(xiàng)目的運(yùn)作效率和質(zhì)量。在供給側(cè)改革的背景下，應(yīng)該保證項(xiàng)目的品質(zhì)優(yōu)先，讓市場(chǎng)決定資源的合理配置。因此，該類項(xiàng)目應(yīng)選擇其他最優(yōu)的項(xiàng)目運(yùn)作方式。

1.2 政府具備足夠資金能力運(yùn)作的項(xiàng)目

當(dāng)政府具備足夠的資金與能力時(shí)，PPP項(xiàng)目的融資成本要比當(dāng)?shù)刎?cái)政資金融資成本和有地方政府背景的平臺(tái)公司貸款融資成本高，而且項(xiàng)目合約往往期限較長(zhǎng)。因此，從融資成本考慮，政府具有足夠的資金與能力的項(xiàng)目應(yīng)選用其他的運(yùn)作方式。

1.3 某些盈利能力較差的純公益性項(xiàng)目

某些盈利能力較差的純公益性項(xiàng)目難以吸引社會(huì)資本方參與，即使地方政府為吸引社會(huì)資本方的參與，將稀缺資源與該類項(xiàng)目捆綁開發(fā)，后續(xù)也存在很大的風(fēng)險(xiǎn)及不確定性，往往得不償失，因此該類項(xiàng)目也不適用于PPP模式。

2 PPP模式合作項(xiàng)目范圍泛化原因

2.1 政府為補(bǔ)充財(cái)政支出或解決地方存量債務(wù)盲目應(yīng)用PPP模式

PPP模式讓社會(huì)資本方參與公共產(chǎn)品或服務(wù)項(xiàng)目，可以提高項(xiàng)目運(yùn)作效率，降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)。地方政府推廣PPP模式可以在一定程度上規(guī)避原來平臺(tái)發(fā)債帶來的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并且可以直接化解債務(wù)，對(duì)于可以通過向使用者收費(fèi)的方式收回投資成本的項(xiàng)目，可以優(yōu)先采用TOT或BOT的運(yùn)作方式，對(duì)于無法通過向使用者收費(fèi)的方式收回全部投資成本的項(xiàng)目，可以選擇TOT或BOT模式，除此之外，對(duì)于不需要轉(zhuǎn)讓給政府的項(xiàng)目可采用BOO的運(yùn)作方式。地方政府可以通過轉(zhuǎn)讓已有項(xiàng)目的方式，歸還銀行貸款，以化解市政建設(shè)所發(fā)生的地方政府債務(wù)。而對(duì)于新建項(xiàng)目，政府可以通過運(yùn)用PPP模式來避免形成新的債務(wù)，這些方法同樣可以應(yīng)用于其他公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)等所帶來的政府債務(wù)。但有的地方政府將PPP模式視為救命稻草，使PPP模式無形中成為不當(dāng)融資的工具，導(dǎo)致有些PPP項(xiàng)目實(shí)際上是如假包換的，由此導(dǎo)致PPP模式合作項(xiàng)目范圍過度泛化。

2.2 地方政府為追求政績(jī)或逃避責(zé)任和義務(wù)強(qiáng)行包裝PPP項(xiàng)目

有的地方政府急于追求業(yè)績(jī)，實(shí)現(xiàn)抱負(fù)，容易滋生急功近利的心理，盲目比拼PPP項(xiàng)目出籠數(shù)量和出籠速度。同時(shí)，地方政府可能通過PPP模式，將本來應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)名正言順地推向社會(huì)資本方，逃避政府應(yīng)有的責(zé)任與義務(wù)，同時(shí)還能按照上級(jí)政府要求完成業(yè)績(jī)指標(biāo)。以上兩點(diǎn)促使地方政府將一些本不適用于PPP模式的項(xiàng)目被強(qiáng)行包裝成PPP項(xiàng)目，出現(xiàn)了PPP模式合作項(xiàng)目范圍的過度泛化問題。

2.3 PPP模式合作項(xiàng)目范圍缺乏明確的規(guī)定使政企雙方有機(jī)可乘

雖然相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了申報(bào)PPP項(xiàng)目應(yīng)同時(shí)滿足的條件，但對(duì)PPP模式合作項(xiàng)目范圍仍然沒有明確的規(guī)定。除此之外，我國(guó)各地政府對(duì)PPP模式合作項(xiàng)目范圍的界定也不盡相同，對(duì)于一些特殊項(xiàng)目，PPP模式并非最優(yōu)項(xiàng)目運(yùn)作方式，其違背了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的初衷，使生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，以提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和數(shù)量的要求。由于目前缺乏明確規(guī)定，使PPP模式合作項(xiàng)目范圍的泛化有機(jī)可乘。

3 PPP模式合作項(xiàng)目范圍泛化的不良影響

有的地方政府為了刻意追求GDP增長(zhǎng)速度，將PPP模式合作項(xiàng)目范圍泛化，并對(duì)社會(huì)資本方的回報(bào)進(jìn)行過高的承諾，最終損害公共利益。而且PPP項(xiàng)目具備江大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，項(xiàng)目出現(xiàn)虧損，政府要對(duì)社會(huì)資本方支付保障金，反而增加負(fù)債。有的地方政府過度追求數(shù)量，而不重品質(zhì)，違背了供給側(cè)改革的初衷，對(duì)于項(xiàng)目的前期論證和評(píng)價(jià)報(bào)告走形式、走過場(chǎng)，缺乏監(jiān)管部門的監(jiān)督，也為項(xiàng)目的實(shí)施增加了不穩(wěn)定因素。而對(duì)于具備成熟的市場(chǎng)運(yùn)作條件的項(xiàng)目，沒有通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高項(xiàng)目運(yùn)作的質(zhì)量和效率，而是采用復(fù)雜的PPP模式，導(dǎo)致談判耗時(shí)，前期費(fèi)用較高，沒有發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的優(yōu)勢(shì)，影響了項(xiàng)目的運(yùn)作效率和質(zhì)量。對(duì)于政府有足夠能力和資金實(shí)施的項(xiàng)目，若運(yùn)用PPP模式，其融資成本要比當(dāng)?shù)氐呢?cái)政資金融資成本及有地方政府背景的平臺(tái)公司貸款融資成本高，往往得不償失。對(duì)于某些盈利能力較差的純公益性項(xiàng)目難以吸引社會(huì)資本方參與，即使地方政府為吸引社會(huì)資本方的參與，將稀缺資源與該類項(xiàng)目捆綁開發(fā)，后續(xù)也存在很大的風(fēng)險(xiǎn)及不確定性，既影響了PPP模式的規(guī)范引導(dǎo)，同時(shí)也增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。

綜上所述，PPP模式合作項(xiàng)目范圍泛化不但遠(yuǎn)離了供給側(cè)改革的初衷，而且為PPP的發(fā)展帶來不良影響，因此該問題亟待解決。

4 PPP模式合作項(xiàng)目范圍泛化現(xiàn)象整治建議

4.1 從監(jiān)管層面整治PPP模式合作項(xiàng)目范圍泛化現(xiàn)象

由于我國(guó)PPP模式發(fā)展尚未成熟，在監(jiān)管方面存在諸多漏洞，為此應(yīng)建立國(guó)家層面統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)施全過程監(jiān)管，以推動(dòng)供給側(cè)改革為宗旨，嚴(yán)格為項(xiàng)目的質(zhì)量與效率把關(guān)。因此，需要構(gòu)建信息公開透明的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，設(shè)立專家組對(duì)PPP項(xiàng)目的合理性和可行性進(jìn)行審核，并將審核結(jié)果公布于眾，設(shè)立監(jiān)管部門對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)，防止包裝式PPP項(xiàng)目成為漏網(wǎng)之魚。PPP模式合作項(xiàng)目范圍監(jiān)管可以借鑒城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的監(jiān)管體系：一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位應(yīng)當(dāng)明確，通過立法明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位和依法授權(quán)，來保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立性的制度基礎(chǔ)。二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)與利益主體分離，具有明確相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來源，做到公平、公正地制定與實(shí)施監(jiān)管政策。三是監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他政府行政部門實(shí)現(xiàn)監(jiān)管決策的分離，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管決策應(yīng)能擺脫政府行政部門的干擾，實(shí)現(xiàn)政監(jiān)適度分離，具有一定的權(quán)威和有效的監(jiān)管手段，依法獨(dú)立行使監(jiān)管職能。

另外，監(jiān)管部門應(yīng)從合理回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制入手，識(shí)別真假PPP項(xiàng)目，對(duì)于虛假PPP項(xiàng)目作為反面案例，公布于網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)。PPP即將立法，將有效監(jiān)管與法律法規(guī)并行，從根源上遏制PPP模式合作項(xiàng)目范圍的泛化現(xiàn)象。

4.2 從立法層面整治PPP模式合作項(xiàng)目范圍泛化現(xiàn)象

中國(guó)政府暫時(shí)尚未出臺(tái)針對(duì)PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)，因此地方政府通常自行定PPP管理辦法，這些管理辦法的法律位階較低，穩(wěn)定性不足，易受到地方政府領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)的影響。日前，國(guó)務(wù)院法制辦、發(fā)改委、財(cái)政部發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》，在8月22日前征求各界意見。這是我國(guó)目前法律層級(jí)最高的PPP條例，總共七章50條，包含合作項(xiàng)目的發(fā)起、合作項(xiàng)目的實(shí)施、監(jiān)督管理、爭(zhēng)議解決、法律責(zé)任等，備受業(yè)界關(guān)注的PPP立法獲得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。為避免PPP模式泛化，征求意見稿明確規(guī)定可以采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的條件，包括政府負(fù)有提供責(zé)任、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、適宜由社會(huì)資本方承擔(dān)等，并規(guī)定國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定可以采用PPP模式的項(xiàng)目指導(dǎo)目錄，并適時(shí)調(diào)整。因此，對(duì)于PPP模式合作項(xiàng)目范圍泛化現(xiàn)象，在立法層面應(yīng)予以重視。

首先，應(yīng)當(dāng)明確真假PPP項(xiàng)目的界限，設(shè)置專家組對(duì)PPP項(xiàng)目的合理性和可行性進(jìn)行最終審核，并將審核結(jié)果公布于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，依法設(shè)立監(jiān)管部門，對(duì)于地方政府強(qiáng)行包裝PPP項(xiàng)目的行為要求整改，予以處罰。其次，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)定地方政府與社會(huì)資本方合作的合同文本，設(shè)計(jì)完備嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤瑮l款，明確地方政府與社會(huì)資本方的責(zé)權(quán)利。再次，應(yīng)當(dāng)規(guī)范項(xiàng)目融資，削弱PPP模式作為地方政府“融資手段”的沖動(dòng)，強(qiáng)化示范項(xiàng)目的積極引導(dǎo)作用，遏制PPP模式的過度泛化。最后，由于近日征求意見稿擬用正面清單來解決PPP泛化問題，應(yīng)當(dāng)在清單附錄部分注明PPP模式合作項(xiàng)目范圍的具體適用條件，以規(guī)范PPP模式合作項(xiàng)目范圍。

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