王景群 郗永勤

摘 要：行政罰款由于其簡(jiǎn)易性、自主性而廣泛應(yīng)用于我國(guó)行政執(zhí)法環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我國(guó)行政罰款過(guò)程中存在著標(biāo)準(zhǔn)多、類別雜、執(zhí)行亂及執(zhí)法主體權(quán)限難以限制等問(wèn)題。而行政罰款協(xié)商有助于矯正當(dāng)下行政罰款亂象，提升政府公信力，促進(jìn)公民參與。行政罰款協(xié)商應(yīng)遵循依法行政，教育為主、懲罰為輔，自愿平等，公平公開(kāi)，協(xié)商范圍有限性等原則，從加強(qiáng)立法、規(guī)劃流程、強(qiáng)化監(jiān)督、引導(dǎo)公民參與等方面著手，完善行政罰款協(xié)商體制。

關(guān) 鍵 詞：依法治國(guó)；行政執(zhí)法；協(xié)商行使；行政罰款

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）08-0032-07

收稿日期：2018-07-02

作者簡(jiǎn)介：王景群（1994—），男，甘肅定西人，福州大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓母锱c發(fā)展、政府經(jīng)濟(jì)管理；郗永勤（1954—），男，陜西西安人，福州大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，福建省高校人文社科研究基地福州大學(xué)循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究中心主任，研究方向?yàn)檎?jīng)濟(jì)管理。

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型加速，社會(huì)階層分化加劇，新的社會(huì)矛盾逐漸突出，惡性社會(huì)事件偶有發(fā)生，而原有的政府職能滯后、行政執(zhí)法模式僵化，不僅對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制提出了新挑戰(zhàn)，也對(duì)行政執(zhí)法方式提出了新要求。目前，學(xué)界已對(duì)行政執(zhí)法協(xié)商進(jìn)行了初步的探索。有學(xué)者認(rèn)為不同于以往的執(zhí)法形式，其最大的特點(diǎn)在于執(zhí)法形式由命令、強(qiáng)制轉(zhuǎn)向誘導(dǎo)、商談、勸誡等，從而最大限度地爭(zhēng)取行政相對(duì)人的同意、理解和配合。[1]有關(guān)行政處罰過(guò)程中行政權(quán)的協(xié)商行使，有學(xué)者認(rèn)為，行政處罰的協(xié)商履行制度是一種全新的行政處罰理念，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法主體與行政相對(duì)人就處罰內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的對(duì)話、協(xié)商、溝通，并將結(jié)果作為最終處罰決定的基準(zhǔn)。[2]筆者認(rèn)為，行政罰款作為行政處罰的重要組成部分、行政執(zhí)法的重要手段，引入?yún)f(xié)商方式，將有助于完善行政執(zhí)法程序、增強(qiáng)行政執(zhí)法科學(xué)性、提高政府與公眾的互動(dòng)、節(jié)約社會(huì)成本、增強(qiáng)政府公信力。

一、我國(guó)行政罰款的現(xiàn)實(shí)困境

行政罰款，是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政法規(guī)范的行為人（包括法人及其他組織）強(qiáng)制其在一定期限內(nèi)繳納一定數(shù)量貨幣的處罰行為。在我國(guó)，行政罰款屬于行政處罰的一種，在行政處罰中應(yīng)用最為廣泛。[3]當(dāng)前，我國(guó)行政罰款在操作過(guò)程中面臨著以下困境：

（一）行政罰款標(biāo)準(zhǔn)多、類別雜、執(zhí)行亂

行政罰款具有以下特點(diǎn)：一是行政罰款過(guò)程的簡(jiǎn)易性。二是自主性，即在行政罰款中行政主體具有較大的自由裁量權(quán)，作為執(zhí)法主體可以依循相應(yīng)的法律法規(guī)決定行政罰款的數(shù)額。正是基于上述特征，各級(jí)地方政府在行政管理中普遍采取一種“以罰代管”的思路，樂(lè)于使用行政罰款這一手段進(jìn)行行政執(zhí)法。如此一來(lái)，行政罰款在實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題：首先，在行政罰款的設(shè)置階段，各級(jí)地方政府利用立法機(jī)關(guān)、上級(jí)政府給予的設(shè)置權(quán)，設(shè)立各種名目的罰款，導(dǎo)致我國(guó)行政罰款的種類繁多，標(biāo)準(zhǔn)不一，造成行政罰款中往往出現(xiàn)就同一違法行為罰款額度不同、違法行為的嚴(yán)重性與罰款金額不匹配、一些違法行為缺少罰款依據(jù)、一些不該罰款的行為亂罰款等一系列亂象。其次，在行政罰款的處罰環(huán)節(jié)，由于部分地方行政執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)不高、社會(huì)責(zé)任感不夠而出現(xiàn)下列情形：在法律給予的自由裁量范圍內(nèi)肆意決定罰款的金額、對(duì)于一些違法行為未經(jīng)仔細(xì)考量便隨意作出罰款決定、在罰款過(guò)程中向行政相對(duì)人收取賄賂達(dá)成私下協(xié)議、尤其是“人情罰款”已成為當(dāng)前我國(guó)行政罰款中面臨的最為嚴(yán)重的問(wèn)題。第三，在行政罰款的收繳環(huán)節(jié)，雖然采取罰款處罰機(jī)構(gòu)與罰款上繳機(jī)構(gòu)分離、罰款所得上繳財(cái)政的做法，但是作出罰款處罰的機(jī)構(gòu)與罰款收繳機(jī)構(gòu)之間的利益聯(lián)結(jié)仍然存在。由于財(cái)政撥款與返還制度的存在，使得作出行政罰款的機(jī)構(gòu)往往能從罰款中“獲益”，罰款機(jī)構(gòu)與罰款行為因而具有直接利害關(guān)系。[4]這種利益聯(lián)系成為我國(guó)地方政府亂罰款、多罰款的重要誘因。

（二）行政罰款中執(zhí)法主體權(quán)限難以限制

行政執(zhí)法主體進(jìn)行行政罰款時(shí)擁有的權(quán)限過(guò)大，在是否行政罰款，罰款數(shù)額多少等方面起著決定性的作用。然而，由于行政執(zhí)法主體與行政相對(duì)人之間信息不對(duì)稱，行政執(zhí)法主體對(duì)行政相對(duì)人的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域、行為動(dòng)機(jī)無(wú)法全面了解，導(dǎo)致行政執(zhí)法主體作出的罰款決定未必合理。因此，應(yīng)當(dāng)保障行政相對(duì)人對(duì)一些不公平、出現(xiàn)疑義的罰款事項(xiàng)進(jìn)行溝通的權(quán)利，以此限制行政執(zhí)法主體過(guò)大的權(quán)限。實(shí)踐中，行政聽(tīng)證制度便發(fā)揮著這種作用，然而這項(xiàng)制度目前仍存在些許不足：一方面，行政聽(tīng)證的參與范圍較小，小數(shù)額的行政罰款被排斥在行政聽(tīng)證的范圍之外，而小數(shù)額的行政罰款恰恰是行政處罰的大多數(shù)情況。另一方面，行政聽(tīng)證最終決定的效力較弱。我國(guó)《行政處罰法》對(duì)聽(tīng)證筆錄的作用沒(méi)有作出明確規(guī)定，這變相賦予行政機(jī)關(guān)一種解釋權(quán)，使得行政機(jī)關(guān)可以從自己部門(mén)的立場(chǎng)出發(fā)對(duì)行政聽(tīng)證的筆錄作出解釋，從而削弱了聽(tīng)證結(jié)果的有效性。[5]由此可見(jiàn)，行政聽(tīng)證制度作為行政相對(duì)人與行政執(zhí)法主體的溝通渠道，其結(jié)果在行政罰款的最終決定中無(wú)法得以直觀的顯示，這使得一些地方執(zhí)法部門(mén)存在“黑箱操作”，最終導(dǎo)致這種制度流于形式。這說(shuō)明，單一的溝通渠道無(wú)法保證行政處罰的科學(xué)性、公平性。

二、行政罰款協(xié)商的依據(jù)及必要性

（一）行政罰款中協(xié)商引入的依據(jù)

⒈協(xié)商引入行政罰款具有理論基礎(chǔ)。協(xié)商引入到公法領(lǐng)域是伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型、協(xié)商治理理論的提出而出現(xiàn)的。自20世紀(jì)70年代新公共管理運(yùn)動(dòng)興起以來(lái)，世界各國(guó)政府面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)嬗變、公民參與的挑戰(zhàn)，原有的政府職能已無(wú)法應(yīng)對(duì)愈加復(fù)雜的治理現(xiàn)狀，旨在促進(jìn)政府與公民互動(dòng)，以合作治理為主導(dǎo)的協(xié)商治理理論由此應(yīng)運(yùn)而生。協(xié)商民主是由美國(guó)學(xué)者約瑟夫·畢塞特在1980年首次提出，最初只作為一種政治理論，后逐漸適用于政治實(shí)踐中。這一理論也為協(xié)商引入行政處罰找到了依據(jù)，行政執(zhí)法中行政和解、行政調(diào)解、行政協(xié)商等形式與機(jī)制都體現(xiàn)了協(xié)商民主理論。[6]

⒉協(xié)商引入行政罰款具有法律支撐。諸多法律法規(guī)將協(xié)商引入到行政執(zhí)法過(guò)程中。如《行政強(qiáng)制法》第42條、《行政處罰法》第5條、第6條、第27條就行政處罰雙方協(xié)議、行政相對(duì)人的陳述、申辯等作出法律設(shè)計(jì)，并且指出對(duì)于當(dāng)事人及時(shí)糾正并且沒(méi)有造成社會(huì)危害的違法行為可以不予處罰；《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第40條規(guī)定行政復(fù)議申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人可以在行政復(fù)議決議作出前自愿達(dá)成和解。由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的法律中存在著協(xié)商的因素。

3.協(xié)商引入行政罰款具有現(xiàn)實(shí)依據(jù)。傳統(tǒng)的行政法奉行“公權(quán)力不可處分”的理念，認(rèn)為“無(wú)法律即無(wú)行政”。[7]但是，法律法規(guī)不可能囊括現(xiàn)實(shí)行政罰款中的所有情況。在行政罰款過(guò)程中，行政執(zhí)法主體擁有自由裁量權(quán)，比如對(duì)于違章停車的罰款數(shù)額，法律法規(guī)無(wú)法規(guī)定一個(gè)確切的數(shù)字，而一般給予一個(gè)范圍（比如50元以上200元以下），行政執(zhí)法主體就法律法規(guī)授予的這一范圍，視行政相對(duì)人違法的嚴(yán)重程度等具體情況給予罰款。行政執(zhí)法主體在作出這一罰款的決定時(shí)，有必要讓行政相對(duì)人與行政執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行協(xié)商。德國(guó)著名學(xué)者哈貝馬斯認(rèn)為“自決”是現(xiàn)代法律秩序唯一的合法性，公民既是承受者又是創(chuàng)制者。商談模式取代契約模式，法律共同體是通過(guò)協(xié)商一致達(dá)成的。[8]由此可見(jiàn)，伴隨著與日俱增的社會(huì)治理問(wèn)題涌現(xiàn)的行政執(zhí)法部門(mén)擁有的自由裁量權(quán)，成為了協(xié)商引入行政罰款的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

（二）行政罰款中協(xié)商引入的必要性

⒈規(guī)制行政罰款標(biāo)準(zhǔn)多、執(zhí)行亂的現(xiàn)狀。當(dāng)下，我國(guó)行政罰款存在著標(biāo)準(zhǔn)不一、種類繁多、執(zhí)行亂等問(wèn)題，將協(xié)商引入行政罰款中，行政執(zhí)法主體就是否行政罰款、行政罰款的金額等與行政相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商，可以使行政執(zhí)法主體對(duì)于自身執(zhí)法內(nèi)容、所轄區(qū)域的社會(huì)事務(wù)狀況有更為深刻的認(rèn)識(shí)和了解，進(jìn)而使罰款決定更為科學(xué)、合理。同時(shí)，行政相對(duì)人就行政執(zhí)法主體作出的行政罰款行為不明確、有疑義的部分與行政執(zhí)法主體進(jìn)行討論，也是對(duì)行政執(zhí)法主體的一種約束，是對(duì)行政罰款過(guò)程的有力補(bǔ)充和完善。

⒉增強(qiáng)政府公信力，提高行政效率。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，標(biāo)志為：一，政府作為社會(huì)治理的中心，其威信和公信力在不斷下降；二，現(xiàn)在中國(guó)的公共機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了有組織的不負(fù)責(zé)任現(xiàn)象；三，我們現(xiàn)在學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了“理論的不在狀態(tài)和現(xiàn)實(shí)的不在場(chǎng)”現(xiàn)象；四，主體意識(shí)或個(gè)體意識(shí)的崛起。[9]應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的政府治理危機(jī)，建立現(xiàn)代化的治理體制成為當(dāng)下政府改革的重點(diǎn)。而在行政處罰中，行政相對(duì)人與行政執(zhí)法主體的協(xié)商有助于行政執(zhí)法主體對(duì)行政相對(duì)人的行為動(dòng)機(jī)、違法行為有深刻的認(rèn)識(shí)，從而在作出行政處罰決定時(shí)可以站在行政相對(duì)人的角度，作出雙方合意的選擇。就行政相對(duì)人而言，在與行政執(zhí)法主體協(xié)商互動(dòng)的過(guò)程中，不僅可以表達(dá)自己的看法與利益訴求，更為重要的是通過(guò)這種協(xié)商過(guò)程，使自己感受到公平公正。經(jīng)過(guò)協(xié)商，作出雙方達(dá)成合意的行政處罰決策，有助于增強(qiáng)政府的公信力。同時(shí)，這種行政處罰決定使行政相對(duì)人更易接受，有助于消減一部分執(zhí)法壓力，提高執(zhí)法效率。

⒊引導(dǎo)公民參與，完善社會(huì)主義民主政治建設(shè)。在行政罰款中引入?yún)f(xié)商，其意義不僅僅是達(dá)成行政執(zhí)法主體與行政相對(duì)人雙方合意，更為重要的是，行政相對(duì)人作為公民參與行政執(zhí)法過(guò)程，是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的重要組成部分。正如習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中所指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦，要推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！盵10]而且，行政罰款協(xié)商是對(duì)行政執(zhí)法中聽(tīng)證制度的有力補(bǔ)充和完善，擴(kuò)大了行政執(zhí)法民主化的深度與廣度。這種協(xié)商有助于培養(yǎng)民眾的參與意識(shí)，提高行政機(jī)關(guān)引導(dǎo)民眾參與的能力，是對(duì)社會(huì)主義民主政治的有力促進(jìn)。

三、行政罰款協(xié)商的原則

（一）依法行政原則

行政罰款協(xié)商是建立在行政執(zhí)法主體所擁有的自由裁量權(quán)基礎(chǔ)之上的，即它是在法律法規(guī)沒(méi)有明文規(guī)定或規(guī)定不明確時(shí)對(duì)于罰款內(nèi)容的協(xié)商探討。因此，此處的依法行政不是指依據(jù)法律法規(guī)的具體條文，而是指行政罰款協(xié)商要遵循行政法的基本原則，以維護(hù)法律權(quán)威。換言之，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政罰款的過(guò)程中，要自覺(jué)遵循法律保留原則、法律優(yōu)先原則、比例原則、信賴保護(hù)原則、尊重和保障人權(quán)原則等。

（二）教育為主、懲罰為輔原則

《行政處罰法》明確規(guī)定行政處罰要堅(jiān)持教育與懲罰相結(jié)合。筆者認(rèn)為，教育為主、懲罰為輔的原則符合我國(guó)的治理實(shí)踐與《行政處罰法》的基本原則。行政罰款是針對(duì)違反行政法規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的行為進(jìn)行的處罰，其側(cè)重點(diǎn)在于預(yù)防性，即通過(guò)行政罰款警示行政相對(duì)人，防止違反法律的犯罪行為的出現(xiàn)，而并非類似犯罪行為作出的損害與賠償一致的懲處行為，所以教育為主懲罰為輔符合《行政處罰法》的法律精神。在實(shí)踐層面，行政執(zhí)法主體在進(jìn)行行政處罰的過(guò)程中多教育、少處罰，使得行政相對(duì)人更加樂(lè)于接受，減少執(zhí)法阻力，提高行政效率。如小商販在無(wú)意間違反了行政法規(guī)范但是尚未對(duì)社會(huì)造成直接危害，此時(shí)應(yīng)對(duì)其進(jìn)行批評(píng)教育，收取少量行政罰款，這會(huì)使商販更樂(lè)于接受處罰決定，不僅增強(qiáng)了法律實(shí)施的效果，同時(shí)也減少了行政執(zhí)法者的壓力。

（三）自愿平等原則

自愿平等原則要求行政執(zhí)法主體與行政相對(duì)人就行政罰款事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商時(shí)，行政相對(duì)人與行政執(zhí)法主體雙方地位平等，自愿進(jìn)行協(xié)商。自古以來(lái)，“大政府，小社會(huì)”的觀念在我國(guó)根深蒂固，雖然我國(guó)正由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，但長(zhǎng)期以來(lái)政府仍扮演著一個(gè)管制者的角色，在與公民的互動(dòng)中處于強(qiáng)勢(shì)一方。正因如此，在當(dāng)前我國(guó)行政罰款中，部分行政執(zhí)法主體濫用自身權(quán)力，重罰、濫罰行為屢屢出現(xiàn)。為避免上述情況的出現(xiàn)，就需要在行政罰款協(xié)商過(guò)程中堅(jiān)持自愿平等原則。具體來(lái)說(shuō)，行政罰款協(xié)商應(yīng)該由行政執(zhí)法主體與行政相對(duì)人雙方自愿進(jìn)行，行政執(zhí)法主體發(fā)起罰款協(xié)商時(shí)必須征得行政相對(duì)人的同意，否則不得發(fā)起協(xié)商。

（四）公平、公開(kāi)原則

《行政處罰法》第4條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開(kāi)的原則”。筆者認(rèn)為，行政罰款協(xié)商中也必須遵循公平、公開(kāi)原則。首先，行政罰款必須有事實(shí)依據(jù)，處罰的力度、金額的大小需與違法違規(guī)所造成的社會(huì)危害程度相當(dāng)，對(duì)于違法違規(guī)但尚沒(méi)有造成社會(huì)危害的行為可以酌情減少處罰金額并采用勸導(dǎo)、教育等方式。其次，處罰的結(jié)果需要公開(kāi)透明，以書(shū)面告知、網(wǎng)上公布等形式公開(kāi)，沒(méi)有公開(kāi)的行政處罰不具有效力。在行政罰款時(shí)，很有可能出現(xiàn)私下協(xié)商、形式協(xié)商、違法協(xié)商的情況。如果將整個(gè)協(xié)商過(guò)程置于“陽(yáng)光”之下，就會(huì)避免上述情況的出現(xiàn)，使得協(xié)商更加公平、公正，有助于保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法主體的監(jiān)督。

（五）協(xié)商范圍的有限性原則

行政罰款中的協(xié)商是在一定范圍內(nèi)的協(xié)商，如果不對(duì)協(xié)商的范圍加以限制，必然會(huì)導(dǎo)致行政罰款協(xié)商的混亂與無(wú)序。正如盧梭在《社會(huì)契約論》開(kāi)篇所言：“人生而自由，卻無(wú)往不在枷鎖之中?！盵11]具體來(lái)說(shuō)，行政罰款協(xié)商應(yīng)在《行政處罰法》等法律法規(guī)授予的自由裁量權(quán)的權(quán)限內(nèi)發(fā)起協(xié)商；當(dāng)行政執(zhí)法主體在具體的行政罰款過(guò)程中對(duì)于一些行為難以做出準(zhǔn)確的判斷或者很難找到具體的法律法規(guī)的依據(jù)時(shí)，可以發(fā)起協(xié)商。但是，如果行政相對(duì)人的行為造成了重大的公共利益損害，此時(shí)行政執(zhí)法主體有權(quán)不發(fā)起協(xié)商；如果行政相對(duì)人的行為涉及到第三方的，在協(xié)商的過(guò)程中第三方也應(yīng)該參與，在行政罰款決策時(shí)也應(yīng)考慮第三方的法律權(quán)益、利益訴求。

四、完善行政罰款協(xié)商的路徑探索

（一）完善法律法規(guī)，加強(qiáng)制度保障

當(dāng)下我國(guó)行政罰款協(xié)商在實(shí)踐中不斷涌現(xiàn)，但是在法律法規(guī)層面仍然缺乏保障。完善法律法規(guī)，將行政罰款協(xié)商以法律法規(guī)的形式確定下來(lái)，給予其制度上的合法性，是未來(lái)我國(guó)行政罰款協(xié)商發(fā)展中至關(guān)重要的一步。如果缺乏法律法規(guī)的制度性保證，行政罰款協(xié)商的重要性必然會(huì)遭到質(zhì)疑，行政罰款協(xié)商的作用被弱化甚至協(xié)商環(huán)節(jié)被直接忽略。因此，將協(xié)商引入到《行政處罰法》等法律中，加快行政協(xié)商罰款的立法進(jìn)程迫在眉睫。就立法的內(nèi)容來(lái)看，必須對(duì)行政執(zhí)法主體的自由裁量權(quán)予以限制。自由裁量權(quán)是協(xié)商存在的基礎(chǔ)，但自由裁量權(quán)過(guò)大又是協(xié)商腐敗的根源之一。因此，要對(duì)行政執(zhí)法主體的自由裁量權(quán)進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計(jì)。如就某一具體違法事項(xiàng)的罰款額度是否合理、是否存在罰款金額幅度過(guò)大或過(guò)小、一些事項(xiàng)是否真的需要進(jìn)行裁量等一些問(wèn)題進(jìn)行考量，進(jìn)而對(duì)行政執(zhí)法主體的自由裁量權(quán)限作出科學(xué)合理的設(shè)計(jì)。

（二）規(guī)劃協(xié)商過(guò)程，科學(xué)合理運(yùn)行

合理的制度設(shè)計(jì)是協(xié)商運(yùn)行的保障。協(xié)商引入行政罰款的具體過(guò)程之中并非是簡(jiǎn)單的概念問(wèn)題，更需要對(duì)協(xié)商的具體過(guò)程作出科學(xué)合理的設(shè)計(jì)，保證其公平、高效的運(yùn)行。筆者認(rèn)為，行政執(zhí)法主體在作出行政罰款決定時(shí)要將協(xié)商置于行政罰款之前，即處罰前的協(xié)商。理由有二：一是將協(xié)商置于行政罰款決定之后會(huì)浪費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力資源，延長(zhǎng)整個(gè)行政執(zhí)法的過(guò)程，降低行政執(zhí)法的效率?？梢灶A(yù)見(jiàn)的一種情況是，行政執(zhí)法主體作出的行政罰款數(shù)額不合理，但是相較于之后冗長(zhǎng)協(xié)商過(guò)程的機(jī)會(huì)成本，行政相對(duì)人會(huì)選擇不協(xié)商，這時(shí)，行政罰款協(xié)商的作用被大大減弱了。二是將協(xié)商置于行政罰款決定之后會(huì)導(dǎo)致行政罰款協(xié)商與我國(guó)現(xiàn)有的行政復(fù)議、行政訴訟制度的交叉重合，不利于我國(guó)行政執(zhí)法體制的良性運(yùn)行。將協(xié)商置于行政罰款決定作出之前有利于提高行政執(zhí)法效率、增強(qiáng)決策的科學(xué)性、提高政府公信力。此外，各級(jí)地方政府要規(guī)范行政罰款協(xié)商過(guò)程。行政罰款協(xié)商不單是行政相對(duì)人與行政執(zhí)法主體言語(yǔ)的簡(jiǎn)單交流討論，而是要進(jìn)行科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)。惟有如此，才可以規(guī)范行政執(zhí)法，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益；當(dāng)雙方就協(xié)商后的決定出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，有助于厘清責(zé)任。

就具體的制度設(shè)計(jì)而言，一是要使整個(gè)協(xié)商流程公平、公正、公開(kāi)，使協(xié)商在“陽(yáng)光”下進(jìn)行；二是整個(gè)流程盡可能地簡(jiǎn)化，便捷的協(xié)商流程不僅僅可以提高協(xié)商的效率，而且可以最大限度地利用行政資源；三是對(duì)整個(gè)協(xié)商過(guò)程進(jìn)行一種層級(jí)設(shè)置，就行政相對(duì)人所涉及行政罰款的嚴(yán)重程度應(yīng)進(jìn)行不同規(guī)模的行政協(xié)商；四是建立起一種常態(tài)化的協(xié)商機(jī)制，由專門(mén)的行政執(zhí)法人員負(fù)責(zé)行政罰款協(xié)商的相關(guān)事宜，對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)協(xié)商進(jìn)行組織，對(duì)協(xié)商的內(nèi)容進(jìn)行記錄。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)首長(zhǎng)責(zé)任

當(dāng)下部分行政執(zhí)法人員法律意識(shí)淡薄，一些執(zhí)法部門(mén)奉行部門(mén)利益最大化觀念，加之行政罰款協(xié)商缺乏法律制度的保障，使得行政執(zhí)法主體進(jìn)行行政罰款協(xié)商時(shí)，難免出現(xiàn)假協(xié)商、亂協(xié)商、不協(xié)商的現(xiàn)象。因此，強(qiáng)化協(xié)商的監(jiān)督機(jī)制是我國(guó)行政罰款協(xié)商良性運(yùn)行的關(guān)鍵一環(huán)。首先，要落實(shí)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，發(fā)揮行政監(jiān)督的作用。就行政執(zhí)法主體在協(xié)商中出現(xiàn)的問(wèn)題，該部門(mén)的行政首長(zhǎng)應(yīng)為此負(fù)責(zé)，在這種責(zé)任的壓力之下，行政首長(zhǎng)勢(shì)必會(huì)對(duì)本部門(mén)的行政罰款協(xié)商進(jìn)行監(jiān)督，使得本部門(mén)的行政執(zhí)法人員面臨一種政治壓力，其會(huì)更為謹(jǐn)慎、科學(xué)地進(jìn)行行政罰款協(xié)商。其次，要完善司法監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于在行政罰款協(xié)商過(guò)程中侵犯行政相對(duì)人權(quán)益，違反法律法規(guī)的行政執(zhí)法人員，應(yīng)由司法機(jī)關(guān)作出相應(yīng)的懲處措施。第三，要發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。行政罰款協(xié)商過(guò)程要公開(kāi)化、透明化，允許社會(huì)公眾、新聞媒體對(duì)于整個(gè)的行政罰款協(xié)商過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，有助于行政罰款協(xié)商的民主化、科學(xué)化。

（四）培育公民意識(shí)，促進(jìn)公眾參與

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)民眾參與意識(shí)薄弱。就行政罰款協(xié)商而言，有些行政相對(duì)人在與行政執(zhí)法主體進(jìn)行協(xié)商時(shí)由于法律知識(shí)的缺失、維權(quán)意識(shí)的淡薄等因素，導(dǎo)致行政罰款協(xié)商無(wú)法順利進(jìn)行；有些行政相對(duì)人在行政罰款協(xié)商過(guò)程中自身權(quán)益受到侵害，卻無(wú)法通過(guò)合理的渠道維護(hù)自己的權(quán)益。因此，為了更好地發(fā)揮行政罰款協(xié)商的作用，一是政府要加強(qiáng)宣傳教育，增強(qiáng)民眾的協(xié)商參與意識(shí)。相關(guān)部門(mén)定期舉行法治宣傳教育，提升民眾的法律意識(shí)。二是發(fā)揮社會(huì)組織的作用。單一的民眾個(gè)體在面對(duì)整個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)時(shí)，天然地處于弱勢(shì)地位。社會(huì)團(tuán)體和組織可以整合行政相對(duì)人意見(jiàn)，引導(dǎo)民眾有序參與行政協(xié)商。在這個(gè)過(guò)程中，政府要依法對(duì)社會(huì)團(tuán)體和組織進(jìn)行管理，并且為其提供必要的支持。民眾參與意識(shí)的逐漸崛起已經(jīng)成為時(shí)代的潮流，積極引導(dǎo)行政相對(duì)人參與行政罰款協(xié)商，對(duì)于推進(jìn)法治建設(shè)，完善社會(huì)主義民主政治具有重要作用。

【參考文獻(xiàn)】

[1]盧劍峰. 試論協(xié)商性行政執(zhí)法[J].政治與法律，2010，（04）：84-93.

[2]戴巍.淺析行政處罰的協(xié)商履行[J].赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011，（09）：31-32.

[3]羅豪才，湛中樂(lè).行政法學(xué)（第3版）[M].北京大學(xué)出版社，2012.227.

[4]閆建功，楊世峰.行政罰款的適用研究[J].河北科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005，（02）：64-67.

[5]嚴(yán)仍昱.協(xié)商民主視閾下我國(guó)行政聽(tīng)證的疏失與完善[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2016，（05）：121-125.

[6]孫兵，黎學(xué)基.理念重述與制度重構(gòu)：行政執(zhí)法協(xié)商研究[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2012，（03）：76-80.

[7]張忠，陳伏淋.協(xié)商執(zhí)法：行政執(zhí)法新模式初探[J].寧波大學(xué)學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版），2013，（05）：119-123.

[8]（德）哈貝馬斯.在事實(shí)與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論[M].童世駿譯.生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2003.449.

[9]王村村.竹立家：中國(guó)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[J].中國(guó)民商，2014，（03）：52-55.

[10]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28（001）.

[11]葉建勛.在商法和刑法之間——社會(huì)秩序和個(gè)人自由的刑商辯[J].商事法論集， 2009，（01）：99-114.

（責(zé)任編輯：張 艷）

Abstract：Administrative penalty is widely used in administrative law enforcement in China due to its simplicity and autonomy.At present，there are many difficulties in the process of administrative penalty in China.The negotiation of administrative penalty can help correct the current administrative penalty，enhance the government's credibility，and promote the participation of citizens.The negotiation of administrative penalty should be based on the principle of administration according to law，education，and the principle of punishment，the principle of voluntary equality，the principle of fair openness and the finiteness of the negotiation scope.Through strengthening legislation，planning process，attaching importance to supervision and guiding participation in perfecting the administrative penalty negotiation system，we will promote the construction of a comprehensive rule of law.

Key words：rule by law；administrative law enforcement；the exercise of consultation；administrative penalty