（南京體育學院 江蘇南京 004 山西財經(jīng)大學 山西太原036000）

一、引言

我國政府債務在上個世紀經(jīng)歷了 “50年代發(fā)展,60年代低落,80年代復蘇,90年代興起”的過程。在建國初期,我國政府先后發(fā)行302億元的“人民勝利拆實公債”和大約3 546億元的 “國家經(jīng)濟建設公債”,同期也向外國借款51.62億元。受1958年“左傾”思想影響,我國不僅完全否定了外債,也全盤否定了內(nèi)債,在1968年全部還清債務之后,我國成為一個既無外債又無內(nèi)債的國家。直到80年代,受改革開放的影響,我國政府決定重新向國內(nèi)外發(fā)行國債。1994年以前,國債規(guī)模并不大,但國家規(guī)定財政赤字只能通過發(fā)行國債彌補后,地方政府開始通過地方融資平臺大量發(fā)行債券。受歐洲主權債務危機的影響,我國地方政府債務的快速增長也引起社會各界的關注,在認同地方政府債務促進經(jīng)濟發(fā)展的同時,也意識到規(guī)模龐大的地方政府債務存在較大風險隱患。據(jù)2013年地方政府債務的審計結果,全國地方政府債務于2013年6月底達到178 908.66億元。這是審計署繼2011年之后的第二次全國性的政府債務審計,審計結果顯示,三年之內(nèi)地方政府債務凈增71 733.75億元,債務規(guī)模的增速遠超同期國內(nèi)生產(chǎn)總值和地方財政收入的增幅。根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù),可以計算出2012年底地方政府債務與國內(nèi)生產(chǎn)總值的比值為30.61%,低于《馬斯特里赫特條約》提出的60%的風險臨界點,地方政府債務風險處于可控范圍內(nèi)。但是考慮到歐美等國家政府債務管理較為規(guī)范成熟,而我國政府債務缺乏相應的管理制度和監(jiān)管措施,債務風險更易失控,風險臨界點應在60%的標準之下,這意味著我國地方政府債務風險已有可能接近或超過臨界點。

目前,各界普遍關注的是地方政府債務在財政、金融等領域產(chǎn)生的風險,可稱之為宏觀風險,而地方政府采取融資平臺等手段進行借債,以實現(xiàn)對我國現(xiàn)行法律的規(guī)避,處于制度真空中的地方政府債務缺乏相應制度的規(guī)范與監(jiān)督,進而降低了其在具體運作中的透明度,較低透明度意味著在地方政府債務“借管用還”等環(huán)節(jié)容易產(chǎn)生較大的違規(guī)風險,可稱之為微觀風險。在當前制度環(huán)境下,微觀風險相比宏觀風險難以被捕捉,卻與宏觀風險存在互相影響機制,比如,地方政府為了消減宏觀風險,可能在債務“借管用還”環(huán)節(jié)采用粉飾業(yè)績、多頭舉債等違規(guī)手段,這樣不僅直接增加了微觀風險,而且宏觀風險受微觀違規(guī)風險的影響,失控可能性反而增加。因此,地方政府債務風險的治理不僅要關注宏觀風險,微觀風險同樣不容忽視。

審計署先后兩次的債務審計以摸清我國地方政府債務規(guī)模為主要目的,但在審計過程中也發(fā)現(xiàn)地方政府債務的諸多具體問題,并提出審計建議。國家審計的本質是國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”,核心是推動民主法治,實現(xiàn)國家良好治理,促進國家經(jīng)濟社會健康運行和科學發(fā)展,從而更好地保障人民的根本利益。治理地方政府債務風險正是國家審計在國家治理系統(tǒng)中發(fā)揮作用的體現(xiàn),那么,在國家審計層面梳理地方政府債務風險,為國家審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能治理地方政府債務風險提供一個清晰的框架,對促進地方政府債務風險的全面治理就具有較為重要的意義。

二、地方政府債務宏觀風險與微觀風險分析

地方政府債務涉及中央政府、地方政府、金融機構等多個部門,在這些部門的博弈過程中逐步產(chǎn)生債務風險。

（一）地方政府債務宏觀風險分析

黃燕芬和辛洪波 (2013)將地方政府債務風險分為財經(jīng)、金融和社會風險。因為社會風險是財政和金融風險失控的后果,因此,從已有研究可以看出,財政風險和金融風險是地方政府債務宏觀風險的核心。

首先,對財政風險的分析。地方政府出于緩解財權事權不對等的矛盾和晉升的目的,希望能夠增加公共產(chǎn)品供給,借債是實現(xiàn)這一目標的重要手段,于是通過融資平臺等手段大量向銀行等金融機構借款,由于地方政府的信用及地方政府和金融機構的特殊關系,金融機構往往能夠滿足地方政府的需要,但是地方政府負債投資的項目大多為公共品,盈利能力較差。以融資平臺公司為例,審計署2011年提供的數(shù)據(jù)顯示,有26.37%共計1 734家融資平臺公司出現(xiàn)虧損,由此可見,償還債務的渠道仍以財政資金為主,本期的透支需要以后若干期財政資金收入彌補,這會擠壓財政資金的使用途徑,減少以后公共產(chǎn)品的供給,理論上可以通過地方政府“借新錢還舊錢”解決,但這是建立在政府信用不減損、外部環(huán)境沒有較大改變的情況下,而一旦被金融機構發(fā)現(xiàn)政府的“龐茲計劃”,政府信用必然減損,金融機構不再重復借給地方政府資金時,財政風險就會凸顯,如果中央政府承諾當?shù)胤秸Ц冻霈F(xiàn)困難時進行救助,地方政府官員會盡可能借債,財政風險越來越大,并由地方轉嫁給中央,相反如果中央政府提供明確信號,當?shù)胤秸Ц冻霈F(xiàn)困難時不進行救助,財政風險無法轉嫁,地方政府的借債規(guī)模只得以任期內(nèi)債務風險不失控為底線。這也意味著:一是無論中央政府是否承諾救助,只要在任期內(nèi)債務風險不失控,債務問題終會留給繼任者；二是無論中央政府是否承擔債務成本,均會產(chǎn)生財政風險。

其次,對金融風險的分析。2013年6月底,全國地方政府債務通過銀行信貸方式融資規(guī)模為101 187.39億元,占地方政府債務總額的72.35%,過高的依賴比例不容忽視。判斷銀行貸款風險,關鍵看兩個方面:一是依賴于對項目本身的現(xiàn)金流或借款人的判斷；二是對信用結構的有效設計。如果地方政府債務到期,又沒有資金來源歸還到期債務,勢必導致由銀行承擔過度負債的成本,假如銀行無法在規(guī)定時間內(nèi)收回貸款,即便有土地使用權等項目作為抵押,這也僅是諸多信用結構和風險緩釋工具中的一種,不僅短期變現(xiàn)能力較弱,而且在目前宏觀環(huán)境下,一旦土地價值下跌,也會使銀行面臨較大的流動性風險。

（二）地方政府債務“借管用還”環(huán)節(jié)的微觀風險分析

已有研究大多關注地方政府債務的宏觀風險,而忽視了“借管用還”等環(huán)節(jié)的微觀風險,在當前我國政府債務管理制度不健全的情況下,微觀風險同樣需要引起重視。在借款環(huán)節(jié)的風險:一是違規(guī)擔保問題。各級政府以財政收入以及國有資產(chǎn)為擔保,違規(guī)向金融機構出具承諾函、寬慰函。二是弄虛作假。融資平臺通過作假利潤、虛假注資等方式粉飾報表,目的在于滿足向金融機構貸款以及城投債發(fā)行的條件。地方政府債務審計結果顯示,2013年6月底地方政府違規(guī)擔保3 359.15億元,融資平臺違規(guī)發(fā)行債券423.54億元。在用款環(huán)節(jié)的風險:一是地方政府過多干預,導致融資平臺無法按融資計劃用款；二是實際需要與借債規(guī)模不符,大量借入的債務遠超實際需要的資金,造成資金閑置。據(jù)統(tǒng)計,2010年底,地方政府債務余額中尚有11 044.47億元未支出。在還款環(huán)節(jié)的風險,由于地方政府債務投入的項目多為建設周期較長的公共基礎設施項目,經(jīng)濟效益長期不顯著,無法用項目運營產(chǎn)生的收益歸還借款,在地方財政資金較為有限的情況下,合同到期后只得依賴“借新還舊”。在管理環(huán)節(jié)的風險,對于地方政府債務的管理沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的制度,債務風險預警及償還機制也僅存在于探討層面,也未對政府性債務實行歸口管理,加大了監(jiān)管難度。

（三）地方政府債務風險傳導分析

微觀風險與宏觀風險存在互相影響。

首先,看微觀風險自身的傳遞。因為制度的不健全,地方政府債務運行的不透明,在“借管用還”每個環(huán)節(jié)均可能產(chǎn)生微觀違規(guī)風險,而且前面環(huán)節(jié)的風險會向后傳遞,每個后向環(huán)節(jié)的風險不斷積累,地方政府通過違規(guī)擔保等手段向金融機構借款成功后,就會有干預借款用途的動力,如果在債務管理中建立規(guī)范的債務管理制度,會相應地約束政府的干預行為,因此,地方政府在債務管理的建章立制方面并沒有很高的積極性,最終所有風險會積累到還款環(huán)節(jié),將還款環(huán)節(jié)的風險放大。

其次,看微觀風險向宏觀風險的傳遞。在“借管用還”每個環(huán)節(jié)產(chǎn)生的微觀違規(guī)風險積累到還款環(huán)節(jié)后,微觀風險開始對宏觀風險中的財政風險產(chǎn)生影響,在地方財力有限、又缺少完善的管理制度情況下,無論是否使用“借新還舊”的手段,過度使用政府信用最終仍由政府財政承擔,進而直接轉化為財政風險。

再次,看宏觀風險間的傳遞。由于地方政府負債投資的項目主要為公共基礎設施項目,依靠項目收益償還借款可能性較小,如果地方政府無力承擔債務風險,而中央政府又確定不進行救助,可以通過兩種最為簡單的方式轉嫁風險:一是借新債還舊債,審計署2011年審計結果公告顯示,地方政府債務以借新還舊方式償還的總額達到1 059.71億元；二是債務逾期不還,2010年有148家融資平臺公司存在逾期債務80.04億元。這兩種方式可以直接將財政風險轉嫁為金融風險。反過來,金融風險形成后,政府信用受損,金融機構將減少甚至停止貸款給政府部門,這反而會加劇政府部門的財政風險。最后,看宏觀風險向微觀風險的傳遞。地方政府如果仍需要和金融機構合作,則不會輕易將財政風險轉化為金融風險,地方政府為了消減宏觀風險,可能會通過地方政府所掌控的資源,使用更加缺乏透明度的手段進行弄虛作假、短貸長用、逾期貸款和多頭舉債等違規(guī)行為。

由以上分析可見,微觀風險是宏觀風險的起點,治理得當可以消減宏觀風險,治理失當會與宏觀風險形成一種相互放大的螺旋式循環(huán)。

三、地方政府債務風險的國家審計治理框架

債務風險貫穿于地方政府負債的整個過程,并呈現(xiàn)出微觀風險與宏觀風險互相傳遞放大的特征。為了促進我國地方政府債務健康運行和發(fā)展,按照我國債務風險的特征,國家審計應同時對微觀風險和宏觀風險加以治理,充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”預防、揭示和抵御的功能。

“免疫系統(tǒng)”功能中揭示是抵御和預防的基礎。因而,首先要揭示地方政府債務的現(xiàn)狀及問題,兩次全國性的債務審計不僅真實地反映了地方政府債務的現(xiàn)狀,還從借管用還四環(huán)節(jié)揭示了債務存在的問題,并提出審計建議。這是通過揭示功能對微觀風險的治理,具體而言,在 “借款”環(huán)節(jié),關注債務存量,通過查看銀行的授信檔案等資料,厘清地方政府債務的性質。關注地方人大及政府部門仍違規(guī)擔保問題,以及是否存在通過虛假改制等方式突破貸款限制、套取信貸資金的問題；關注注入融資平臺資金的來源與運用是否合規(guī),是否存在多頭舉債,向多家銀行申請授信超過項目投資的總需求,或將項目切割分塊后多次向銀行申請授信。在“管款”環(huán)節(jié),關注有關地方政府債務的管理制度是否建立,是否在制度上約束債務的申請、審批、使用、劃轉。關注是否建立了風險預警及償還機制,以及是否編制政府性債務收支計劃。在“用款”環(huán)節(jié),要關注資產(chǎn)、負債、損益的確認和計量是否符合會計制度等。關注資產(chǎn)、所有者權益大幅變動的事項。關注是否存在虛增利潤、粉飾業(yè)績問題,貸款資金是否真正撥付給相關單位,貸款資金是否被用于規(guī)定的用途。在“還款”環(huán)節(jié),理清地方政府債務的償債資金來源,以土地收入作為償債來源易受政府土地政策和宏觀調(diào)控的影響,存在較大的不穩(wěn)定性,而且采取“借新還舊”的方法不能從根本上解決地方政府債務問題。

圖1 地方政府債務風險治理框架

如前所述,微觀風險會向宏觀風險傳遞,對微觀風險的有效治理可以切斷微觀風險向宏觀風險的傳導路徑,同樣對宏觀風險的治理可以避免宏觀風險向微觀風險的傳導。抵御是在揭示基礎上形成的,是國家審計治理宏觀風險的重要手段。在揭示出地方政府債務現(xiàn)狀與問題后,審計將通過審計報告、審計要情或審計專報等形式發(fā)揮抵御功能,以促進建立健全政府債務方面的制度,起到抑制政府債務風險的功能。審計公告顯示,2011年以來,相關部門從三個方面治理債務風險,一是各級政府在審計署2011年債務審計之后集中出臺了2 793項債務管理制度；二是各級政府開始建立債務風險預警及償債準備金制度,并采取多種措施化解存量債務；三是地方政府通過增加注冊資本、注入優(yōu)質資產(chǎn)等方式提高融資平臺的償債能力和資產(chǎn)質量。經(jīng)過審計署開展的兩次政府債務審計,各級政府會意識到國家審計將會對地方政府債務實現(xiàn)常規(guī)性監(jiān)督,因而會減少甚至停止在債務上的違規(guī)行為。

四、結論與建議

從國家審計層面考慮如何治理地方政府債務風險,不僅能夠對地方政府債務宏觀風險和微觀風險進行全面治理,而且更重要的是能以國家審計作為治理地方政府債務風險的抓手,讓地方政府債務風險的治理更加可行、有效。本文從國家審計視角梳理了地方債務的宏觀風險和微觀風險,探討了債務風險間的傳導,并在國家審計治理地方政府債務的框架下闡述了國家審計的治理作用。經(jīng)過本文的分析,可以得出以下主要結論及建議:

1.中央政府救助與否將直接影響地方政府債務規(guī)模大小,而且無論中央政府是否承諾救助,只要在任期內(nèi)財政風險不失控,債務問題終會留給繼任者。金融風險的根源在于財政風險,在于地方政府無力化解財政風險向金融系統(tǒng)的轉嫁。因此,一方面,對未來債務應約束中央政府的救助行為,弱化救助意愿,表明不進行救助的立場；另一方面,對已有債務應明確中央與地方責任,幫助地方化解存量債務,避免財政風險向金融等領域傳遞。同時,將地方政府負債問題作為考察地方官員的重要內(nèi)容,盡可能將債務問題在任期內(nèi)解決,而不是留給繼任者。

2.地方政府債務的微觀風險存在于“借管用還”的各個環(huán)節(jié),風險會進行傳遞,過度積累的微觀風險是宏觀風險的起點,微觀風險治理得當可以消減宏觀風險,治理失當會與宏觀風險形成一種相互放大的螺旋式循環(huán)。國家審計作為經(jīng)濟運行的“免疫系統(tǒng)”,能夠通過發(fā)揮預防、揭示、抵御功能治理我國地方政府債務風險。其中,揭示功能是基礎,主要在治理微觀風險中發(fā)揮作用,抵御功能是在揭示基礎上形成的,以治理宏觀風險為主,預防功能是目的,是對債務風險的全面預防。應繼續(xù)創(chuàng)新審計方法,轉變監(jiān)督模式,結合預算執(zhí)行審計、領導干部經(jīng)濟責任審計、金融審計、投資項目審計,將地方政府債務的非常規(guī)審計轉變?yōu)槿粘Ｐ浴⒔?jīng)常性的常規(guī)審計。