蘇如飛

摘要：風險與內控能力對于金融機構的穩(wěn)健經營具有重要意義。2018年4月，美國最大非銀行機構國星（ Nationstar）抵押貸款有限公司被紐約金融服務局處于1700萬美元的罰款，罰款的主要理由是缺乏相應的風險控制能力。本文以該案為切入點，通過從內部控制五要素分析該公司1700萬美元罰款的原因，為我國加強金融機構監(jiān)管提出相關建議。

關鍵詞：風險管理；內部控制；非銀行機構；合規(guī)；消費者保護

中圖分類號：F831.2

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031（2018）08-0066-06

良好的內部控制對于維護金融機構的業(yè)務發(fā)展、防范風險具有重要的意義。其中，業(yè)務發(fā)展規(guī)模和速度與內部控制能力的匹配往往成為一個重要的標準。在2018年4月11日，美國紐約金融服務局（the Department of Financial Services英文簡稱DFS）因國星（英文Nationstar）抵押貸款有限公司（Nationstar Mortgage LLC，以下簡稱Nationstar LLC）違反紐約州銀行法對其出具罰單1700萬美元（約合計人民幣1億元）。Nationstar LLC是全美2017年最大的非銀行抵押貸款公司，并在紐交所公開上市。通過對本次罰單的分析，我們可以發(fā)現美國監(jiān)管機構對金融機構在出現風控能力與業(yè)務不匹配的時候，為防止金融風險的發(fā)生，會采取相關的監(jiān)管措施，進行罰款，要求其整改，以維護正常金融秩序，這對于我國監(jiān)管機構面對金融機構出現此類風險警示事件時，加強監(jiān)管具有較大的參考價值。

一、Nationstar處罰案的簡要情況

（一）Nationstar公司發(fā)展歷程

1994年Nationstar LLC作為Nova信貸公司在內華達州（Nova）建立，1997年公司的名稱被修改為C entex信貸公司，2001年Centex信貸公司并購Centex家庭貸款有限公司（LLC）。2006年，該企業(yè)被并購附屬為Fortress投資集團的子公司，2012年早期，Fortress組建Nationstar抵押控股公司直接作為Nationstar LLC的母公司。Nationstar LLC發(fā)展特點如下：

通過從各種存在抵押貸款服務的金融機構并購抵押貸款服務的投資組合和次級權利，Nationstar LLC業(yè)務規(guī)模增長迅猛。2011年，該公司發(fā)起16898份優(yōu)先留置權家庭貸款，未付本金額為34.1億美元，2012年底的前9個月到2013年的第三季度，公司的資產從70億美元增加到170億美元，增加140%。其中，在2012年底，Nationstar服務的大約18000個居民抵押貸款在紐約州存在未付本金額超過37億美元。到2015年底，這些抵押貸款的數量已經膨脹到91000份貸款并伴隨著未付本金額達到185億美元，在同時段全國的抵押貸款大約是從61.7萬份抵押貸款伴隨著未付本金額85億美元發(fā)展到2015年的210萬份抵押貸款伴隨著未付本金額是3300億美元。Nationstar持續(xù)聚焦在優(yōu)先擴大其業(yè)務規(guī)模，這讓公司持續(xù)增加收入并攤薄成本，在2017年1月，公司宣布依靠New Residential投資公司的投資，獲得75萬新的客戶。

（二）監(jiān)管檢查發(fā)現的主要問題

為了評估公司的金融安全和穩(wěn)健與公司內控管理的充分性和合規(guī)情況，紐約金融服務局（DFS）對該公司進行了檢查，DFS的檢查主要集中在Nationstar抵押貸款公司在2011年1月1日到2014年3月31日之間的貸款服務，檢查反映出的主要問題主要體現為公司沒能夠發(fā)展有效的、與其業(yè)務規(guī)模相匹配的內控能力，風險管理能力遠落后于業(yè)務發(fā)展速度。具體體現為內部控制的風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督活動等四個方面。

1.在風險評估上，公司的內控管理和合規(guī)管理存在機制缺失

一是風險管理流程缺失，缺乏對經營風險的充分識別和評估。通過檢查，DFS發(fā)現，Na-tionstar沒能夠充分預期業(yè)務規(guī)模擴大伴隨著的風險，這讓持續(xù)增加的借貸者暴露在風險的傷害當中，特別是在檢查的時候，公司甚至沒有建立起全面風險管理程序來糾正和計量公司多樣化業(yè)務單元的多樣風險。二是合規(guī)管理的相關機制存在缺失。公司的合規(guī)管理體系還沒有發(fā)展起來，也不采取充分的措施確保復核和更新公司的相關程序與政策。

2.在控制活動方面，公司的文件保存和文檔管理流程明顯存在疏漏

一是缺少基本的相關文件或者記錄（如借貸者的收人證明、財產估值文件、借貸法律披露要求的真實性證明材料等）顯示公司在發(fā)放抵押貸款上是合規(guī)的；二是在公司的拒絕貸款文件上，缺乏具體的拒絕貸款理由；三是許多紐約借貸者的借貸文件在關于面臨喪失抵押品贖回權的規(guī)定上，缺乏顯示根據紐約州法律Nationstar抵押貸款公司應已經提交90天的預先披露通知文件的副本。

3.信息與溝通方面，公司信息系統(tǒng)控制存在嚴重漏洞

信息系統(tǒng)對于一個現代金融企業(yè)的內部控制非常重要，在檢查當中發(fā)現，Nationstar公司的業(yè)務外包管理、相關信息安全政策方面存在嚴重的管理漏洞。盡管Nationstar公司將信息技術審計公司外包給第三方供應商，但公司甚至無法給檢查人員提供所要求規(guī)模和細節(jié)的正式文件。在檢查的時候，公司僅能夠提供信息安全政策的草案，這導致監(jiān)管者對公司執(zhí)行安全政策和對該公司信息安全法律合規(guī)遵循性的嚴重質疑。

4.內部監(jiān)督方面，缺乏相關監(jiān)督機制導致對消費者權利保護漠視

2011-2014年，Nationstar抵押貸款公司消費者的投訴上升了十倍，主要的投訴體現在公司沒能夠有效的監(jiān)管和采用其基礎設施來有效的服務增加的貸款人群。這些投訴包括很多關注的問題，包括但是不限于，在支付流程的錯誤、不正確通過捆綁銷售方式強迫借款人購買保險等。

在大概900個貸款例子當中，Nationstar抵押貸款公司沒能夠在規(guī)定的時間要求之內發(fā)放貸款，這在某些情況下導致借貸方超過還款的截止日期，從而產生了額外的費用。

（三）處罰情況

對Nationstar抵押貸款公司違法紐約銀行法及相關的違規(guī)行為，DFS進行了罰款500萬美元，Nationstar抵押貸款公司要支付700萬美元的補償給相關借款人，額外捐獻價值500萬的居住不動產或者最先留置權的抵押貸款（ first-lien moItgages）給一到兩個非盈利組織，并聘請獨立的第三方中介機構來評估其整改措施。整體上，Nationstar抵押貸款公司因違規(guī)行為支付了1700萬美元（根據4月中國人民銀行外匯中間牌價，約合計10720萬人民幣）。

二、Nationstar處罰案的原因分析

縱觀美紐約金融服務局所列舉的處罰事實，可以歸結為美國國星抵押貸款公司受到監(jiān)管的處罰，主要是由于內部控制能力與業(yè)務發(fā)展速度和規(guī)模的不匹配。

2002年美國出臺的《薩班斯法案》規(guī)定了管理層應該負責內部控制的年度評估，使得內部控制的精神和要求融人到市場監(jiān)管的法律當中。在監(jiān)管實踐當中，美國監(jiān)管機構一般是依據美國反虛假財務報告委員會下屬的發(fā)起人委員會（COSO）的2013年內部控制整體框架來對企業(yè)的內部控制體系的運行進行相應判斷。

在風險評估方面，良好的內部控制要求企業(yè)能夠制定足夠清晰的風險目標，識別實現目標涉及的風險，考慮潛在的舞弊，識別并評估內部控制的重大變化。但從監(jiān)管檢查的發(fā)現來看，國星貸款公司甚至沒有建立起全面風險管理程序，也缺乏合規(guī)管理程序，此類的管理措施嚴重的滿足不了現有業(yè)務規(guī)模下的風險管理的要求，更無法實現內部控制下的風險評估的需要。

在控制活動方面，常見的控制活動包括：驗證、對賬、授權與審批、物理控制、監(jiān)督控制等對業(yè)務流程進行掌握的活動。但國星貸款公司在監(jiān)管檢查當中暴露出相關控制活動的缺乏。一是缺乏驗證的控制，缺少基本的相關文件或者記錄顯示貸款合規(guī)；二是缺乏必要審批制度，拒絕貸款缺乏相應理由；三是缺乏必要監(jiān)督控制，如業(yè)務辦理缺乏相應的法律文件，卻沒有任何人進行監(jiān)督。

在信息與溝通上，企業(yè)信息系統(tǒng)的質量對于保持有效的內部控制至關重要，這包括高管層應該建立清晰的信息權利義務及責任規(guī)定，敏感信息的安全保護措施等，同時，良好的信息與溝通機制，應該保障企業(yè)可以實現信息的可訪問性與可驗證性。但國星貸款公司的信息管理系統(tǒng)卻是遠遠滿足不了要求，對于監(jiān)管需要的文件無法及時提供，無法做到可訪問性與可驗證性，缺乏信息安全保護措施。

在監(jiān)督活動方面，監(jiān)督活動的缺失明顯導致了對消費者權利保護的漠視。作為內部控制的五要素之一，監(jiān)督活動是評價內部控制有效性的重要根據。國星抵押貸款公司消費者的投訴上升了十倍。如果國星抵押貸款公司在內部控制存在有效的監(jiān)督機制，完全可以糾正相關的控制漏洞，但相關控制機制的缺乏，導致了消費者權利長期受到漠視，從而違反了美國法律當中對消費者保護的相關規(guī)定。

三、美國Nationstar處罰案對金融監(jiān)管帶來的啟示

Nationstar抵押貸款有限公司被處罰，在美國金融罰款當中數目相對較小，跟美國近期來動輒數億罰單的案例如富國銀行在2018年4月23日因損害消費者權利被罰款10億美元相比，簡直小巫見大巫。但本案折射出的美國監(jiān)管機構以內部控制能力遠遠無法匹配業(yè)務經營需要作為主要處罰理由，還是比較具有典型意義。這對于我國監(jiān)管機構推動金融機構加強內控控制管理，從而更好實現金融風險防范具有一定借鑒意義。

（一）金融監(jiān)管處罰由重視結果處罰轉到重視行為違規(guī)處罰的趨勢

不可否認，本案當中，Nationstar抵押貸款有限公司造成了損害消費者利益的事實，讓消費者缺少了享受公平信貸的機會，但本案更讓人關注的是美紐約金融服務局對Nationstar抵押貸款有限公司這種行為違規(guī)的處罰。根據美國的平等信貸機會法案，各金融機構要平等對待借款人，在申請人有足夠行為能力的時候，采取不利于借款人的行動要向借款人充分披露原因，違反平等信貸機會法案面臨不超過1萬美元的懲罰性損失賠償金。在Nationstar抵押貸款有限公司的拒絕貸款文件上，缺乏具體的拒絕貸款理由，明顯違反了平等信貸機會法案，因此受到了美監(jiān)管機構的處罰。這與我國銀行監(jiān)管制度存在較大的不一致，我國往往以造成具體的損害結果為處罰或者檢查的依據，但是這應用在金融服務的供給上是不夠妥當的。畢竟金融服務可以消除貧困，實現社會公平，幫助受益群體提升造血功能，如果一味強調金融服務不供給結果的損害，將導致相關行為無法得到規(guī)制，嚴重的影響社會公平。

（二）金融監(jiān)管需更加重視金融機構的內部控制體系建設

Nationstar公司處罰事項更多的體現在內部控制程序上的不合規(guī)，如內部控制和合規(guī)風險管理遠遠達不到與資產規(guī)模相匹配、信息系統(tǒng)管理出現很大的漏洞、文件保存和文檔管理流程明顯存在缺失，這反映了內部控制在金融機構管理當中的重要地位，特別是本案當中，美監(jiān)管機構指出了Nationstar公司沒能夠發(fā)展有效的、與其業(yè)務規(guī)模相匹配的內控能力，風險管理能力遠落后于業(yè)務發(fā)展速度，這就是一種嚴重的違規(guī)。這也反映出國際金融監(jiān)管的一種趨勢，金融風險防范的過程比風險防范的結果要重要，因為金融風險事件的一旦發(fā)生，將要求社會付出巨大的成本。

（三）應重視金融機構自身的內部監(jiān)督機制

金融機構的內部監(jiān)督機制由內部審計、風險管理和合規(guī)部門等共同構成，這些部門承擔內部控制的監(jiān)督檢查職責，這對于防止金融機構出現損害顧客權益的現象具有一定的糾正意義，就Nationstar公司被處罰而言，很關鍵的一點在于對消費者權利的漠視，這種忽視就是國星公司本身內部控制監(jiān)督檢查機制失效的體現。根據美國的公平信用報告法案要求，金融服務機構采取不利于借款人行動的時候要及時告知，但Nationstar公司卻沒有及時的披露相關的信息，這說明該公司自身的合規(guī)管理體制是運行不暢的。

四、我國加強金融企業(yè)內部控制監(jiān)管的建議

（一）更新理念，發(fā)揮金融企業(yè)內部控制建設在風險防控的作用

在2017年12月18日至20日在北京舉行的中央經濟工作會議上，會議確定按照黨的十九大的要求，今后3年要重點抓好決勝全面建成小康社會的防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)。打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，重點是防控金融風險。2018年3月國家對金融體系進行了改革，根據黨中央、國務院的部署，原來的銀行業(yè)監(jiān)督機構、保險業(yè)監(jiān)督機構合并，成立銀行保險行業(yè)監(jiān)督機構，進一步加強了對金融領域風險防范的控制。防控金融風險是國家未來一段時間的重要政策，那么防控風險的關鍵在于金融企業(yè)本身，因此更加需要重視對金融企業(yè)內部控制的建設。

對于內部控制，一般認為是企業(yè)管理的一種手段。因此，金融監(jiān)管機構一般更重視以企業(yè)具體的違規(guī)后果來對企業(yè)進行處罰。但是我們必須看到，內部控制的不達標往往就是企業(yè)合規(guī)的不達標。從金融風險防控的角度而言，我們必須更新理念，更加重視事前的預防，從金融企業(yè)內部控制建設著手，要求金融企業(yè)自身先做好金融風險的防范工作。

（二）及時修訂相關制度，增強違反內部控制的威懾力

目前我國金融企業(yè)適用的內部控制主要的制度規(guī)定有保監(jiān)會2011年實施的《保險公司內部控制基本準則》、銀監(jiān)會在2014年實施的《商業(yè)銀行內部控制指引》等，這為我國金融企業(yè)加強內部控制提供了很好的指導，但目前我們相關的金融監(jiān)管制度對金融機構違反內部控制規(guī)定的處罰后果偏輕，一般缺乏獨立的罰則。

如銀監(jiān)會在2014年出臺的《商業(yè)銀行內部控制指引》（銀監(jiān)發(fā)[2014]40號）對違反內部控制就缺乏相關的法則，在該文件當中的四十八條規(guī)定，“銀監(jiān)會及其派出機構對內部控制存在缺陷的商業(yè)銀行，應當責成其限期整改；逾期未整改的，可以根據《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七條有關規(guī)定采取監(jiān)管措施。”《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七條主要是規(guī)定商業(yè)銀行違反審慎經營規(guī)則的后果，這表明立法者更多的將內部控制視為審慎經營規(guī)則的一部分，并無意設立對違反內部控制的單獨違規(guī)罰則。將商業(yè)銀行的內部控制視為審慎經營規(guī)則一部分，并無可厚非，但是并不足以凸顯內部控制在金融企業(yè)管理當中的日常重要意義。類似在《保險公司內部控制基本準則》第五十八條規(guī)定，“對于內控違規(guī)行為和風險事件負有直接責任和管理責任的當事人，應當按照監(jiān)管規(guī)定處罰”。

鑒于內部控制在金融企業(yè)當中的重要意義，相關監(jiān)管文件的規(guī)定過于籠統(tǒng)，非常不利于執(zhí)法操作，建議修訂1999年國務院出臺的《金融違法行為處罰辦法》（國務院令260號），引入金融企業(yè)內部控制的相關規(guī)定及相應罰則。將其普遍使用在金融企業(yè)的管理上，督促金融企業(yè)完善自身的內部控制體系建設，提升內部控制的充分性和有效性。

（三）加大違反內部控制執(zhí)法力度，做好執(zhí)法落地

我國2017年以來的銀行業(yè)監(jiān)管實踐也反映了這一種監(jiān)管的要求。2017年披露的兩千多張罰單當中，涉及到內部控制不達標事項就有數百張之多。例如根據2018年4月銀監(jiān)會通報，由于內控管理嚴重違反審慎經營規(guī)則，某國有銀行北京分行被罰款50萬，責任人李某軍被終身取消董事、高級管理人員任職資格，并終身禁止從事銀行業(yè)。

為防止金融風險的發(fā)生，筆者建議，應該進一步從金融嚴監(jiān)管的思路出發(fā)，借鑒美國監(jiān)管處罰實踐當中，對金融企業(yè)出現風控能力與業(yè)務不匹配的時候，采取相關的嚴厲監(jiān)管措施的做法。一是強調管理層的內控合規(guī)責任，出現內控管理嚴重違規(guī)，直接問責管理層；二是加大處罰力度，以罰代管，督促違規(guī)企業(yè)整改，強化內部控制在金融企業(yè)當中的重要性，加大違規(guī)威懾。

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