●張 明

財政預算管理的事前事中監(jiān)管是財政及預算監(jiān)管的主要內容。只有明確財政預算管理基本內容，才能明確財政工作重心進一步向財政預算管理事前、事中環(huán)節(jié)聚焦的業(yè)務內容與真實存在，才能明確切實地將財政工作重心聚焦于財政預算管理的事前事中環(huán)節(jié)，準確地掌握應當做什么、怎么做等實際業(yè)務問題。

一、財政預算管理的事前事中監(jiān)管本質

在政府財政領域，加強財政管理或加強預算管理是永恒的主題，只要有政府財政，就一定有加強財政管理或加強預算管理的主題與業(yè)務工作。同理，在企業(yè)管理領域，加強財務管理或加強預算管理也是企業(yè)管理的永恒主題與業(yè)務工作。

那么，迄今為止人類社會對資金的財政管理、財務管理和預算管理，究竟是一種怎樣的管理（或稱業(yè)務技術）？究竟是一門專項業(yè)務，還是一種綜合管理集群；是一門專業(yè)技術，還是多種管理的綜合體系；是一門純粹工具理性的業(yè)務技術，還是一種具有人文情懷的管理藝術；是一種話語系統(tǒng)存在，還是一種上手業(yè)務或工匠操作現(xiàn)實？這在理論與實踐上，一直是有待提煉總結、概括抽象和予以具體描述、明確表征的。

（一）財政預算管理的業(yè)務技術本質

財政預算管理通?？梢岳斫鉃樨斦嘭熤黧w或職能部門運用預算業(yè)務技術的管理。也可以理解為包括財政管理和預算管理兩個獨立分類，即財政管理是財政權責主體或職能部門的管理，預算管理是運用預算業(yè)務技術的管理。個人以為，將財政預算管理理解為包括財政管理和預算管理兩個獨立部分，或許更接近實際工作的客觀真實一些。從這一角度講，財政預算管理業(yè)務技術本質的討論，自然應包括財政管理和預算管理兩獨立部分的業(yè)務或技術本質，以及兩種管理的相對關系。

1、財政管理業(yè)務本質。財政管理作為社會公共事務及資財?shù)墓芾?，就是一個多種管理匯集的綜合管理體系。如從財政管理業(yè)務范圍講，就包括財政直接管理業(yè)務范圍和財政間接管理業(yè)務范圍；從財政直接管理業(yè)務范圍講，財政管理是預算、稅收、政府投資、國資經(jīng)營、行政事業(yè)單位財務、國債等管理；從財政間接管理業(yè)務范圍講，財政管理既涉及生產(chǎn)、基本建設、物資、交通運輸、金融(銀行與保險)、審計、工商、勞動人事以及國民經(jīng)濟其他各部門和單位，也涉及工資、獎金、津貼、補助、借貸款、利率、商品物資報廢清理等方方面面；從一般管理方法講，財政管理是財政分配的計劃、組織、調節(jié)和控制管理；從管理依據(jù)講，財政管理主要是財政法規(guī)、政策、制度管理；從一般管理范疇講，財政管理是行政、經(jīng)濟、法律、思想工作等管理；從管理業(yè)務及流程講，財政管理是財政計劃、預算制定、預算執(zhí)行、財政活動結果檢查評估管理；凡此等等，不一而足。從黨的十八屆三中全會提出的“財政是國家治理的基礎和重要支柱”來看，鮮有財政管理之外的事件或活動。但上述一般或通常的列舉分類描述方法，并非是那么準確無誤或相對純粹的財政管理的清晰分類。因為上述許多分類都不同程度地存在方法、范疇、領域、依據(jù)、業(yè)務、流程等劃分的混雜，并未實現(xiàn)相對明確清晰的劃分。

其實，根本上講財政管理的業(yè)務本質就是政府分配權力機構或職能部門的管理。當明確財政管理是分配管理或資金管理時，具有突出財政管理區(qū)別于其他政府權力機構管理本質特征的作用。而明確財政管理是財政部門管理時，則具有突出財政管理區(qū)別于其他資金管理本質特征的作用。這種本質界定差異，在《預算法》中是有明確法律授權界定的，即主要由國務院及各級人民政府的各級財政部門負責。因此，各級財政部門是財政管理業(yè)務的主要執(zhí)行及負責機構。這種真實存在也通常被概括性描述為，財政管理是國家管理的一個組成部分，是一個綜合性政府理財部門，與國家政權或職能部門密切聯(lián)系。

政府職能部門及權責屬性是財政管理的業(yè)務本質，不僅體現(xiàn)在財政管理與其他政府職能部門管理或其他資金管理范疇的基本認識和基礎界定上，更體現(xiàn)在與具體分配簿記業(yè)務的執(zhí)行環(huán)節(jié)和流程中。因為，財政管理對物質財富的分配監(jiān)管，自始至今一直都以簿記核算業(yè)務為基礎展開。在業(yè)務技術內容與形態(tài)上，財政管理是相互聯(lián)系、相對獨立且相對區(qū)別于會計核算這種純粹的簿記核算管理業(yè)務技術的。相互聯(lián)系上，如財政管理需要運用會計業(yè)務技術，完整準確地核算所實施活動或事件中，各權責主體或職能部門履職所耗用的資財類別及規(guī)模，以評價掌握相關權責主體或職能部門的履職效果與資財耗用。相對獨立且相互區(qū)別上，如財政作為資財分配管理，主要擔負劃定相關權責主體或職能部門履職所需的資財分配量，以及相關權責主體或職能部門利用該資財分配量履職的效果等。顯然，財政管理是對事件或活動的總體性戰(zhàn)略目標管理，而不是對實施事件或活動耗用資財?shù)木唧w會計核算。

不過，需要指出的是，財政管理與會計核算管理的上述業(yè)務聯(lián)系、獨立與區(qū)別，是建立在不同業(yè)務層面或不同業(yè)務范疇基礎上的。財政管理與會計核算管理的相互聯(lián)系，是財政管理這一權責主體或職能部門對會計核算這一業(yè)務技術運用所形成的一種執(zhí)業(yè)主體與執(zhí)業(yè)工具的關系。而財政管理與會計核算管理的相互獨立與區(qū)別，則十分明顯地表現(xiàn)出權責主體或職能部門與業(yè)務技術工具的分立、區(qū)別特征。也就是說，財政管理作為一種權責主體或職能部門管理，必須運用相應業(yè)務技術來履行自身職能或實施相應管理，會計核算賬務技術則只是財政部門管理所運用的賬務核算技術之一。除此外，財政部門管理還專門運用預算管理業(yè)務技術，來實施財政分配及業(yè)務流程管理。

2、預算管理業(yè)務本質。預算管理是我國財經(jīng)界提及較多的內容，如企業(yè)界或商界的財務管理、全面預算管理，甚至金融界的“金融管理”、“資產(chǎn)管理”等都與預算管理有相當程度聯(lián)系。但需要注意的是，商務領域的預算管理一直是缺乏相應規(guī)范界定和一致性描述的，而政務領域的預算管理在我國除《預算法》相關界定外，還有《行政單位財務規(guī)則》和《事業(yè)單位財務規(guī)則》的相關界定。盡管如此，預算管理的業(yè)務存在或具體技術內容仍在很大程度上是模糊不清的，如預算管理的核心技術、具體業(yè)務方法，以及與財政管理、會計核算管理的關聯(lián)與區(qū)別等都不明確。

本質上講，預算管理既是與簿記核算管理一樣的地道業(yè)務技術管理，又是與地道純粹的簿記核算業(yè)務技術管理不完全相同的，被個人意識及選擇和個人利益、團體利益決定的管理。這既是薩繆爾森《經(jīng)濟學》以“預算線”(資源優(yōu)化配置預期抉擇)選擇分析作為經(jīng)濟學供需均衡分析起點的原因，也是預算經(jīng)濟學、預算行為學、行為預算學等相關分析立論的基礎。但預算管理如此宏大的經(jīng)濟學基礎，卻本質地、根本地源于預算管理技術的業(yè)務對待與處理方式，即預算管理究竟如何操作、從其“工匠層面”應對預算管理作何理解。

（1）預算管理業(yè)務技術內容及結構。如下示：

（2）預算管理業(yè)務技術內容及結構表明：第一，“預算”詞意是對事件或活動所需資金的提前計劃安排。專業(yè)地、技術地講，就是事先計劃控制成本的技術方法。其中，用以事先計劃、控制事件或活動成本的方法就是預測控制和標準控制，這就是預算管理業(yè)務的核心技術。預算管理就是靠這兩招做事和解決問題的，從預測控制就是經(jīng)濟預期或行為預期，標準控制就是目標管理的業(yè)務處理來講，預算管理在相當程度上也就是整個經(jīng)濟學和管理學體系的根基或緣起。

其實，預算管理的預測控制和標準控制業(yè)務技術內涵，也基本囊括了管理會計、成本會計和責任會計的主要業(yè)務技術內容，因為，這三大會計學分支的主要內容就是成本分析(明確成本動因、成本要素、成本結構)、成本預測、成本決策、成本控制，即一種非常具體和富有操作性的事前資金管理技術，也是我國財務管理(Finance)的主要內容之一，目前金融界熱炒的“資產(chǎn)管理”的業(yè)務內容也明顯被囊括其中。而會計學的另一大分支Finance Accounting(我國譯為財務會計)即我國的會計學，則明顯是一種事后的資金核算、反映、監(jiān)管業(yè)務技術。資金的事前預算管理和事后核算管理，就是整個資金管理業(yè)務技術體系的內容及結構。而預算管理基本上可以說是最基本和最重要的經(jīng)濟管理技術，普遍廣泛地被運用于各行各業(yè)的經(jīng)濟預期，各種事件活動的預測判斷、可行性研究和標準制定及控制等，這就是預算管理相對純粹或地道的業(yè)務技術本質。

第二，預算管理既然是一個事件或活動的預期安排，那就需要系統(tǒng)組織和通過制度安排予以實施。因此，預算管理就是一個制度制定與執(zhí)行實施問題，而且主要或最終是由決策或管理人實施執(zhí)行的問題。因此，預算管理最終是一個受人及其團體利益和相應價值觀左右的問題。這就是預算管理在相對純粹或地道的業(yè)務技術本質基礎上，所具有的一般核算業(yè)務通常不具有的人文本質或利益行為本質。也就是迄今為止預算行為或行為預算分析，乃至于經(jīng)濟行為或行為經(jīng)濟分析，都難于掌控或拿捏處理的行為人的預算技術路徑與預算利益路徑抉擇的相關關系問題。

第三，預算管理是始于技術、成于制度、終于利益的抉擇與實施過程?？梢哉f，預算管理從以相對明確的具體業(yè)務技術掌控事件或活動開始，到最終以相對模糊的事件或活動各主體利益博弈結果收場，誰能保證整個過程都一直穩(wěn)操勝券？又有誰能保證不是“零和博弈”，而是持續(xù)的優(yōu)化配置預算管理？這就是“加強預算管理”作為管理者的理想目標以及“加強預算管理”永遠在路上的原因。

（3）預算管理業(yè)務結構與形態(tài)。具體業(yè)務上講，預算管理作為資金管理基本業(yè)務技術，具體形式主要有資金收支分配管理、資金收支業(yè)務流程權限管理和資金收支核算計量編報管理三種業(yè)務形態(tài)。

第一，資金收支分配管理是預算管理的前提和基礎。資金收支分配管理是一種資金管理權力及運用，如我國現(xiàn)行《預算法》第三條規(guī)定“國家實行一級政府一級預算”，顯然，這里的“預算”就是一級政府管理本級政府資金的權力。預算的資金管理權的具體業(yè)務形態(tài)，包括資金收支分配權行使、收支分配指標擬定、確定及管理等，即采用提前、預先計劃方式，對資金分配實行約束和安排性管理。具體業(yè)務如通過收支分類科目計量、測算形成相應預算收支指標，編入相關預算，提前、預先計劃安排預算期間的收支執(zhí)行規(guī)模及結構。又如我國現(xiàn)行《預算法》規(guī)定，中央債務實行余額管理，地方債務實行限額管理，這就是我國政府債務預算管理第一層業(yè)務處理。

第二，資金收支業(yè)務流程權限管理是預算管理權的層級形態(tài)。資金收支業(yè)務流程權限管理的前提是資金收支業(yè)務運作有多個權責主體或不同職能層級，資金收支管理權在業(yè)務流程中分屬不同權責主體或不同職能層級，必須實行資金收支業(yè)務流程相關權限的預先統(tǒng)一規(guī)范約束。預算的資金收支業(yè)務流程權限管理的通常專業(yè)表征，如預算管理體制、主管部門和所屬單位、一級預算單位和二級預算單位等。

第三，資金收支計量編報業(yè)務管理即預算編制業(yè)務管理，是預算管理業(yè)務的簿記化、紙質化、可視化存在或形態(tài)，是預算管理權力的物質化、具體化體現(xiàn)，也是預決算審批、審查監(jiān)督的內容、標的和要件。我國現(xiàn)行《預算法》第四條“政府的全部收入和支出都應當納入預算”的規(guī)定，應屬這層預算編制管理業(yè)務形態(tài)。

（4）預算管理技術業(yè)務環(huán)節(jié)。預算管理是一種業(yè)務流程或事件活動執(zhí)行過程管理，通常包括經(jīng)典的編制、執(zhí)行、調整、決算四環(huán)節(jié)，如包括編制后的審批這一另外的獨立且不單一的流程，則預算管理業(yè)務流程為五環(huán)節(jié)。

（5）預算管理技術業(yè)務功能及作用。一般講，預算管理通過上述不同業(yè)務內容形態(tài)與業(yè)務環(huán)節(jié)，可以實現(xiàn)對事件或活動(即項目)的規(guī)劃、控制、溝通、協(xié)調、激勵等管理功能及作用。

（二）財政預算管理業(yè)務技術的事前事中監(jiān)管本質

跟隨上述財政預算管理的業(yè)務本質分析描述邏輯，不難切入財政預算管理的事前事中監(jiān)管本質的探討。

1、財政管理業(yè)務技術的事前事中監(jiān)管本質。財政管理業(yè)務技術的本質是財政部門的職能權責性管理，即財政部門必須全面全程全部擔負的，相關政府活動所需資金的提供、安排使用及績效的監(jiān)管職責。在審計監(jiān)督主要負責相關政府活動所需資金的提供、安排使用及績效的事后監(jiān)督條件下，財政管理的職責顯然就主要凸顯在事前事中監(jiān)管方面。也就是說，財政管理的事前事中監(jiān)管本質，就是財政部門在立足部門所擔職責基礎上，重點或主要突出政府資金安排使用的事前事中監(jiān)管工作。

2、預算管理業(yè)務技術的事前事中監(jiān)管本質。預算管理作為一種一定程度運用簿記業(yè)務的資金管理技術，在業(yè)務技術內容與形態(tài)上，是相互聯(lián)系并相對獨立且區(qū)別于會計核算監(jiān)管和審計監(jiān)督等資金簿記管理業(yè)務技術的。

迄今為止，人類社會一般的資金監(jiān)管，一是資金活動的簿記性會計核算反映監(jiān)管，二是審計監(jiān)督，即在會計核算監(jiān)管基礎上的再監(jiān)督，或對會計核算反映業(yè)務的監(jiān)督。但必須看到，這兩種業(yè)務加起來也不過是就“資金”而針對資金的監(jiān)管、監(jiān)督雙保險模式，至于資金要如何用于滿足人們的需求、解決問題或辦事、做事，甚至現(xiàn)代的專業(yè)說法“實施執(zhí)行項目”等卻并不在列。也即，掌控、實現(xiàn)、完成資金與做事鏈接，將貨幣轉為有效供給的資金管理業(yè)務技術，就是預算管理這種資金的事前事中事后監(jiān)管業(yè)務技術。

二戰(zhàn)后，預算管理業(yè)務技術運用逐漸推廣普及。其中預測控制和標準控制技術運用，因具體業(yè)務千差萬別而比較個別化，除建筑及施工工程概預算外，無法形成統(tǒng)一、規(guī)范的業(yè)務技術體系。而預算管理業(yè)務的層級、形態(tài)和環(huán)節(jié)，則在管理活動中逐漸趨于完善并普遍地運用于一般工作流程管理控制，由此逐漸建立形成與會計核算反映監(jiān)督相交融、相輔相成、互為補充的預算管理業(yè)務技術體系。因為，人類的資金監(jiān)管業(yè)務無論是商界還是政界，首先都是最基本和最普遍的會計核算反映監(jiān)管，人類運用會計技術進行所從事事件活動的成據(jù)(開具發(fā)票)、制單(填制會計憑證)、入賬、成表等簿記業(yè)務處理，核算反映監(jiān)管事件活動的資金使用。在這其中還運用預算管理業(yè)務技術，構建“用錢”與“做事”的鏈接機制，運用預測、預算事件活動資金量，控制事件活動實施執(zhí)行和決算等業(yè)務技術，確?！坝缅X”與“做事”的有效對接。

從哲學上講，人類實踐活動的簿記核算計量業(yè)務的一般思維方式和行為機制，就是人類對自己開展的活動、工作等，有無記錄、備忘等簿記暫且不提，但對所從事事件活動的資金耗用則必須運用系統(tǒng)、全面、完整、專業(yè)的簿記分類技術進行相應專業(yè)處理。這就是人類活動資金簿記技術的普遍性和通用性，也是會計業(yè)務核算反映監(jiān)管功能對所有事物的一般性和通用性。其中再切入或嵌入緊扣“做事”(或說項目管理)的運用過去或現(xiàn)實的會計核算成果的預算管理，建立形成“用錢”與“做事”的鏈接機制，確保事件活動按計劃執(zhí)行或達到設計目標。從而進一步確保會計損益簿記核算的正增益目標，以及資產(chǎn)負債簿記核算的均衡擴展目標。

由此可見，會計核算反映監(jiān)督管理與預算管理這兩大業(yè)務技術體系的交融，相輔相成、互為補充、相得益彰地建立形成行為及成果預期計量和簿記核算業(yè)務技術系統(tǒng)兩大基本主題或目標。同時，在審計對會計核算反映監(jiān)管及預算監(jiān)管的再監(jiān)督，以及人類事件活動資金耗用簿記核算結果的普遍實行審計事后監(jiān)督模式下，預算管理事前、事中、事后監(jiān)管本質，自然就以事前、事中監(jiān)管為重點了。

3、財政預算管理業(yè)務技術的事前事中監(jiān)管本質。上述分析表明，財政預算管理業(yè)務技術的本質，一是財政部門運用預算管理業(yè)務技術的事前事中監(jiān)管(狹義)，二是其他國家權力機關(主要是立法機關)運用財政預算管理業(yè)務技術的事前事中監(jiān)管 (廣義)。其中財政部門運用預算管理業(yè)務技術的事前事中監(jiān)管，是內部的財政預算事前事中監(jiān)管；立法機關的財政預算事前事中監(jiān)管，是外部的財政預算事前事中監(jiān)管。外部的財政預算事前事中監(jiān)管，因機構、人員、業(yè)務執(zhí)行環(huán)節(jié)、時間等原因，與財政部門的內部財政預算事前事中監(jiān)管，在業(yè)務的深入、具體、透徹、細節(jié)等方面都存在較大不同。

二、財政預算管理的事前事中監(jiān)管實踐

截至目前，財政預算管理的事前事中監(jiān)管本質，在人類社會實踐活動中有非常充分豐富的體現(xiàn)。

（一）國外財政預算管理的事前事中監(jiān)管實踐

1、財政預算管理的事前事中事后監(jiān)管實踐蘊含于國家或政府預算起源。人類社會關于預算管理技術運用的記載，最早是在國家或政府資金管理領域，并且主要就是事前事中事后監(jiān)督或監(jiān)管業(yè)務。史載十三世紀盎格魯-撒克遜人就開始運用預算審批業(yè)務，來協(xié)調、處理國王及內閣與議會間的資金安排使用，具體業(yè)務手段主要是事前、事中和事后預算分配的授權管控。如前議會時期，就有一些會議限制國王肆意征稅的權力，以及限制或取消王室過于奢侈的支出權力，實行包括王室年俸賬戶在內的國家開支年度審計，具體規(guī)定并要求審計中的王權財政收支陳述條款等。一院制議會時，事前、事中預算分配授權管控更趨細化具體，如采用基金撥款授權、專款專用，以及國家或國王議會外收入通過議會直接撥款管控等。兩院制議會時，議會成立公共賬戶管理委員會、頒布《統(tǒng)一基金法》，建立“統(tǒng)一基金”(公共賬戶)統(tǒng)一政府收付管控，英格蘭銀行具體經(jīng)辦全部政府收支的事中監(jiān)管格局。這樣，英國從中世紀到近代(1205-1787)約600年的憲政革命和共和制創(chuàng)新，終以議會全面完整地實現(xiàn)財政預算事前、事中、事后監(jiān)管，以及英格蘭銀行具體經(jīng)理政府收支的形成而結束。由此可見，財政預算管理的事前、事中、事后監(jiān)管本質及實踐，不僅是現(xiàn)代國家財政制度或現(xiàn)代政府預算制度的產(chǎn)生與建立的重要內容和標志，也是共和制或現(xiàn)代國家預算制度的根基、核心和本質，更是經(jīng)典國家治理業(yè)務的核心和關鍵。當然，這里的財政預算事前、事中、事后監(jiān)管，是立法機關為主體的監(jiān)管。

2、財政預算管理事前事中監(jiān)管實踐的發(fā)展。15-16世紀，德國邦國財政管理被一些學者總結概括為“官房學”搬上大學講堂，向邦國王侯講授政府的財政管理及政策，以謀求擴大邦國財政收入的管理和經(jīng)營業(yè)務。這表明，財政管理日常業(yè)務即財政管理的事前事中事后監(jiān)管，不僅受到理論重視而且已形成一定理論體系。或許也可認為，“官房學”就是財政管理事前事中事后監(jiān)管的最早理論化體現(xiàn)，財政管理主要就是財政收支的日常賬務業(yè)務及管理，或財政管理就是財政部門的事前事中事后監(jiān)督管理。

1920年美國會計界為適應泰勒 “科學管理”在生產(chǎn)制造方面實行標準成本控制，開創(chuàng)預算管理事前事中控制先例，促進預算管理事前事中監(jiān)管在企業(yè)管理方面的運用。1930年代工業(yè)國政府為恢復經(jīng)濟增長，緩解經(jīng)濟蕭條，財政支出不斷增加、支出規(guī)模逐漸龐大，政府預算管理重心逐漸從傳統(tǒng)的立法與行政監(jiān)管協(xié)調轉向社會經(jīng)濟調控，支出管控逐漸成為與立法監(jiān)管行政并重的財政預算管理的事前事中事后監(jiān)管重點。在生產(chǎn)制造業(yè)逐漸成熟的成本控制業(yè)務技術，逐漸被運用于政府財政支出的預算管理控制并不斷趨于完善。到1980年代基本形成針對政府支出管理控制的系統(tǒng)性現(xiàn)代政府預算編制與管理控制業(yè)務技術方法，具體如單式預算(或單一預算)、復式預算、多年滾動預算、計劃方案預算、績效預算、零基預算等。

3、國外財政預算管理的事前事中監(jiān)管制度及實踐。國外財政預算管理基本上是緊緊扣住財政預算業(yè)務流程，完全聚焦于財政預算全過程監(jiān)管這一重要和關鍵領域展開的。這種完全聚焦于財政預算事前事中事后監(jiān)管的制度及實踐，就是除財政、稅收、國庫和政府部門等日常運作監(jiān)管和立法、監(jiān)察機關的外部監(jiān)督外，還包括財政監(jiān)督部門直接監(jiān)管財政資金業(yè)務全流程，具體包括直接參與被監(jiān)督對象的預算編制、執(zhí)行、決算及相關監(jiān)管審檢等。

（1）財政監(jiān)督部門直接參與政府部門和地方預算編制審批及上報等事前監(jiān)管。財政監(jiān)督部門直接參與政府部門和地方預算編制審批，是許多國家的常態(tài)做法。如法國財政監(jiān)察員要與所派駐部門、機構或地方討論制定部門或地方預算，比利時財政監(jiān)督員對預算草案研究和初審，以及預算支出評估等監(jiān)督，希臘財政部派駐各部門、機構和地方的財政審計，根據(jù)財政部指令負責并協(xié)助部門和地方預算編制初審與上報工作。

（2）財政監(jiān)督部門直接參與財政收支執(zhí)行事中監(jiān)管。國外日常財政預算事中監(jiān)管除立法或部分司法的預算執(zhí)行、調整監(jiān)督外，財政監(jiān)督部門直接參與政府部門、機構和地方預算的執(zhí)行監(jiān)管，也是市場經(jīng)濟國家的普遍做法。比較全面、深入、具體的如法國，財政監(jiān)督貫穿財政預算執(zhí)行全過程，且具有監(jiān)督層次多、監(jiān)管同步和監(jiān)督執(zhí)法嚴格等特征。具體如派駐財政監(jiān)察員支出承諾、結算、支付指令等的事前核準，代表財政部簽字受理各項支出，就地監(jiān)督各部長、地方首腦的人員工資和機構運轉經(jīng)費撥付，接受派駐部門和地方的預算執(zhí)行月報，并對每筆開支決策的法律依據(jù)、預算列入、決策程序合規(guī)等予以檢查監(jiān)督，運用簽字或預算凍結權督促整改。而德國、比利時、意大利、荷蘭、希臘甚至巴西、匈牙利等，除支付執(zhí)行外，在收入、資產(chǎn)、支出會計核算監(jiān)督，以及執(zhí)行監(jiān)管委員會等機構建設等方面，也具有相對類似的全面、深入、具體等特點。

（3）財政監(jiān)督部門直接參與財政預算事后監(jiān)管。財政監(jiān)督部門直接參與部門、機構和地方預算執(zhí)行事后監(jiān)管，也是市場經(jīng)濟國家的普遍做法。第一，相關國家的常態(tài)監(jiān)管范圍覆蓋全部政府收支領域，如包括對外援助和資本輸出效益等國外業(yè)務，以及涉及威脅國家財政收支的活動及其他事項等。第二，監(jiān)管內容包括年度會計賬目、執(zhí)法質量、工作效率和人員廉潔等，以及財政收入及時性，支出合規(guī)、安全、有效和考核履職業(yè)績等。第三，這些國家的事后監(jiān)管通常都要形成報告，對計劃、活動和履職執(zhí)行、經(jīng)濟效率水平和可利用資源使用程度等進行評估，并報財政部門或地方首腦甚至司法、立法機關，以實現(xiàn)相應的整改、糾偏、懲罰警示作用。如法國國家監(jiān)察員可向企業(yè)主管部長提出問題及建議，直接或通過部長辦、國庫司向財政部長報告；巴西聯(lián)邦監(jiān)控總局的預算執(zhí)行監(jiān)督報告，經(jīng)財政部長提交總統(tǒng)，再由總統(tǒng)提交議會；西班牙財政監(jiān)督總署裁定財政監(jiān)督檢查結果，其中被總署否定的檢查報告，由經(jīng)濟財政大臣提交部際委員會裁決；意大利國家撥款總署檢查報告交總署審核定案，結論告知被檢單位和有關部門，重大問題交審計法院；捷克財政監(jiān)督檢查結果一般不公開，但報被檢地方首長以促整改。

（二）我國財政預算管理的事前事中監(jiān)管制度及實踐

1、革命時期黨的財政預算管理事前事中監(jiān)管制度及實踐。我國財政預算管理的事前事中監(jiān)管制度及實踐，始于革命時期建立根據(jù)地時黨的軍政收支管理活動。如1931年底起蘇區(qū)政府陸續(xù)頒布《地方蘇維埃政府暫行組織條例》(1931/11)、《中華蘇維埃共和國暫行財政條例》(1932/2)、《財政部暫行組織綱要》(1932/8)、《國庫暫行條例》(1932/10)等，規(guī)定建立預決算、會計、國庫、審計等制度，建立中央執(zhí)委會并下設審計委負責財政監(jiān)督，各級地方政府和紅軍也設審計委和稽查員，專門審核各單位預決算和簽發(fā)撥款通知書，檢查各單位賬目及收支等，這就是黨在革命早期的財政預算管理事前事中監(jiān)管制度及實踐。史實表明，上述監(jiān)管對統(tǒng)一財政收支、保證革命斗爭經(jīng)費需要貢獻巨大。

1946年陜甘寧邊區(qū)政府頒布《建立縣財政自治大綱》，規(guī)定政府委員會監(jiān)督縣財政，縣財政負責日常財政監(jiān)督，這可以概括為黨在根據(jù)地相對穩(wěn)定發(fā)展時期的財政預算管理事前事中分類監(jiān)管制度及實踐。

2、建設時期我國財政預算管理事前事中監(jiān)管制度及實踐。建國后，盡管世界兩大陣營“冷戰(zhàn)”時局白熱化，意識形態(tài)斗爭劇烈，對我國財政預算管理的事前事中監(jiān)管產(chǎn)生相應影響，但我國財政預算管理事前事中監(jiān)管制度及實踐，仍然在秉承財政分配和監(jiān)管一體化本質的基礎上，相對獨立地走出一條曲折向前的發(fā)展道路，使我國財政預算管理的事前事中監(jiān)管制度建設及實踐，在頻繁的意識整肅中仍然逐漸趨于健全完善。

（1）計劃經(jīng)濟及“財審合一”時期的財政預算管理事前事中監(jiān)管制度及實踐。建國后，在較長期集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟和“財審合一”(1949-1982)時期，我國財政預算管理事前事中監(jiān)管制度建設及實踐發(fā)展經(jīng)歷了比較特別的歷程。集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟使國家各類事務活動管控相對嚴格、彈性和可塑性相對較低，財政預算業(yè)務流程監(jiān)管現(xiàn)實基礎相對缺乏，業(yè)務要求相對較少?！柏攲徍弦弧笔窃谪斦仍O審計，審計監(jiān)督只是財政預算管理組成部分。如1950年1月頒布 《中華人民共和國財政體制 (草案)》，規(guī)定財政審計、會計由各級財政掌管，在預算范圍內按中央規(guī)定，行使支出核準核銷及財政調撥；同時頒布《中華人民共和國暫行審計條例(草案)》，規(guī)定設中央、大區(qū)、省和縣四級審計體制，中央財政為一級審計機關，內設工作機構辦理財政審計。同年10月政務院批準《中央人民政府財政部設置財政檢查機構辦法》，規(guī)定財政部設財政檢查司，大行政區(qū)設檢查處，省(市)財政廳(局)設檢查處(科)，專署財政局設檢查科，縣財政局設檢查員，分級檢查預決算、預算執(zhí)行、資金運用和經(jīng)費收支等執(zhí)行的違法行為和審計會計工作等；撤銷財政部審計處，主計處改預算司，審計處各科分別改國防、行政、文教、經(jīng)濟建設等財務司，各司仍有部分審計職能。同年12月頒布《中央人民政府政務院為加強國家財政管理嚴格執(zhí)行財政紀律律令》，要求財政部門均應設財政審計檢查機構，審核檢查事前事中事后的預算、計算、決算等，財政部審計處主要執(zhí)行年度開支計劃，審計各支出合法合規(guī)性，書面通知主計處開具“支付令”，巡視檢查違法亂規(guī)等，審計處分設國防、行政、文教等科；全國6大行政區(qū)財政部設審計處，處內設各職能科。1952年全國財政監(jiān)察機構統(tǒng)一建立，各大區(qū)及以下地方審計相繼撤并。盡管后來財政監(jiān)察經(jīng)歷了撤建和駐廠員制建設等曲折起伏，但上述制度建設仍基本確定了我國建設時期財政預算管理事前事中監(jiān)管實踐，也就是財政預算業(yè)務監(jiān)管主要由財政及財政監(jiān)察共同實施的全面完整的財政預算管理的事前事中事后監(jiān)管構成。

（2）改革時期財政預算管理事前事中監(jiān)管制度及實踐。改革開放后，受國外“分權鼎立制衡”意識和強勢外部監(jiān)督制度及實踐影響，形成財政監(jiān)察恢復、稅收財務物價大檢查、財政監(jiān)察撤銷、審計獨立建設和財政監(jiān)督建設的起伏發(fā)展。在《憲法》明確審計監(jiān)督基本職責和《審計法》頒布實施后，我國財政預算管理事前事中監(jiān)管制度及實踐，總體講從全面完整的事前事中事后全流程監(jiān)管，逐漸轉向突出重點的事前事中監(jiān)管。

特別是1993年黨的十四屆三中全會 《決議》明確我國市場經(jīng)濟建設目標后，隨著我國市場經(jīng)濟發(fā)展，財政監(jiān)督制度建設逐漸完善、業(yè)務實踐逐漸展開。第一，財政部秉承強化財政管理、服務財政改革宗旨，健全財政監(jiān)督及駐各地專員辦制度，財政預算管理緊緊圍繞財政業(yè)務過程，全面監(jiān)管相關收支、金融、會計等，逐漸形成中國特色的事前審核、事中監(jiān)控和事后檢查的事前事中事后監(jiān)管，以及綜合的專項監(jiān)管與派駐監(jiān)管、日常監(jiān)管機制。在服務國庫單一賬戶改革，清理各級預算單位銀行賬戶，參與保監(jiān)會、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、海關等部門預決算編審和強化金融監(jiān)管方面發(fā)揮重要作用。第二，各地因地制宜推行適合當?shù)厍闆r的財政預算管理向事前事中事后監(jiān)管聚焦的業(yè)務模式，如預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督，事前、事中、事后監(jiān)督，資金審核、調查、跟蹤管理監(jiān)督，資金使用、跟蹤問效、合規(guī)性監(jiān)督等多種“三位一體”；預算編制、執(zhí)行、績效評價、財政監(jiān)督一體(江蘇)；財政監(jiān)督、預算管理、國庫支付“三局”分立和“縱向到底、橫向到邊”的網(wǎng)絡信息化實時分析監(jiān)控(河北)；資金審核、調查、跟蹤管理、監(jiān)督“四權”分離(河南)；以及“財政監(jiān)督業(yè)務管理系統(tǒng)”(“天眼”)(廣州)、財政資金實時監(jiān)控大平臺系統(tǒng)(西藏)等。第三，強化全流程監(jiān)管同時更突出事中監(jiān)管。如1999年陜西陸續(xù)向貧困縣派駐財政督查員，以工資發(fā)放切入開展監(jiān)督，重點全面監(jiān)控有收入分配權部門的收入等；從2011年起財政部在吉、滬、川、陜、海南、青島試點中央預算單位綜合監(jiān)管；同年河北財政實行財政資金2億元以上部門派駐監(jiān)管等。

（3）黨的十八大后財政預算管理事前事中事后監(jiān)管制度及實踐新發(fā)展。黨的十八大后，根據(jù)十八屆三中全會 《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，貫徹落實新修《預算法》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(以下簡稱國務院 《決定》)，財政預算管理突出事前事中事后監(jiān)管重點，狠抓預算編制和預算執(zhí)行兩大事前事中環(huán)節(jié)監(jiān)管，做實日常監(jiān)管和基本業(yè)務。如將貫徹實施《預算法》作為基本業(yè)務要求的同時，專門發(fā)布《關于進一步推進地方預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的指導意見》(財庫〔2015〕73號)和 《地方預決算公開操作規(guī)程》(財預〔2016〕143號)，緊扣財政預算管理事前事中事后監(jiān)管，突出財政預算管理事前事中監(jiān)管的業(yè)務化、程式化、流程化等技術操作特征；再加上健全政府預算體系實施全口徑預算監(jiān)管；推行中期財政規(guī)劃管理，建立跨年度預算平衡和反周期財政調節(jié)機制；加強專項轉移支付和結轉結余等財政專項資金監(jiān)管；強化預算約束、規(guī)范和批復及專戶監(jiān)管等預算執(zhí)行監(jiān)管；加強債務管理；落實預算績效評價與監(jiān)管；政府會計核算管理與成本控制；各級政府預算信息公開；等等?？梢哉f，這些措施更加深刻地推進了財政預算管理的規(guī)范化、法治化。改革開放以來一直存在的一系列重大基礎的財政預算事前事中事后監(jiān)管問題，如預算管理范圍、政府會計核算管理、預算公開、預算平衡、債務管理、人大監(jiān)督要件及業(yè)務實施等，自此被明確、規(guī)范并納入國家治理。既突出國家治理基礎和重要支柱的監(jiān)管，又符合新時代中國特色社會主義現(xiàn)代財政制度建設目標。

（4）黨的十九大后財政預算管理事前事中事后監(jiān)管實踐新發(fā)展。黨的十九大后，財政部駐各地專員辦緊扣十九大精神，扎實推進財政預算監(jiān)管業(yè)務向事前事中環(huán)節(jié)聚焦。如：浙江的“突出部門預算事中監(jiān)管”，建立部門預算執(zhí)行進度監(jiān)管“面”、授權支付監(jiān)管“線”和預算執(zhí)行時效性、規(guī)范性和安全性監(jiān)管“點”的結合，以及“預算-執(zhí)行-決算”閉環(huán)監(jiān)管立體模式，解決制約預算執(zhí)行有效性監(jiān)管的 “瓶頸”。突出事中核查的“審”“閱”，放大事中監(jiān)管的“核”和“查”，事中監(jiān)管成為必須堅守的“生命線”。廣東的財政領域最新體現(xiàn)與要求為全面實施績效管理要求，建立現(xiàn)代財政制度，防范化解債務風險，嚴肅財經(jīng)紀律，服務代表委員“六聚焦”。廣西積極推進財政預算聯(lián)動監(jiān)管，如完善財政運行監(jiān)控聯(lián)系點制度；加強數(shù)據(jù)資料共享，聯(lián)合開展實地調研，共同查實情出實招；完善溝通協(xié)作和材料報送，強化日常聯(lián)絡對接；細化聯(lián)動監(jiān)管如重大事項會商，聯(lián)合治理預算管理薄弱環(huán)節(jié)等。海南以預算執(zhí)行通報為抓手，以預算執(zhí)行進度、執(zhí)行規(guī)范性、窗口性工作事項、預算績效管理“四重點”為內容創(chuàng)新預算監(jiān)管。寧夏的“牽頭處與分工處”統(tǒng)分結合運行，處室間部分業(yè)務同質交叉，“線上分析預警，線下精準核實”部門預算審核、轉移支付資金監(jiān)管等，定期監(jiān)管分析報告、及時反映發(fā)現(xiàn)問題、提出解決完善意見建議和重大問題需要預算監(jiān)管專報要求，實施“全覆蓋、分析性、穿透式”動態(tài)監(jiān)管等，都在推進工作重心向財政預算管理事前事中聚焦上不斷加力。

三、未來我國財政預算管理事前事中監(jiān)管聚焦

未來我國財政預算管理重點向事前事中環(huán)節(jié)監(jiān)管聚焦，是在黨的十九大“堅持和加強黨的全面領導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨”治國方略下，以及黨中央專門成立中央審計委這一頂層設計構架下，財政預算管理事前事中事后監(jiān)管業(yè)務技術本質的體現(xiàn)和反映。具體講，未來我國財政預算管理要在審計全覆蓋公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源以及領導干部履行經(jīng)濟責任的體制下具體實施，其監(jiān)管重點自然而本質地要向事前事中環(huán)節(jié)聚焦。盡管成立中央審計委、加強黨對審計領導，與現(xiàn)行《審計法》的“審計對行政首腦負責制”還有待協(xié)調銜接，但審計作為事后監(jiān)督的強化提升，一定會促使財政預算監(jiān)管具體業(yè)務重點轉到突出預算編制和執(zhí)行監(jiān)管上來。

（一）提高預算編制技術水平，強化預算編制業(yè)務監(jiān)管

如前述，預算始于技術，預算首先是做事的技術。要穩(wěn)妥有效地將事做好，必須有相應的技術水平。任何業(yè)務技術的精湛水平都取決于人對客觀事物本質及發(fā)展規(guī)律的認知把握程度，預算編制技術的業(yè)務及監(jiān)管正是這一技術本質完整充分的表現(xiàn)。預算編制技術的業(yè)務及監(jiān)管幾乎就是一樁較純粹的做事問題。預算編制業(yè)務手上作業(yè)眼到手到，但完成這一作業(yè)與監(jiān)管所需的經(jīng)濟社會、宏觀微觀、戰(zhàn)略戰(zhàn)術、歷史現(xiàn)實、傳統(tǒng)現(xiàn)代、自然人文、規(guī)劃執(zhí)行、為公徇私、做事逐利、嚴厲寬恕、實用審美、經(jīng)略核算及相應的可持續(xù)發(fā)展等思想認識、邏輯思考和知識智慧，一般來講，“做事”的人難以面面俱到，但這又是預算編制技術的業(yè)務及監(jiān)管面面要求的。因此，做實預算編制及監(jiān)管業(yè)務要解決好人及素質問題。

1、以“三嚴三實”標準選擇“做事”的人。唯有如此，才能選賢任能、有效預期經(jīng)濟社會發(fā)展，才能正確客觀把握政府部門擔負的職責事務，有效實施預算編制和監(jiān)管業(yè)務。

2、提高相關人員業(yè)務素質。如十九大后河北專員辦推行的思想武裝、業(yè)務學習、正確策略、轉變作風、黨管干部“五堅持”和政治、本領、業(yè)績、作風、隊伍“五過硬”措施，就是主抓人的問題。

3、結合我國《政府會計準則》核算實施，提高預算編制業(yè)務及監(jiān)管效能。在《政府會計準則》實施框架下，政府經(jīng)略及活動核算由預算會計、財務會計兩大體系，收付制、權責制兩套準則，以及“3+5”八個會計要素具體簿記完成。預算編制業(yè)務及監(jiān)管要通過預算會計核算和收付制的年度收支績效預算管理內容及業(yè)務，促進權責制層面的政府資產(chǎn)有效增加或使用節(jié)約，以及資源的有效利用、保護開發(fā)甚至更長期的持續(xù)利用。

4、貫徹落實國務院《決定》相關規(guī)定。國務院要求健全的預算標準體系，如：進一步完善政府收支分類體系和基本支出定額標準體系，建設項目支出定額標準體系，實行機關運行經(jīng)費服務標準和實物定額，完善人員編制、資產(chǎn)管理與預算管理的結合，按經(jīng)濟分類編制政府和部門預決算等，須進一步落實。

5、建立預算業(yè)務技術執(zhí)業(yè)規(guī)范與常態(tài)培訓制度。目前我國財政預算、部門預算編制，都缺乏類似工程造價和工程概預算的執(zhí)業(yè)標準規(guī)范。盡管世界各國都是如此，但根據(jù)黨的十九大精神和我國強國發(fā)展時期的要求，目前財政預算、部門預算編制及標準的統(tǒng)一性、規(guī)范性、可操作性，以及執(zhí)業(yè)與各類監(jiān)管、執(zhí)紀監(jiān)督的一致性、通用性和相互認同性，甚至公允性等應當需要建立健全和完善起來。同時，結合執(zhí)業(yè)與人員配置有步驟、循序漸進地實施預算業(yè)務技術應用培訓。

6、提高財政隊伍的會計核算業(yè)務素質。財政隊伍的會計核算業(yè)務素質是財政人員的基本業(yè)務素質。如前述，財政預算管理必須要利用或銜接會計核算結果，因此，對財政隊伍的會計核算業(yè)務素質要求普遍不是較低而是較高，較高程度應以不低于當?shù)氐囊话銜嫼怂愫蛯徲嫎I(yè)務技術水平為準。因為，財政預算管理的事前事中監(jiān)管，都需要財政隊伍具備過硬的會計核算業(yè)務技術。從目前各級財政現(xiàn)狀看，這項工作應當還有很多事要做。

（二）推行事權職責清單，強化預算執(zhí)行業(yè)務監(jiān)管

如前述，預算執(zhí)行管理是預算權力運用，是預算的制度、行為、利益等人文層面的業(yè)務本質問題，也是必須面對的“加強預算管理”永遠在路上的現(xiàn)實。黨的十八大后，財政部在國務院《決定》基礎上，專門發(fā)布《關于進一步推進地方預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的指導意見》和《地方預決算公開操作規(guī)程》等，為強化財政預算事中監(jiān)管奠定了可靠基礎。

1、貫徹落實財政預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管。一是部門單位的財政撥款納入國庫支付子系統(tǒng)平臺動態(tài)監(jiān)管；二是部門單位財政專戶資金納入國庫支付子系統(tǒng)平臺動態(tài)監(jiān)管；第三步發(fā)展為部門單位全部資金納入國庫支付子系統(tǒng)平臺動態(tài)監(jiān)管。具體業(yè)務內容：一是網(wǎng)絡平臺預警，二是財政核實，三是整改糾偏。在此基礎上，配合各級人大正在實施的預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督業(yè)務，使預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管擴大到更寬廣的范圍，實現(xiàn)財政預算管理的事中監(jiān)管聚焦。

2、根據(jù)預算管理業(yè)務流程推行預算管理權責清單，強化預算管理職責監(jiān)管。分別在財政系統(tǒng)、部門單位系統(tǒng)按預算管理業(yè)務流程，明確各級財政、各部門、單位的預算管理職權責任，并以清單明細方式陳述、公示、公開，以利相關各方都知曉職權責任，明確預算管理業(yè)務流程環(huán)節(jié)及職權責任，強化預算管理業(yè)務流程職權責任監(jiān)管，使預算管理各業(yè)務流程權責分明、責任落實、管理到位。

3、貫徹落實預決算公開相關規(guī)定。預決算公開是預算管理事前事中監(jiān)管的特殊措施，政府的事是用天下人的錢來解決天下人的事，應予以公開。我國預決算公開已是十八大以前提出并開始實施的業(yè)務，目前按財政部規(guī)定已明細到各具體報表。在新時期貫徹落實黨的群眾路線，更應在此基礎上公開預算管理業(yè)務流程形式及內容，以方便群眾監(jiān)督，推動政府部門提高管理服務水平。