●張艷蓉 張 繪

一、我國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題現(xiàn)狀

近年來(lái)，地方政府性債務(wù)問(wèn)題越來(lái)越多地引起社會(huì)各界關(guān)注。我國(guó) 《預(yù)算法》修訂前嚴(yán)格限制地方政府以發(fā)行地方政府債券的方式舉債。在正規(guī)借債途徑受限制的背景下，由于我國(guó)中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱(chēng)，地方政府缺少財(cái)源卻又必須承擔(dān)大量支出責(zé)任，以及我國(guó)GDP與地方官員升遷掛鉤的激勵(lì)制度導(dǎo)致地方政府開(kāi)始變相舉債，隱性地方債問(wèn)題不斷在陰暗的角落里滋生，給地方政府積累了大量財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(一 )地方政府性債務(wù)問(wèn)題嚴(yán)峻

在國(guó)家出臺(tái)新《預(yù)算法》之前，地方政府主要以地方融資平臺(tái)公司為遮光板，通過(guò)企業(yè)債的形式來(lái)向銀行借債，形成了大量隱性債務(wù)。盡管?chē)?guó)家出臺(tái)了相關(guān)措施要求整改，如2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布了 《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）要求清理并妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)，然而我國(guó)地方債問(wèn)題一直沒(méi)有得到有效解決。如圖1顯示，截至2014年底，全國(guó)地方政府存量債務(wù)高達(dá)15.41萬(wàn)億元，其中大部分都是地方政府以地方融資平臺(tái)公司為通道舉借的債務(wù)。

圖1 2012-2017年全國(guó)地方政府性債務(wù)余額①

(二 )“疏堵結(jié)合”化解債務(wù)難題

2014年開(kāi)始，我國(guó)面對(duì)地方政府性債務(wù)的困擾提出了 “地方政府債券+PPP”的解決措施，并出臺(tái)了一系列法律規(guī)范和政策文件，以實(shí)現(xiàn)“疏堵結(jié)合”，有序化解地方政府性債務(wù)（見(jiàn)表1）。

隨著一系列政策文件的出臺(tái)，從2015年開(kāi)始，我國(guó)地方政府性債務(wù)余額增速減緩，“債券+PPP”的解決措施起到了一定作用。

二、PPP模式在我國(guó)的發(fā)展階段

PPP對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)其實(shí)也不是新鮮事物，從改革開(kāi)放的上世紀(jì)90年代初期起，全國(guó)各地就有不少探索和實(shí)踐。但是在2013年底前，PPP還處于初級(jí)階段，職責(zé)簡(jiǎn)單，模式單一，尚未融入國(guó)家治理體系。2014年我國(guó)推行新一輪PPP改革時(shí)，把PPP視為一種創(chuàng)新的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給管理方式，打破過(guò)去的“官辦官營(yíng)”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮俣矫駹I(yíng)”。

(一 )PPP的內(nèi)涵

PPP作為一種新型的公共產(chǎn)品供給模式，將政府與企業(yè)放在平等位置上，建立伙伴關(guān)系，通過(guò)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)雙方的利益共享。規(guī)范的PPP可以使地方政府能在提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的同時(shí)不承擔(dān)較重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，起到舒緩財(cái)政壓力的作用。

表1 我國(guó)化解地方債務(wù)問(wèn)題出臺(tái)的政策文件

在PPP模式中，主要由社會(huì)資本成立SPV公司，政府可參與SPV公司的股權(quán)投資，但是在SPV公司中的持股比例不得超過(guò)50%。SPV公司承擔(dān)整個(gè)PPP項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的職責(zé)，而政府部門(mén)主要起到監(jiān)督的作用，保證基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)給社會(huì)公眾帶來(lái)的利益最大化。

(二 )我國(guó)PPP的發(fā)展現(xiàn)狀

PPP作為一種提供公共服務(wù)的創(chuàng)新模式，得到了我國(guó)政府的大力推廣。在國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和發(fā)改委的共同牽頭下，全國(guó)各地開(kāi)始轟轟烈烈地開(kāi)展PPP項(xiàng)目。我國(guó)PPP在推進(jìn)過(guò)程中，已經(jīng)呈現(xiàn)出了數(shù)目大和增長(zhǎng)快的趨勢(shì)。

1、數(shù)目大。根據(jù)財(cái)政部PPP中心公開(kāi)的數(shù)據(jù)，我國(guó)PPP項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)量非常巨大。截至2017年3月末，我國(guó)總?cè)霂?kù)項(xiàng)目合計(jì)12287個(gè)，投資額14.6萬(wàn)億元，其中，已簽約落地項(xiàng)目1729個(gè)，總投資2.9萬(wàn)億元，涉及包括能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、市政工程、政府基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、旅游、社會(huì)保障和其他共計(jì)19個(gè)行業(yè)。

2、增長(zhǎng)快。財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，自2016年3月末至2017年3月末，PPP項(xiàng)目需求一直在不斷增大。如圖2，入庫(kù)數(shù)量一直呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)，一年多時(shí)間內(nèi)，從7721個(gè)增長(zhǎng)到12287個(gè)，月均增長(zhǎng)項(xiàng)目378個(gè)。如圖3，入庫(kù)金額也一直呈現(xiàn)出增長(zhǎng)趨勢(shì)，投資額從2016年3月底的8.78萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2017年3月底的14.57萬(wàn)億元，月均增長(zhǎng)投資額4597億元。由于PPP項(xiàng)目庫(kù)中超過(guò)一半的項(xiàng)目都尚處于識(shí)別階段，因此未來(lái)落地項(xiàng)目的投資額依舊非常可觀(guān)。

圖2 全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)季度變化

圖3 全國(guó)PPP入庫(kù)金額數(shù)季度變化

三、我國(guó)PPP發(fā)展過(guò)程中面臨的現(xiàn)實(shí)難題

PPP在我國(guó)推動(dòng)速度很快，但在此過(guò)程中存在著不少問(wèn)題，其中主要包括地方財(cái)力可能無(wú)法承受、實(shí)際操作過(guò)程不規(guī)范、相關(guān)政府會(huì)計(jì)制度不完善以及缺乏全面績(jī)效管理等問(wèn)題。如果處理不到位，很可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)中央政府通過(guò)PPP提供公共服務(wù)和降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并舉的初衷，反而形成新的地方隱性債務(wù)。

(一 )地方財(cái)力可能無(wú)法承受

財(cái)政部在《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）中規(guī)定了“通過(guò)論證的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排”，“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”。因此，中西部地方政府在轟轟烈烈開(kāi)展PPP項(xiàng)目時(shí)，面臨著項(xiàng)目規(guī)模與支出紅線(xiàn)的權(quán)衡。項(xiàng)目規(guī)模太大，有可能突破支出紅線(xiàn)，使PPP成為財(cái)政不可承受之重。

1、地區(qū)集中度過(guò)高。PPP項(xiàng)目在不同地區(qū)的集中度不同，需要從地區(qū)分布的角度進(jìn)行分析。如圖4顯示，截至2017年4月底，我國(guó)各省市按照PPP項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)量排序，排名前三的分別是貴州、內(nèi)蒙古和新疆，其中貴州入庫(kù)項(xiàng)目1814個(gè)，內(nèi)蒙古1180個(gè)，新疆入庫(kù)1114個(gè)；按入庫(kù)金額排序，則是貴州、云南和河南位居前三，其中貴州入庫(kù)金額為1.6萬(wàn)億元，云南1.1萬(wàn)億元，河南1.0萬(wàn)億元。

圖4 全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)和入庫(kù)金額分布

將我國(guó)各省市按照地理位置分為東中西三個(gè)部分②，從圖5和圖6可以看出，我國(guó)PPP項(xiàng)目的開(kāi)展大量集中于經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)的中西部17個(gè)省市，PPP入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量占比達(dá)到總項(xiàng)目數(shù)的70%，投資金額占比達(dá)到71%，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部14個(gè)省市PPP入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量和投資金額占比并不大，分別僅占30%和29%。

圖5 全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量按地區(qū)分布（單位：個(gè)）

圖6 全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目投資金額按地區(qū)分布（單位：億元）

PPP項(xiàng)目過(guò)度集中在財(cái)政能力較弱的中西部地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的貴州、云南、內(nèi)蒙古和新疆等地，有可能導(dǎo)致中西部地方政府未來(lái)財(cái)政支出壓力過(guò)大，使本來(lái)就相對(duì)薄弱的經(jīng)濟(jì)背負(fù)上無(wú)法承受的重?fù)?dān)。

2、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)項(xiàng)目占比偏高。僅項(xiàng)目分布在空間上集中并不意味著政府真的需要承擔(dān)沉重的支出責(zé)任，還需要考慮PPP項(xiàng)目采用哪種回報(bào)機(jī)制的問(wèn)題。PPP項(xiàng)目三種回報(bào)機(jī)制的選擇會(huì)導(dǎo)致政府承擔(dān)的財(cái)政壓力不一致。PPP項(xiàng)目的三種回報(bào)機(jī)制包括：使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)。如圖7和圖8顯示，采用使用者付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目無(wú)論項(xiàng)目數(shù)量還是投資金額占比都在逐步下降，項(xiàng)目數(shù)量占比從2016年3月底的47.5%下降到2017年3月底的39.3%，投資金額則從41.3%下降至33.1%。而可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)兩種需要政府承擔(dān)部分或全部支出責(zé)任的PPP無(wú)論從數(shù)量還是投資金額上來(lái)說(shuō)，占比都在上升。其中，數(shù)量占比上，可行性缺口補(bǔ)助從23.8%上升到27.7%，政府付費(fèi)從28.6%上升到33.0%；投資金額占比上，可行性缺口補(bǔ)助從36.5%上升到41.0%，而政府付費(fèi)則從22.2%持續(xù)上升到25.8%。

圖7 全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量按回報(bào)機(jī)制占比統(tǒng)計(jì)對(duì)比

圖8 全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目投資額按回報(bào)機(jī)制占比統(tǒng)計(jì)對(duì)比

采用可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)形式的PPP數(shù)量和投資金額越多，通常意味著地方政府未來(lái)的財(cái)政支出責(zé)任越大。即使這兩種回報(bào)機(jī)制政府都可以選擇在未來(lái)二三十年內(nèi)以分期付款的方式支付回報(bào)，但是，當(dāng)一個(gè)地區(qū)PPP數(shù)量和投資金額超過(guò)一定限度時(shí)，即使采用分期付款方式也不一定能減輕地方政府的支出重?fù)?dān)，同樣會(huì)形成大量的隱性地方債務(wù)。

3、國(guó)有資本參與度較高。PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的參與結(jié)構(gòu)對(duì)于PPP項(xiàng)目能否充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資金以真正減輕政府財(cái)政壓力也具有重要意義。從社會(huì)資本合作方類(lèi)型的角度進(jìn)行分析，截至2017年3月底，簽約PPP項(xiàng)目的716家社會(huì)資本中包括了民營(yíng)獨(dú)資144家、民營(yíng)控股118家、港澳臺(tái)20家、外商15家、國(guó)有獨(dú)資221家、國(guó)有控股174家，以及不易辨認(rèn)類(lèi)型的其他24家。如圖9顯示，國(guó)有獨(dú)資和國(guó)有控股公司占社會(huì)資本方比例的一半以上，民營(yíng)獨(dú)資和民營(yíng)控股公司占比僅達(dá)37%。

圖9 全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目社會(huì)資本方構(gòu)成

國(guó)有資本大量參與PPP項(xiàng)目的一個(gè)問(wèn)題在于難以保證社會(huì)資本的獨(dú)立性，國(guó)企參與PPP項(xiàng)目的過(guò)程中存在著政企不分、項(xiàng)目效率低的問(wèn)題。當(dāng)國(guó)有企業(yè)在PPP運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，無(wú)法正常運(yùn)行時(shí)，地方政府依舊要為其兜底，無(wú)法擺脫支出責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，仍然會(huì)導(dǎo)致隱性地方債務(wù)的存在。

(二 )實(shí)際操作過(guò)程不規(guī)范

如果地方政府在實(shí)際操作過(guò)程中，不能?chē)?yán)格守住財(cái)政可承受能力10%的紅線(xiàn)，而是偷梁換柱，借PPP以掩蓋住因過(guò)度實(shí)施PPP項(xiàng)目帶來(lái)的巨大支出責(zé)任，變相衍生出巨大的地方性債務(wù)，那么就會(huì)導(dǎo)致地方政府又落入隱性債務(wù)的泥潭。

1、明股實(shí)債。在PPP的實(shí)際操作過(guò)程中最典型的不規(guī)范行為就是 “明股實(shí)債”，即社會(huì)資本方以股權(quán)形式投資PPP項(xiàng)目，再由政府以承諾固定回報(bào)、承諾回購(gòu)或是保底等方式將原本該由社會(huì)資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁回政府頭上，名為社會(huì)資本的股權(quán)投入，實(shí)為政府的債權(quán)融資，違背PPP中風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則?！蛾P(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金〔2015〕57號(hào)）中嚴(yán)令禁止偽PPP項(xiàng)目“明股實(shí)債”進(jìn)行融資。

以遭到財(cái)政部公開(kāi)點(diǎn)名的武漢市軌道交通8號(hào)線(xiàn)PPP項(xiàng)目為例。武漢市軌道交通8號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目是存量BT項(xiàng)目轉(zhuǎn)化的PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資為135.84億元，資本金47.84億元由 “武漢地鐵股權(quán)投資基金（契約型）”（占PPP項(xiàng)目66%股權(quán)）、武漢地鐵集團(tuán)有限公司和武漢地鐵運(yùn)營(yíng)有限公司投入。剩余88億元通過(guò)項(xiàng)目公司融資解決。其中，“武漢地鐵股權(quán)投資基金”將持股90%的社會(huì)資本作為優(yōu)先級(jí)出資人，而持股10%并且作為政府出資代表的武漢地鐵集團(tuán)有限公司和武漢地鐵運(yùn)營(yíng)有限公司作為劣后級(jí)出資人，保證社會(huì)資本的投資安全，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)幾乎全讓給政府來(lái)承受，明顯違背PPP的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則。除此之外，該項(xiàng)目還按照“中國(guó)人民銀行最新發(fā)布的5年期以上銀行貸款利率為基準(zhǔn)下浮3%”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)安排內(nèi)部收益率，向社會(huì)資本方承諾固定回報(bào)。

2、對(duì)PPP認(rèn)識(shí)不足。PPP的本質(zhì)是通過(guò)公私合營(yíng)為公眾提供公共服務(wù)。在PPP改革推進(jìn)的過(guò)程中，部分地方政府忽視PPP的本質(zhì)，在對(duì)定價(jià)機(jī)制、約束條款尚未確定，項(xiàng)目調(diào)查尚未進(jìn)行的情況下，無(wú)視項(xiàng)目是否具有公益性質(zhì)以及社會(huì)資本方是否有參與意愿，就單方面草率決定上項(xiàng)目，將PPP視為地方融資平臺(tái)的替代品，甚至巧借PPP名目，將純商業(yè)化項(xiàng)目“包裝”成為PPP，也納入PPP項(xiàng)目的范圍。單純依靠PPP進(jìn)行融資的理念極容易造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，為地方政府隱性債務(wù)的累積埋下隱患。

PPP項(xiàng)目在實(shí)踐的過(guò)程中，因其參與主體、項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、技術(shù)特點(diǎn)、政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及項(xiàng)目模式選擇的不同，具有獨(dú)特性及復(fù)雜性。許多PPP項(xiàng)目在物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告以及項(xiàng)目實(shí)施方案的制作過(guò)程中，由于PPP相關(guān)人員對(duì)該項(xiàng)目的獨(dú)特性及復(fù)雜性重視不夠，對(duì)項(xiàng)目本身及相關(guān)政策規(guī)范的理解不夠深刻，不同程度地出現(xiàn)了走形式主義、千篇一律套用模板的現(xiàn)象。兩個(gè)報(bào)告和一個(gè)方案無(wú)法發(fā)揮出真正的作用，也就不能真實(shí)反映出PPP項(xiàng)目可能為地方財(cái)政帶來(lái)多少隱性負(fù)擔(dān)，從而缺乏對(duì)地方政府或有債務(wù)的掌控，容易造成隱性債務(wù)的失控。

(三 )有關(guān)PPP的政府會(huì)計(jì)制度不完善

PPP實(shí)施過(guò)程中操作不規(guī)范很大一部分是PPP 項(xiàng)目信息不夠公開(kāi)透明引起的，而PPP項(xiàng)目信息的公開(kāi)透明又涉及到會(huì)計(jì)制度的健全。健全的會(huì)計(jì)制度，可以全面披露PPP項(xiàng)目的信息，讓利益相關(guān)者充分掌握PPP項(xiàng)目的情況，減少實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

PPP的參與者包括政府和社會(huì)資本方，即政府和企業(yè)，因此PPP的資產(chǎn)負(fù)債管理健全的前提是政府和企業(yè)雙方會(huì)計(jì)制度的健全，以全面完整地對(duì)PPP資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量和核算。目前，我國(guó)企業(yè)會(huì)計(jì)制度基本上與國(guó)際企業(yè)會(huì)計(jì)制度保持相對(duì)一致，但是，政府會(huì)計(jì)制度的建立卻相對(duì)落后。財(cái)政部于2017年4月頒布的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)——公共基礎(chǔ)設(shè)施》中明確提出采用PPP模式“形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施的確認(rèn)和初始計(jì)量，適用其他相關(guān)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則”。因此，我國(guó)目前關(guān)于PPP資產(chǎn)方面的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則尚未形成。

相關(guān)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的缺失使得PPP的資產(chǎn)負(fù)債管理存在著漏洞。比如，PPP項(xiàng)目中，采用政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助兩種回報(bào)機(jī)制就意味著政府負(fù)有支出責(zé)任，PPP項(xiàng)目在SPV公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)時(shí)，應(yīng)該適用的是企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，但其中政府的支出責(zé)任實(shí)際上應(yīng)該納入政府的負(fù)債核算中去；另外，由于我國(guó)PPP發(fā)展尚處于初級(jí)階段，絕大部分項(xiàng)目尚未到移交給政府的階段，因此這一階段的政府會(huì)計(jì)細(xì)則依舊空白。當(dāng)PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給政府時(shí)，如果沒(méi)有與企業(yè)會(huì)計(jì)完美銜接的政府會(huì)計(jì)制度，就容易導(dǎo)致PPP項(xiàng)目資產(chǎn)成為孤兒資產(chǎn)，被遺漏在資產(chǎn)負(fù)債的核算范圍之外。如此一來(lái)，無(wú)論是企業(yè)會(huì)計(jì)信息還是政府會(huì)計(jì)信息都沒(méi)能披露該資產(chǎn)相關(guān)信息，讓該資產(chǎn)信息的公開(kāi)和透明游離于大眾視野之外。

(四 )缺乏PPP全面績(jī)效管理

對(duì)于我國(guó)PPP的全面績(jī)效管理來(lái)說(shuō)，盡管?chē)?guó)家發(fā)改委 《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)），財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113 號(hào)）以及財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）等文件都規(guī)定了要對(duì)PPP項(xiàng)目的全生命周期進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，然而在實(shí)際操作過(guò)程中，國(guó)家缺乏專(zhuān)門(mén)的PPP績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)定辦法，PPP行業(yè)也尚未建立起統(tǒng)一可行的績(jī)效考核指標(biāo)體系相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。尤其是政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)項(xiàng)目的啟動(dòng)支出績(jī)效評(píng)價(jià)，注重該類(lèi)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)，借鑒社會(huì)第三方開(kāi)展基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)等方面的指引，仍是空白。

PPP項(xiàng)目的參與主體眾多，不同的利益相關(guān)者對(duì)PPP績(jī)效的關(guān)注點(diǎn)不同，當(dāng)前PPP全面預(yù)算績(jī)效管理的缺失直接影響了PPP建設(shè)運(yùn)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，由于無(wú)法全面對(duì)政府負(fù)有支出義務(wù)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效管理，既不能對(duì)PPP的建設(shè)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行及時(shí)監(jiān)管，也不能對(duì)PPP的支出成本進(jìn)行合理控制，導(dǎo)致地方政府在推進(jìn)大量PPP項(xiàng)目的過(guò)程中可能面臨巨額的支出浪費(fèi)，從而影響地方政府提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以及履行公共管理的職能目標(biāo)。對(duì)社會(huì)參與方來(lái)說(shuō)，由于績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度是財(cái)政資金支付的重要依據(jù)，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的缺失就意味著收入的不確定，在政府被禁止向其提供擔(dān)保的情況下，收益風(fēng)險(xiǎn)的增大會(huì)在很大程度上打擊其參與PPP項(xiàng)目的積極性。

四、PPP推進(jìn)過(guò)程中的政策建議

前述內(nèi)容都是PPP項(xiàng)目在我國(guó)推進(jìn)過(guò)程中實(shí)際存在的問(wèn)題，也是可能造成我國(guó)地方政府性債務(wù)不降反升的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。我國(guó)在PPP的推進(jìn)過(guò)程中一定要重視問(wèn)題，并提出對(duì)策解決問(wèn)題，掃除PPP發(fā)展道路上的一切障礙，才能發(fā)展出真實(shí)健康的PPP項(xiàng)目，為中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮出真正的作用。

(一 )控制PPP規(guī)模，合理安排回報(bào)機(jī)制

地方政府PPP項(xiàng)目的支出應(yīng)該堅(jiān)守 “一般公共預(yù)算支出10%”的這條紅線(xiàn)，對(duì)于超出財(cái)政承受能力的項(xiàng)目，不該上，也不能上。另外，也要不斷完善財(cái)政承受能力論證，準(zhǔn)確測(cè)算PPP項(xiàng)目的預(yù)算支出責(zé)任，硬性約束地方政府設(shè)立PPP項(xiàng)目的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。除此之外，國(guó)家應(yīng)該對(duì)那些支出責(zé)任大于地方政府一般公共預(yù)算支出10%的PPP項(xiàng)目，堅(jiān)決實(shí)施退庫(kù)處理，并且對(duì)地方政府進(jìn)行警告和處罰，不能讓地方政府對(duì)此抱有僥幸心理。

回報(bào)機(jī)制的選擇對(duì)于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制也很重要，對(duì)此應(yīng)該根據(jù)PPP的特征有針對(duì)性地區(qū)別對(duì)待。一般來(lái)說(shuō)，有較強(qiáng)盈利能力且沒(méi)有關(guān)系國(guó)計(jì)民生的PPP項(xiàng)目，比如特色小鎮(zhèn)，應(yīng)該采用使用者付費(fèi)的模式，讓社會(huì)資本方自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；而盈利能力不強(qiáng)的重要公共基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)PPP項(xiàng)目，比如高速公路和地鐵，可以采用政府可行性缺口補(bǔ)助模式，適度彌補(bǔ)社會(huì)資本方的虧損；幾乎完全沒(méi)有盈利能力的PPP項(xiàng)目，比如城市道路，可以完全采用政府補(bǔ)貼的模式，讓政府承擔(dān)原本就屬于政府自己的責(zé)任。合理選擇PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制后，財(cái)政部門(mén)可讓采用“使用者付費(fèi)”模式的項(xiàng)目?jī)?yōu)先入庫(kù)，易加大政府財(cái)政壓力且對(duì)國(guó)計(jì)民生影響不大的項(xiàng)目可相對(duì)延遲入庫(kù)時(shí)間，根據(jù)回報(bào)機(jī)制合理安排PPP項(xiàng)目的進(jìn)程。

(二 )保障社會(huì)資本方利益，激勵(lì)民營(yíng)資本參與

保障社會(huì)資本方的利益可以有多方面的途徑。首先，通過(guò)建立政府違約擔(dān)?；鸬男问?，減輕社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)，提振社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的信心；其次，地方政府可以采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，對(duì)符合獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)資本方予以一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)社會(huì)資本方兼顧PPP的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；最后，建立健全社會(huì)資本方的退出機(jī)制，比如通過(guò)資產(chǎn)證券化和股權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式，靈活安排多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出通道。只有自身利益得到充分保障，民營(yíng)資本才會(huì)積極參與PPP項(xiàng)目，從而減輕國(guó)有企業(yè)參與度偏高給地方政府帶來(lái)的兜底責(zé)任。

(三 )培育契約精神，完善政策法規(guī)

契約精神是PPP的核心，法律法規(guī)是契約的強(qiáng)有力保障。目前我國(guó)在PPP方面的立法尚屬空白，使得PPP對(duì)參與者，尤其是政府的契約約束力較弱。我國(guó)立法機(jī)構(gòu)應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外PPP立法經(jīng)驗(yàn)，比如學(xué)習(xí)PPP及其立法較為成熟的英國(guó)，并結(jié)合我國(guó)大陸法系自身的特點(diǎn)，加快PPP的法律制度建設(shè)，讓我國(guó)PPP項(xiàng)目真正有法可依。另外，我國(guó)在大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目的開(kāi)展實(shí)施時(shí)，要加強(qiáng)PPP的政策設(shè)計(jì)，統(tǒng)一政策，避免各部門(mén)之間的政策矛盾，并且在控制地方政府性債務(wù)的前提下逐步推進(jìn)PPP。

(四 )加強(qiáng)監(jiān)管，全面實(shí)施績(jī)效管理

對(duì)于PPP項(xiàng)目中可能存在的各種違規(guī)現(xiàn)象，各級(jí)政府一定要加強(qiáng)監(jiān)管。比如，針對(duì)“明股實(shí)債”問(wèn)題，財(cái)政部一定要密切關(guān)注地方政府承諾函、擔(dān)保函，禁止地方政府向社會(huì)資本方違規(guī)擔(dān)保承諾固定收益或是股權(quán)回購(gòu)，避免地方政府承擔(dān)過(guò)大的支出責(zé)任而社會(huì)資本方只享受利益。另外，銀監(jiān)會(huì)也要加強(qiáng)銀行關(guān)于PPP項(xiàng)目的貸款審批管理，以降低PPP杠桿給銀行業(yè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

在績(jī)效管理的過(guò)程中，需要政府出臺(tái)相應(yīng)指引辦法，構(gòu)建一個(gè)全面績(jī)效管理的框架體系，建立起由績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用共同組成的綜合管理系統(tǒng)。地方政府在項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等各方面都可以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)作為績(jī)效目標(biāo)，并在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，做好績(jī)效評(píng)價(jià)意見(jiàn)的及時(shí)反饋，并給予達(dá)標(biāo)的PPP項(xiàng)目一定金額的獎(jiǎng)勵(lì)。

(五 )完善政府會(huì)計(jì)制度，加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告控制

PPP項(xiàng)目想要實(shí)現(xiàn)真正的公開(kāi)透明需要完善政府會(huì)計(jì)制度。首先，PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制決定了政府是否對(duì)該項(xiàng)目負(fù)有直接的支出責(zé)任，因此，政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)應(yīng)該在表內(nèi)披露政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助給政府帶來(lái)的負(fù)債。其次，即使PPP項(xiàng)目完全由使用者付費(fèi)，在如今國(guó)有企業(yè)占PPP社會(huì)資本方比重大、政府依舊為很大一部分PPP項(xiàng)目承擔(dān)兜底責(zé)任的情況下，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)也應(yīng)該在政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表之外披露，納入到政府財(cái)務(wù)報(bào)告控制的范圍之內(nèi)。最后，關(guān)于PPP項(xiàng)目移交過(guò)程的會(huì)計(jì)制度銜接，盡管似乎現(xiàn)在解決這個(gè)問(wèn)題還為時(shí)尚早，使得關(guān)于PPP移交的政府會(huì)計(jì)制度設(shè)計(jì)還是空白，但是應(yīng)該未雨綢繆，盡早參考國(guó)外相關(guān)制度設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)相關(guān)企業(yè)會(huì)計(jì)和政府會(huì)計(jì)科目的無(wú)縫對(duì)接，從容避免未來(lái)可能因此付出的成本和遭受的損失。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)開(kāi)展PPP時(shí)間不長(zhǎng)，在推廣過(guò)程中必然存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題不僅可能使PPP化解地方債的初衷無(wú)法實(shí)現(xiàn)，還會(huì)導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)的堆積。因此，在PPP的推進(jìn)過(guò)程中，一定要全面深刻地考慮可能存在的各式風(fēng)險(xiǎn)，不可急于求成，控制好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的平衡。

（作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院）

注釋?zhuān)?/p>

①2013年數(shù)據(jù)僅為半年數(shù)據(jù)。

②東部地區(qū)包括江蘇、上海、浙江、福建、廣東、山東、安徽、海南、黑龍江、遼寧、吉林、河北、天津和北京共14個(gè)省市；中部地區(qū)包括河南、湖北、湖南、江西、陜西和內(nèi)蒙古共計(jì)6個(gè)??；西部地區(qū)包括陜西、寧夏、甘肅、四川、重慶、貴州、廣西、云南、西藏、青海和新疆共計(jì)11個(gè)省市。