吳德凱

【摘 要】近年來(lái)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)已經(jīng)在國(guó)內(nèi)外都得到了實(shí)踐摸索，并且發(fā)展成為全新的國(guó)家治理模式。我國(guó)政府雖然在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)上有相對(duì)范圍的規(guī)定，但是存在的問(wèn)題不少，也就給政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)的邊界確定造成了困難。本文首先解釋了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)概念和界定，分析了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的邊界識(shí)別要素，并提出完善法律制度為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的邊界界定提供保障。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)；政府購(gòu)買(mǎi)；邊界

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的邊界問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的一個(gè)關(guān)鍵所在，如果政府購(gòu)買(mǎi)的范圍過(guò)大，勢(shì)必也會(huì)讓國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，會(huì)直接影響到國(guó)家財(cái)政的支出比例，影響到整個(gè)國(guó)家的正常發(fā)展，最后也會(huì)直接對(duì)人民的利益產(chǎn)生損害?？扇绻?gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)的范圍小了，又會(huì)影響到人民對(duì)公共服務(wù)的需求，那么政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)也就會(huì)喪失他該有的意義。所以，對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的邊界問(wèn)題，一直都是受到國(guó)內(nèi)外政府重視的。雖然對(duì)于公共服務(wù)的界定一直都是受到研究的，但是各國(guó)之間的要求還是有一定差距的。對(duì)此，我們需要結(jié)合本國(guó)國(guó)情，吸取國(guó)外政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的經(jīng)驗(yàn)，來(lái)制定符合我國(guó)發(fā)展的關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)邊界的界定和相對(duì)的應(yīng)對(duì)措施。

一、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的概念和界定

（一）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的概念

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為一個(gè)學(xué)術(shù)用語(yǔ)，在概念的確定上，是沒(méi)有分歧的。于2010年，王浦劬和撒拉蒙等在有關(guān)的研究著作《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究：中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析》里，就已經(jīng)把政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的概念確定為“政府將原來(lái)直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)直接撥款或者公開(kāi)招標(biāo)的方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，來(lái)交付服務(wù)費(fèi)用”。這個(gè)概念的定義稱(chēng)為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的經(jīng)典界定。也是最廣泛被使用的一種概念定義的說(shuō)法。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的邊界

雖然說(shuō)在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的概念界定上，我們是形成了一個(gè)比較統(tǒng)一的認(rèn)知，但是對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的邊界，還是沒(méi)有一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的界定。就像有些人認(rèn)為的那樣，公共服務(wù)是存在都可以用外包形式來(lái)進(jìn)行的，這樣一種極端的觀(guān)點(diǎn)，也存在認(rèn)為不是所有的公共服務(wù)都能用外包形式來(lái)進(jìn)行的，這樣一種普遍可見(jiàn)的觀(guān)點(diǎn)。在這兩點(diǎn)上，我們主要是要從分析的思路來(lái)進(jìn)行有關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的界定。

第一，我們是從公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性、公共性、排他性等等，這樣的特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行分析。有人認(rèn)為，在一般情況下，單純的公共服務(wù)是應(yīng)該由政府直接生產(chǎn)而且是要向社會(huì)和人民進(jìn)行無(wú)償?shù)奶峁┑摹６藛渭兊墓卜?wù)之外的，那些混合的公共服務(wù)就可以讓政府通過(guò)外包或者是購(gòu)買(mǎi)的方式來(lái)進(jìn)行提供了。還有人認(rèn)為，根據(jù)公共服務(wù)里的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的不同程度，把政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)中的不具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的基本公共服務(wù)直接歸入到政府的生產(chǎn)提供中。而不具有排他性卻具有競(jìng)爭(zhēng)性的基本公共服務(wù)和那些非基本公共服務(wù)的，可以由政府進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)。

第二，借由國(guó)外一些國(guó)家在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)上邊界界定的一些經(jīng)驗(yàn)和做法，可以給我國(guó)在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)上的界定進(jìn)行參考。比如，通過(guò)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒，我國(guó)政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍上，可以進(jìn)行三種劃分：確定性購(gòu)買(mǎi)范圍、禁止性購(gòu)買(mǎi)范圍、裁量性購(gòu)買(mǎi)范圍。而從美國(guó)政府的經(jīng)驗(yàn)中，我們可以把涉及公權(quán)力從政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍中排除。而對(duì)那些不涉及到公權(quán)力的公共服務(wù)，除開(kāi)在法律法規(guī)或者是明文禁止外包的情況，可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)外包的方式來(lái)進(jìn)行獲取。

第三，可以通過(guò)明確判斷的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)給政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)進(jìn)行邊界的界定。比如，由政府向社會(huì)提供公共服務(wù)事項(xiàng)，而不是讓政府對(duì)這些服務(wù)進(jìn)行社會(huì)管理事項(xiàng)。社會(huì)組織也可以依據(jù)自身能力，來(lái)提供的公共服務(wù)的事項(xiàng)。還有就是社會(huì)組織能提供，而且他們所提供的在成本上要遠(yuǎn)比政府低廉的事項(xiàng)。而對(duì)于政府不能通過(guò)購(gòu)買(mǎi)來(lái)實(shí)行的公共服務(wù)事項(xiàng)，也可以分為四種情況。一是國(guó)家的法律法規(guī)以及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，二是在行政審批許可的事項(xiàng)，三是社會(huì)組織提供的公共服務(wù)，但是他不屬于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍內(nèi)的事項(xiàng)。

第四，除開(kāi)借鑒外國(guó)的一些成功經(jīng)驗(yàn)，我們也需要從自身的實(shí)踐分析中，找到適合國(guó)情的關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的界定。比如在2014年，我國(guó)的財(cái)政部科研所課題組就從技術(shù)層面和可操作性的層面上，將是否可以由政府進(jìn)行市面購(gòu)買(mǎi)外包的兩個(gè)決定性因素進(jìn)行了確定。而基于我國(guó)政府在職權(quán)、成本、公共服務(wù)質(zhì)量、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)還有社會(huì)組織發(fā)展等方面進(jìn)行分析，也有人指出，法律法規(guī)中對(duì)那些購(gòu)買(mǎi)成本過(guò)高，又不能保障公共服務(wù)質(zhì)量，并且不能促進(jìn)社會(huì)發(fā)展也無(wú)法給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)良性競(jìng)爭(zhēng)的那些公共服務(wù)，是不能由政府進(jìn)行外包購(gòu)買(mǎi)的[1]。

二、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的邊界識(shí)別要素

（一）民生性

政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主要目的是為了能夠滿(mǎn)足人民生活發(fā)展中，對(duì)公共服務(wù)日益增長(zhǎng)的需求。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)也是為了滿(mǎn)足民生問(wèn)題，是在基本生存足夠滿(mǎn)足之后，對(duì)更好的生活品質(zhì)的追求。如果出現(xiàn)公共服務(wù)不能夠達(dá)到這樣的一個(gè)民生要求，那就是不能夠符合政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)上的出發(fā)點(diǎn)，也是對(duì)于這樣的政府權(quán)力的一種空濫使用。所以在給公共服務(wù)進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)的時(shí)候，我們就要考慮，我們購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)是不是能夠滿(mǎn)足民眾對(duì)于基本生活的需求，是不是能為民眾的發(fā)展提供更好的幫助。從這樣的出發(fā)點(diǎn)來(lái)看，我國(guó)政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就已經(jīng)是和西方國(guó)家政府是不同的了。西方國(guó)家作為福利國(guó)家，他們的公共服務(wù)提供的更多是應(yīng)對(duì)國(guó)家危機(jī)，減少財(cái)政支出的?，F(xiàn)在，我國(guó)處在民眾對(duì)公共服務(wù)需求量增長(zhǎng)的階段，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不單不是為了減少?lài)?guó)家財(cái)政支出，反而是在積極調(diào)配優(yōu)勢(shì)資源，合理的轉(zhuǎn)換政府職能來(lái)滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展和民生的需求。所以在實(shí)踐中，我們主要需要考慮的是如何促進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)符合民眾需求的公共服務(wù)，財(cái)政負(fù)擔(dān)則放在次位。所以在給民眾提供公共服務(wù)上，我們也是要優(yōu)先考慮民生，要對(duì)那些相對(duì)弱勢(shì)的，如老幼病殘?jiān)羞@樣的群體構(gòu)建出一個(gè)民生的保障底線(xiàn)。第二就是要讓民眾都能夠平等的享受?chē)?guó)家社會(huì)發(fā)展給他們帶來(lái)的成果。第三是要緊緊抓住社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，讓民眾都能夠自由的享受可以促進(jìn)自身發(fā)展的社會(huì)成果。

（二）公共性

公共性是主要區(qū)別于私人組織的主要特性。隨著社會(huì)的發(fā)展和民眾參與程度的不斷提高，政府和私人組織之間在公共領(lǐng)域的一些公共性特征也在逐漸的弱化淡薄。但是政府就公共性上的存在，是一直保存的。因?yàn)檎怯扇嗣襁M(jìn)行授權(quán)行使的權(quán)力，所以政府在所有決策政策的制定和實(shí)行上都必須是在公共性的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)里的公共性，主要是體現(xiàn)在三個(gè)方面，一個(gè)是購(gòu)買(mǎi)動(dòng)機(jī)上，政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)必須是出自政府所應(yīng)該履行的職責(zé)，而不是因?yàn)槟硞€(gè)人，某個(gè)部門(mén)或者某個(gè)地方的利益。二是公共服務(wù)的消費(fèi)對(duì)象必須得是為了滿(mǎn)足民眾的公共需求而不是個(gè)別人，個(gè)別地區(qū)。三是政府進(jìn)行公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)的經(jīng)費(fèi)支出上必須是從公共財(cái)政中取得的。如果購(gòu)買(mǎi)的款項(xiàng)不是公共財(cái)政支出，而是由民眾捐款或者是自行付費(fèi)這樣的形式，或者是不應(yīng)該由政府購(gòu)買(mǎi)，又或者是政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)不合適，是可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行提供的[2]。

（三）權(quán)力制約性

政府在進(jìn)行公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的時(shí)候，他的職權(quán)也是要受到國(guó)家權(quán)力制約的，不能夠超過(guò)國(guó)家權(quán)力的范圍。這主要是因?yàn)?，一方面?guó)家權(quán)力是可以保障購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)可以得到強(qiáng)制性的實(shí)現(xiàn)。另一方面國(guó)家權(quán)力對(duì)于公共服務(wù)所產(chǎn)生的影響都是負(fù)有責(zé)任，是具有問(wèn)責(zé)性的。第三，國(guó)家可以通過(guò)立法來(lái)對(duì)購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)進(jìn)行保障。所以，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的邊界，也是要受到國(guó)家權(quán)力的制約，根據(jù)國(guó)情和財(cái)政收支情況來(lái)進(jìn)行合理合法的變化。

（四）可操作性

可操作性是指購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)必須是可以在現(xiàn)實(shí)中購(gòu)買(mǎi)和滿(mǎn)足民眾對(duì)他的需求的特性。這就要求政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)是現(xiàn)實(shí)存在，是可以進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)的。而購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)也是要可以量化，這樣才能在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的時(shí)候在合同招標(biāo)上，明確注明以此來(lái)明確競(jìng)爭(zhēng)條件，可以用實(shí)際金額來(lái)進(jìn)行衡量對(duì)比的。而購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)也必須是可以進(jìn)行評(píng)價(jià)估量的，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)后，要對(duì)提供公共服務(wù)生產(chǎn)者進(jìn)行費(fèi)用的支付。雖然政府可以通過(guò)合同的規(guī)定來(lái)進(jìn)行支付，但是在支付前也必須要對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，以此來(lái)最終確定應(yīng)該支付的金額。

三、完善措施為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的邊界界定提供保障

（一）明確界定、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

我們可以在考慮借鑒各方面的建議和意見(jiàn)，在《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)施條例》等這樣的基本法律，給公共服務(wù)的邊界界定提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，提高在公共服務(wù)上，法律對(duì)他的約束和確認(rèn)效力。與此同時(shí)也可以編制《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)施細(xì)則》，為不同類(lèi)別特性還有適用范圍進(jìn)行具體的劃分。將政府在進(jìn)行公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的詳細(xì)內(nèi)容上進(jìn)行明確規(guī)定。而地方政府也可以根據(jù)地方情況，在基礎(chǔ)法律上進(jìn)行符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的詳細(xì)規(guī)定[3]。

（二）完善制度、加強(qiáng)監(jiān)管

在政府進(jìn)行公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的界定中，可以建立一個(gè)完善的政府購(gòu)買(mǎi)聽(tīng)證制度，民眾評(píng)價(jià)制度還有監(jiān)管制度。要把所購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)為什么買(mǎi)，買(mǎi)的什么，通過(guò)什么方式購(gòu)買(mǎi)來(lái)進(jìn)行明確統(tǒng)一。提高民眾對(duì)于和自己切身利益相關(guān)的表達(dá)意識(shí)，使得民眾在使用公共服務(wù)的同時(shí)，能夠參與到公共服務(wù)的管理活動(dòng)中來(lái)。將政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)的具體信息進(jìn)行明晰化，把具體的合同內(nèi)容，包括像所購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)的數(shù)量，金額，質(zhì)量，所支付的金額出自哪里，由哪方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)這樣的情況全部公布出來(lái)，加強(qiáng)在這些方面的監(jiān)管。

（三）依法區(qū)分、法律界定

從法律層面上，將政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)的邊界和其他公共服務(wù)進(jìn)行明確區(qū)分，嚴(yán)格控制那些利用政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)變相融資舉債的行為，把政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)和其他項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行清楚的法律界定。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)已經(jīng)是取得了非常顯著的成績(jī)，也對(duì)公共服務(wù)邊界的界定進(jìn)行了不斷的研究和實(shí)踐。但是，就目前而言，我國(guó)政府在結(jié)合自身存在的問(wèn)題和國(guó)外一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)對(duì)比，我國(guó)在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的邊界界定上，還需要一段時(shí)間的研究和發(fā)展，在那些薄弱的環(huán)節(jié)和不成熟的地方進(jìn)行拓展和深化。而政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的深化治理和改革，也必定要以民眾需求為主要出發(fā)點(diǎn)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為支撐，找準(zhǔn)切入點(diǎn)才能夠積極穩(wěn)定的將這樣的公共服務(wù)進(jìn)行不斷的推進(jìn)。

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