李婭琳

【摘 要】政治與行政二分法理論為今天的公共政治及行政學(xué)確立了理論原則，對公共政治和行政管理的理論研究與實踐都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。本文主要從其理論的發(fā)展、意義與局限性以及對處于深刻變革的中國的借鑒意義著手，辯證地對該理論進行性論述。

【關(guān)鍵詞】政治；行政；二分法；借鑒；國家治理

一、政治與行政二分法理論的發(fā)展

政治與行政二分法理論最初是由歐洲學(xué)者斯坦因等人提出，后經(jīng)威爾遜引入美國學(xué)術(shù)界，再經(jīng)古德諾的系統(tǒng)論證，逐漸確定下來。它對我們今天的公共政治學(xué)與行政管理學(xué)研究起到了不可替代的作用。

（一）理論的萌芽階段

德國學(xué)者斯坦因的思想首先反映了政治與行政的分離，體現(xiàn)在為憲政與行政之間的關(guān)系中。后來，政治學(xué)家布隆赤里明確表示，在國家這個范疇里，要區(qū)分開政治與行政。

（二）理論首次明確提出

威爾遜在其著作《行政學(xué)研究》中首次明確提出政治-行政二分法的概念。他認(rèn)為，政治與行政應(yīng)該是兩個不同的概念。其中政治是對于政府而言，去完成的具有普遍意義的重大國家性質(zhì)的活動，而行政則是一項更為技術(shù)性的特定活動，是合法的、明細(xì)而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動。威爾遜的該理論是我們今天研究行政學(xué)的一個重要參考。

（三）理論被傳承、豐富

在此基礎(chǔ)上，古德諾進一步豐富了二分法理論，他更加重視政治與行政協(xié)調(diào)之間的研究以及如何實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)。在其著作《政治與行政》中，他認(rèn)為提到政府具有表達(dá)和執(zhí)行國家的職能，而政治和行政則分別扮演這兩個角色。但這并不意味著政治與行政應(yīng)該完全分開，古德諾就如何達(dá)到二者協(xié)調(diào)狀態(tài)提出了具體的操作可能性，即在適當(dāng)?shù)臓顟B(tài)下，政治可以適度干預(yù)或控制行政。

二、政治與行政二分法理論的意義與局限性

二分法理論自被提出以來便一直備受爭議。對此，我們要辯證地去看待其發(fā)揮過的積極作用和其固有的局限性。

（一）積極意義

我們必須清醒的認(rèn)識到，二分法理論的產(chǎn)生是與西方國家當(dāng)時的社會背景密切相關(guān)。它起源于多黨政治，學(xué)者教授們將政治與行政分離開來的最初動機是為了破除政黨分肥制度存在的積弊。因此，他們在改革政治學(xué)指導(dǎo)理論時，以二分法理論為指導(dǎo)，使得行政管理在實踐中越來越獨立。這也為現(xiàn)在的政治學(xué)與行政管理學(xué)研究打下了基礎(chǔ)，發(fā)揮了積極作用。

（二）局限性

同時，隨著公共政策學(xué)科的興起，很多西方學(xué)者也發(fā)現(xiàn)，政治與行政二分法理論在實踐中并不是那樣完全適用。首先，它會誘導(dǎo)人們?nèi)ハ嘈耪魏托姓g就是兩個相互獨立不影響但會相互平衡的關(guān)系，很多政客盲目追崇二者的分離，結(jié)果導(dǎo)致行政機構(gòu)的辦事效率低下。其次，該理論并沒有為政府提供一個合理的行政組織結(jié)構(gòu)和職能發(fā)揮模式，結(jié)果導(dǎo)致了政府在人員、政策、事物的制定、執(zhí)行和反饋過程中劃分的不清楚。

三、政治與行政二分法理論對我國現(xiàn)代政府治理的借鑒

政治與行政二分強調(diào)了政治與行政二者之間既相互獨立又相互影響，我們今天研究其二分法理論，也是為我國完善政治體制改革，提高行政效率提供有益參考和借鑒。

（一）堅持中國特色的行政體系制度

從二分法理論的形成過程中看，其產(chǎn)生和發(fā)展的社會背景是西方國家的多黨政治制度。而我們是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，作為中央政策的制定和執(zhí)行角色，政治機構(gòu)和行政機構(gòu)有效運轉(zhuǎn)運轉(zhuǎn)。在這個體制中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是保障國家政治穩(wěn)定有序的前提，同時在這個基礎(chǔ)上堅持行政機構(gòu)相對獨立行使職能，則能更有效地發(fā)揮其行政職能。當(dāng)前我國的政治與行政是一種良性互動的關(guān)系，二者既沒有完全分割開，也沒有所謂的完全獨立運轉(zhuǎn)，二者互相配合，分工協(xié)作，高效運轉(zhuǎn)。因此，我們在研究借鑒二分法理論時，不能盲目推崇，生搬硬套，而是要從自身國情出發(fā)，取其精華，去其糟粕，走中國特色的行政體系道路。

（二）持續(xù)推進政治體制改革

上層建筑要適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)。改革開放四十余年，我國的經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)生了翻天覆地的變化。為了適應(yīng)這種經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化，我們就必須持續(xù)改革政治體制中相對不適應(yīng)的部分，否則就會產(chǎn)生許多深層次的矛盾，影響全面建成小康社會的恢弘目標(biāo)。對二分法理論的研究和有益借鑒有助于我國穩(wěn)步推進政治體制改革，能夠提供新思路和新方向。

首先是政治發(fā)展的方向。必須堅定中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是推進政治體制改革的基本前提和重要保障。研究和借鑒二分法理論，協(xié)調(diào)處理政治與行政功能的關(guān)系，特別是處理好政治對行政的適度控制和行政機構(gòu)的適度集權(quán)。這是很重要的一部分，能為我國政治發(fā)展的方向明確了目標(biāo)。

其次是群眾路線方向。我們的國家性質(zhì)是人民民主專政的社會主義國家，我們黨從“小”走向“大”，由弱到強，離不開廣大群眾的支持和監(jiān)督，堅持“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，正是我們國家飛速發(fā)展的重要原因。尤其是現(xiàn)在我們正在建立一個權(quán)威的、高效的國家監(jiān)察體系，以實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察，這將有利于推進全面深化國家監(jiān)察體制改革，借鑒二分法理論，有助于正確處理監(jiān)督機關(guān)與人民群眾的關(guān)系，依靠群眾，服務(wù)群眾，使行政監(jiān)督真正得到人民的支持與擁護。

（三）持續(xù)推進行政體系改革

根據(jù)二分法理論，政治和行政可以相對分離，在此基礎(chǔ)上，行政體制可以通過自身的管理改革進行運作，通過技術(shù)手段提升政府行政效率。當(dāng)前我國正處于政治體制改革的攻堅階段，如何有效的提高行政效率，促進行政發(fā)展，正是我們面臨的重大考驗。它關(guān)系著如何有效提升政府工作效能，為國家社會經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。研究和借鑒二分法理論，我們可以按照行政治理的概念和精神，重建公共治理的主體結(jié)構(gòu)，科學(xué)地理順政府、市場和社會多元主體之間的關(guān)系。

首先是抓好政府職能優(yōu)化這條主線，借鑒政治行政二分法理論，有的放矢地進行各項行政制度改革，比如建立一站式公共服務(wù)平臺，簡化行政審批流程，同時不斷加強對公共權(quán)力的制約和監(jiān)督，不斷推動現(xiàn)代化政府建設(shè)。

其次是加強公務(wù)員隊伍的建設(shè)。西方國家將公務(wù)員基本分為政務(wù)官和事務(wù)官兩類，分別處理政治和行政兩個領(lǐng)域內(nèi)的具體事務(wù)。而我國公務(wù)員則更多是的兩種角色都有，肩負(fù)的任務(wù)更重。我國政府職能的發(fā)揮，要求公務(wù)員隊伍必須做精做強，公務(wù)員隊伍職業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力的提升是我國推進行政體制改革，發(fā)揚社會主義民主的重要途徑。如何堅持在在公務(wù)員錄用、考核與晉升三個方面加強教育和管理，堅持嚴(yán)管厚愛，確保公務(wù)員隊伍既有政治性，又有高度的專業(yè)化水準(zhǔn)。

（四）注重公平與效率

縱觀西方學(xué)者對政治與行政二分理論的批判史，可以看出，他們中的大多數(shù)都是在追求政治和行政的獨立與協(xié)作，而沒有考慮到公平與效率之間的關(guān)系。對此我們必須引起高度重視，采取預(yù)防措施，以政府改革為立足點，努力達(dá)到公平和效率的兼顧。一方面在政治領(lǐng)域推進民主，始終高度重視社會公平，避免出現(xiàn)兩極分化，另一方面在行政領(lǐng)域注重效率，刺激政府機構(gòu)及時改進，引入市場競爭機制，不斷規(guī)范政府組織和政府行為，確保政府行政效率，持續(xù)推進政治和行政二者得以充分有序的發(fā)展。

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