◎王 麗 王姿予

對于秦嶺的保護(hù)，不論從法令、機(jī)制，還是專項(xiàng)整治工作，陜西近年來的動作堪稱“快準(zhǔn)狠”?！吧介L制”的出臺，更是將“法”落實(shí)到了“人”

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近日，西安市主要領(lǐng)導(dǎo)要求，要全面落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于秦嶺生態(tài)保護(hù)系列重要指示批示和講話精神，堅(jiān)定踐行“兩山”理論，探索建立“山長制”工作模式，擔(dān)當(dāng)秦嶺保護(hù)的重大政治責(zé)任，打造美麗中國的西安秦嶺樣板。

繼“河長制”之后，這是陜西對“青山綠水”畫卷的又一筆濃墨重彩的描摹。從《陜西秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》到《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，對于秦嶺的保護(hù)，不論從法令、機(jī)制，還是專項(xiàng)整治工作，陜西近年來的動作堪稱“快準(zhǔn)狠”?！吧介L制”的出臺，更是將“法”落實(shí)到了“人”。

秦嶺陜西段全長500公里，面積5.8萬平方公里，占全省面積的28%。區(qū)域涉及西安、寶雞、渭南、漢中、商洛、安康6個(gè)市的38個(gè)區(qū)縣，被稱為陜西的“父親山”。但不可否認(rèn)的是，非法采石、違規(guī)旅游開發(fā)、垃圾污染等頑疾常常反復(fù)。在三令五申之下，仍有人在利益驅(qū)使之下頂風(fēng)作案。那么，“山長制”又該如何讓秦嶺“山長治”呢？

秦嶺的“并發(fā)癥”

靠山吃山，但人的貪欲，可以“吃”掉秦嶺。

先是被中央第六環(huán)境保護(hù)督察組反饋：在陜西秦嶺，采礦采石破壞生態(tài)情況突出，根據(jù)2016年衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)分析情況，區(qū)域270多處礦山開采點(diǎn)中，60%以上存在違法違規(guī)問題，生態(tài)破壞面積達(dá)到3500多公頃；后是在落實(shí)中央環(huán)保督察組整改要求，陜西省發(fā)改委、環(huán)保廳、國土廳聯(lián)合進(jìn)行的秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)監(jiān)管執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，部分區(qū)縣能夠按照要求及時(shí)整改，而部分涉事企業(yè)的生態(tài)修復(fù)情況卻并不樂觀。

“近年來，采石嚴(yán)重威脅著秦嶺生態(tài)環(huán)境，特別是華縣大敷峪、華陰方山峪、蒲城西潘村、眉縣桃園溝、太白鸚鴿鎮(zhèn)等地的掠奪式開采，造成山體滿目瘡痍，植被銳減。有的山體被削掉一半，有的整條溝一片狼藉，生態(tài)環(huán)境遭到毀滅性破壞。一些企業(yè)在被整治關(guān)停后，不顧禁令繼續(xù)偷采。”這是檢查報(bào)告中對于非法開采問題的一段陳述。

頂風(fēng)作案頻發(fā)，這其中自然有不法企業(yè)的逐利，更令人痛心的是，去采石廠打工成為秦嶺北麓一些貧困地區(qū)村民的主要收入來源，而這樣的群體一度多達(dá)幾十萬人。與此“并發(fā)”的，還有亂排亂放和亂砍亂伐；一些人口集中區(qū)域、農(nóng)家樂、旅游景點(diǎn)污水直排、垃圾亂倒等現(xiàn)象嚴(yán)重。

2015年8月3日17時(shí)15分，西安市長安區(qū)王莽街道小峪河村突發(fā)山洪，9人遇難，最小的僅9歲。隨后，《陜西省旅游條例(修訂草案修改稿)》明確指出，鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者不得在河道、峪溝以及山體滑坡、泥石流、洪水等自然災(zāi)害易發(fā)的危險(xiǎn)地帶開展旅游經(jīng)營活動。

如今，河道邊拉上了鐵絲網(wǎng)，不能再搭建，在部分關(guān)停的農(nóng)家樂舊址上，也規(guī)劃出了專門的燒烤空地。然而，沿路而上，依然有一些游客扒開圍擋的鐵網(wǎng)，開啟“躺石+戲水”模式，對巡邏員勸阻視若無睹。

人身安全外，給秦嶺遺留的垃圾也不少。一家農(nóng)家樂店主說，夏季的周末假期，進(jìn)山游玩的游客非常多，像啤酒瓶、菜渣、骨頭等垃圾丟得到處都是?！拔覀円矔褡瑁窃S多游客也都是表面上答應(yīng)，還是會把垃圾隨手就丟在景區(qū)里。”

今年西安又進(jìn)一步出臺《西安市秦嶺生態(tài)保護(hù)區(qū)農(nóng)家樂管理辦法》，明確禁止開發(fā)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)威脅區(qū)域內(nèi)的一切建設(shè)和經(jīng)營活動，并對排污和垃圾處理做了嚴(yán)格規(guī)定。

法盾堅(jiān)硬，卻難保有人不“暗放利箭”，正如諸多“秦嶺頑疾”的反復(fù)發(fā)作，并非沒有“處方”。那么，秦嶺問題的癥結(jié)在哪里？

主體“掰手腕”

老徐曾經(jīng)做過秦嶺的巡邏工作?！半m然每天都跑，但不太能管得住。之前巡邏游客下河道的時(shí)候，你在這邊檢查，他們在那邊，你跑那邊，他們又回到這邊。打游擊戰(zhàn)呢！你說了，也不聽。沒有多少約束力。至于開采的，你更管不了?！?/p>

小C從事環(huán)保工作，他透露，“秦嶺保護(hù)不是牽涉一個(gè)部門的事情。一個(gè)違法的企業(yè)，你想管，但他給這個(gè)打了招呼，給那個(gè)打了招呼。這中間牽涉太多部門，而且很多是上級的，比較難做。得有說了算的拿事兒的人來負(fù)責(zé)?！?/p>

村民李某：“你說非法開采，你把他弄走，村上人去哪里上班呢？保護(hù)是該保護(hù)，但先解決吃飯的問題吧，好不容易謀個(gè)活計(jì)是不？”

這恰恰點(diǎn)出了秦嶺保護(hù)問題的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：執(zhí)法力度、主要責(zé)任人和發(fā)展問題。

其實(shí)，秦嶺保護(hù)工作不力，對于相關(guān)責(zé)任人的問責(zé)，陜西從不手軟。截至2017年底，在嚴(yán)查破壞秦嶺違規(guī)違紀(jì)問題中，共約談1005人次，341人被追責(zé)，形成案卷139冊，追責(zé)部門涉及國土、林業(yè)、秦嶺辦、規(guī)劃、環(huán)保、建委等多個(gè)部門和西安市長安區(qū)、鄠邑區(qū)、周至縣等多個(gè)縣區(qū)。

但居住在秦嶺北麓附近的村民卻道出了這樣一個(gè)現(xiàn)象，甚至村民李某還總結(jié)了“套路”：“比如最近媒體報(bào)道說農(nóng)家樂出事了，垃圾、排污等問題，前兩年不是還出大亂子了嗎？風(fēng)來了，肯定要整治。這個(gè)時(shí)候是要關(guān)停一些的。但過陣子，又說要發(fā)展旅游，要搞農(nóng)家樂，又換個(gè)樣子換個(gè)地頭，重新搞?？兆?，要鉆還是有得鉆?！?/p>

對此，我們聽到了來自具體從事保護(hù)工作人員和專家的幾種聲音。

“秦嶺生態(tài)保護(hù)應(yīng)該是個(gè)整體工程、系統(tǒng)工程。如果多頭管，多頭又都不管了。甚至有各自的屬地，分屬不同地方和部門。執(zhí)法主體不明，責(zé)任就難以落實(shí)，遇到一些需要有人牽頭、綜合協(xié)調(diào)、齊抓共管的棘手問題時(shí)，部門之間推諉扯皮，也特別容易失去監(jiān)管，讓破壞秦嶺的人鉆制度空子。”

“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，是不容易出長效的。法令還是要由具體的人來執(zhí)行，不能再條塊分割了。那種‘運(yùn)動戰(zhàn)’行不通?！?/p>

“我們也很無力，一些礦山關(guān)閉后生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理進(jìn)展較慢，因礦業(yè)權(quán)退出后遺留的補(bǔ)償問題尚未解決，我們不僅要追著原來的企業(yè)來恢復(fù)生態(tài)，也面臨著一定的訴訟和信訪壓力?！币晃坏胤秸賳T說。

而更深層次的問題，還在于地方的GDP考核。“一些公路項(xiàng)目、沿山特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目用地未批先建，可好幾個(gè)部門都管不住，為啥？能帶來效益，能給當(dāng)?shù)丶{稅呀！“一把手”不發(fā)話，那你很難管。特別是縣級政府，就是縣上的利益與全局利益，行政干擾與執(zhí)法監(jiān)督掰手腕呢！”沿山縣區(qū)差別化的GDP考核制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未健全，部門存在職能交叉，不利于自然資源區(qū)域統(tǒng)籌、整體保護(hù)。

那么，如何讓“掰手腕”變“組合拳”？讓事后處罰變事前責(zé)任和執(zhí)行力度？

“法”+“人”的處方

責(zé)任人，執(zhí)行力，全局，機(jī)制，政績觀。這是秦嶺保護(hù)的5個(gè)關(guān)鍵。

在“河長制”“所長制”有明顯收效之后，西安開始籌備針對秦嶺保護(hù)工作的“山長制”：以秦嶺保護(hù)網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)，建立由市級四大班子領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任一級“山長”，沿山6區(qū)縣有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任二級“山長”，按照轄區(qū)48個(gè)峪口劃分責(zé)任區(qū)域，完善自上而下的管理體系，把每一座山、每一個(gè)峪口全方位管起來。

其實(shí)，早在今年3月，《西安市落實(shí)補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板“1+6”組合方案》發(fā)布，就提出了《加強(qiáng)秦嶺北麓(西安段)生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)實(shí)施方案》。2018年，全面實(shí)現(xiàn)秦嶺生態(tài)環(huán)境無重大破壞問題；2020年，秦嶺生態(tài)保護(hù)區(qū)民生、旅游、監(jiān)管及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完善；2025年，秦嶺北麓文化生態(tài)旅游帶基本建成，礦山地質(zhì)環(huán)境治理全面完成，生態(tài)功能恢復(fù)基本到位。而達(dá)成這一目標(biāo)的關(guān)鍵之一在于“事有人抓、人有人管、抓能抓實(shí)、管能管嚴(yán)”?！吧介L制”是新處方，更是長效機(jī)制的探索和保護(hù)條例的“責(zé)任化”。

目前，藍(lán)田縣已經(jīng)在西安市率先組建縣、鎮(zhèn)、村三級“山長制”管理體系，同時(shí)以每座山為單元織密織細(xì)網(wǎng)格，突破鎮(zhèn)村行政區(qū)劃，明確四至，明確山名，明確山長，夯實(shí)責(zé)任，并通過設(shè)立社會監(jiān)督公示牌，實(shí)行掛牌工作，掛牌監(jiān)督。值得一提的是，各鎮(zhèn)街則統(tǒng)籌整合河湖長、路長、治污減霾網(wǎng)格長、秦嶺保護(hù)網(wǎng)格長職責(zé)與山長合署辦公，為聯(lián)合治理創(chuàng)造更多條件。將護(hù)林、巡河、查路、增綠、治臟、安全生產(chǎn)、“五亂”整治統(tǒng)籌管理，實(shí)行多管齊下、多策并舉，確保轄區(qū)內(nèi)秦嶺環(huán)境保護(hù)工作(山長制)多元發(fā)力、齊抓共管、取得實(shí)效。

2018年是秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵點(diǎn)。西安此前就提出過“北跨、南控、西進(jìn)、東拓、中優(yōu)”十字方針和“三軸三帶三廊一通道多中心多組團(tuán)”的規(guī)劃。而其中的“南控”是無法也無須避開秦嶺的：如何在開發(fā)中保護(hù)，在治理中發(fā)展，讓它成為大西安的“綠色增長極”，早已不是簡單的環(huán)保問題，牽涉的還有城市骨架、經(jīng)濟(jì)增長方式、新的人民需求等重大時(shí)代課題。

可以說，秦嶺北麓的保護(hù)，直接關(guān)系到“南控”的成敗。

專家認(rèn)為，“山長制”可以起到三個(gè)作用：第一，理順了管理機(jī)制，從上而下，更能確保執(zhí)行力，防止出現(xiàn)部門打架、扯皮推諉。由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，更有力地?cái)財(cái)嗬骀?，“掰手腕”現(xiàn)象可以有效減少。第二，整合資源，把山、林、路等管理板塊整合起來，無縫對接，能管得更扎實(shí)和全面多效，減少“哪兒痛再醫(yī)哪兒”的機(jī)械管理。第三，能更好從全局出發(fā)，在管理中尋找發(fā)展的契機(jī)，便于找到保護(hù)和發(fā)展并舉的資源。

同時(shí)，專家也指出，“山長制”的實(shí)效關(guān)鍵在于考核，需要出臺相應(yīng)的考核細(xì)則與運(yùn)行機(jī)制。“是山長說了算，還是廠長說了算，也需要政績觀的扭轉(zhuǎn)。這是關(guān)鍵之關(guān)鍵。”