齊海麗

[摘 要]英國(guó)是公共服務(wù)改革的先驅(qū)者，也是新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)起者。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，在福利國(guó)家模式遭遇重創(chuàng)的社會(huì)背景下，英國(guó)政府通過(guò)多元措施助推社會(huì)組織發(fā)展，并在實(shí)踐中形成了社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給的范圍廣、能力強(qiáng)等特點(diǎn)。英國(guó)在長(zhǎng)期的制度實(shí)踐中所形成的政社全面合作伙伴關(guān)系，對(duì)于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)公共服務(wù)改革具有很強(qiáng)的借鑒意義。我國(guó)政府要發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，有效引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展，將其構(gòu)建成強(qiáng)有力的合作伙伴。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織 公共服務(wù) 合同制治理 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

工業(yè)革命最早興起于英國(guó)，英國(guó)也是公共服務(wù)改革的先驅(qū)者。早在十六世紀(jì)，英國(guó)政府最早引入私人慈善機(jī)構(gòu)來(lái)提供公共物品和服務(wù)。到了十八、十九世紀(jì)，英國(guó)就有了公共服務(wù)合同外包的探索，主要集中于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域。進(jìn)入20世紀(jì)70、80年代，西方世界國(guó)家普遍存在著政府公共服務(wù)供給質(zhì)量低下、民眾不滿(mǎn)情緒增長(zhǎng)等問(wèn)題，這些國(guó)家應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題有一個(gè)共同的特點(diǎn)：非營(yíng)利組織是社區(qū)公共服務(wù)最重要的主體，承擔(dān)著提供者或生產(chǎn)者的多重角色，為推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。在這種社會(huì)環(huán)境下，英國(guó)主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化，進(jìn)行社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的變革。有數(shù)據(jù)顯示，在2006—2007年，大約有1/5的公共產(chǎn)品由私人部門(mén)和非政府組織提供，涉及公共服務(wù)的各個(gè)方面和地域范圍。

英國(guó)政府在應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題方面日益加大財(cái)政投入。英國(guó)政府在2004—2005年大約花費(fèi)了3200億英鎊用于社會(huì)問(wèn)題的解決，比如養(yǎng)老金的支付、醫(yī)院的扶持和學(xué)校的發(fā)展等，這個(gè)數(shù)字大約相當(dāng)于公共支出的一半以上。在英國(guó)，為了有效應(yīng)對(duì)福利國(guó)家的危機(jī)，人類(lèi)服務(wù)提供者的角色呈現(xiàn)出由國(guó)家部門(mén)開(kāi)始向非政府組織、志愿組織和商業(yè)組織轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。教堂、宗教機(jī)構(gòu)、慈善團(tuán)體、互助會(huì)、共濟(jì)會(huì)在社會(huì)保護(hù)、衛(wèi)生保健和教育的選擇性提供方面發(fā)揮了自己的作用，在應(yīng)對(duì)社會(huì)挑戰(zhàn)、改進(jìn)公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)包容和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展方面都發(fā)揮著重要作用。

在英國(guó)，自從20世紀(jì)80年代以來(lái)，政策制定者就開(kāi)始倡導(dǎo)更多地利用志愿組織來(lái)充當(dāng)服務(wù)提供者的角色。以社區(qū)照顧模式為例，社區(qū)照顧模式最早出現(xiàn)于英國(guó)，這種社區(qū)照顧是由家庭成員在家中實(shí)現(xiàn)的，因具體的環(huán)境，它可以是最好的照顧形式，也可以是最差的照顧形式。在困難的情況下，由專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員提供的照顧要比由家庭成員照顧的更為恰當(dāng)和更為安全。政策制定者一直有意識(shí)地嘗試減少使用政府部門(mén)的制度性照顧，代之以更廣泛和更有效地利用非正式部門(mén)為殘疾人和體弱長(zhǎng)者提供“社區(qū)照顧”，大量的公共房屋管理就轉(zhuǎn)交給了志愿住房協(xié)會(huì)。此外，在一系列以地域?yàn)榛A(chǔ)的社會(huì)政策倡議中，志愿組織也被認(rèn)為是中央和地方政府的最佳的合作伙伴。

一、政府與社會(huì)組織關(guān)系的變遷

（一）福利國(guó)家危機(jī)及福利多元模式的產(chǎn)生

從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，關(guān)于福利國(guó)家陷入危機(jī)、面臨威脅、處于轉(zhuǎn)型之中的論調(diào)甚囂塵上。雖然有些論調(diào)言過(guò)其實(shí)，但不可否認(rèn)的事實(shí)是，發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)生了一場(chǎng)福利危機(jī)，這場(chǎng)危機(jī)的發(fā)生與全球化進(jìn)程的推進(jìn)、政治傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變、社會(huì)與人口的變遷都有極大的關(guān)聯(lián)。作為高福利國(guó)家的英國(guó)，在這場(chǎng)危機(jī)中也未能幸免于難。英國(guó)的公共服務(wù)改革以1979年為分界點(diǎn)，在這之前，政府對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)大包大攬，特別是政府要承接全面的社會(huì)保障重任。英國(guó)經(jīng)歷了長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)“滯脹”，在經(jīng)濟(jì)上難以維持其福利國(guó)家體制，長(zhǎng)期的社會(huì)保障政策使英國(guó)的GDP降到了西方國(guó)家的最低水平，財(cái)政危機(jī)加劇。高福利國(guó)家的發(fā)展模式在帶給國(guó)家沉重的財(cái)政壓力同時(shí)，還塑造了一大批懶惰的公民，這些人置國(guó)家的發(fā)展情勢(shì)于不顧，寧愿躺在福利的“溫床”上享受政府的各種補(bǔ)貼，這樣的社會(huì)弊病，加之巨大的財(cái)政壓力，英國(guó)已經(jīng)到了不改革無(wú)法發(fā)展的地步。

撒切爾政府1979年上臺(tái)后，便態(tài)度堅(jiān)決地推行自由主義的經(jīng)濟(jì)政策，主張對(duì)福利國(guó)家模式進(jìn)行改革，她的改革是以經(jīng)濟(jì)學(xué)為開(kāi)端，走向社會(huì)政策方面。一般認(rèn)為，民營(yíng)化改革源于1979年撒切爾夫人大刀闊斧的改革，她所推行的是“小政府”政策，撒切爾夫人既試圖打破工黨的傳統(tǒng)堡壘，又想推廣一種花費(fèi)更低的城市管理，通過(guò)求助于更多的公私合作伙伴和在公共部門(mén)內(nèi)推行企業(yè)文化。福利國(guó)家可以提供服務(wù)與收入保障，但也是而且總是一種社會(huì)分層體系。福利制度是福利國(guó)家塑造階級(jí)與社會(huì)秩序的關(guān)鍵制度，福利國(guó)家的組織特征幫助了社會(huì)團(tuán)結(jié)、階級(jí)分割以及地位差異的表現(xiàn)。

撒切爾政府所進(jìn)行的一系列改革，就是對(duì)福利國(guó)家危機(jī)做出的正面回應(yīng)。撒切爾政府改革的重點(diǎn)是國(guó)有企業(yè)的民營(yíng)化，早期的民營(yíng)化方案也是在這一時(shí)期發(fā)起的。英國(guó)沒(méi)有公共部門(mén)和私營(yíng)實(shí)體合作的傳統(tǒng)，私有化改革是對(duì)傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)服務(wù)模式的一個(gè)巨大的沖擊和改革。從20世紀(jì)80年代早期開(kāi)始，1979年至1993年，英國(guó)的國(guó)有企業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重從11%下降到2%。撒切爾政府的公共服務(wù)改革涉及多個(gè)方面，目的在于扭轉(zhuǎn)英國(guó)經(jīng)濟(jì)的頹勢(shì)，改變英國(guó)人的生活境遇，把經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利改革作為重點(diǎn)。同時(shí)，政府改革既是整個(gè)改革的目標(biāo)，又是鞏固改革成果的條件，取得了舉世矚目的巨大成就，但是非營(yíng)利組織在這次改革中所獲取的機(jī)會(huì)并不是很多。英國(guó)和其他地方已經(jīng)出現(xiàn)了把一些國(guó)家職能委托給非民選的、準(zhǔn)自治的政府組織的東西，而這些組織通常由工商部門(mén)和社區(qū)部門(mén)的代表以及中央和地方政府的官員所構(gòu)成。

（二）政社全面合作伙伴關(guān)系的確立

1997年英國(guó)工黨重新上臺(tái)執(zhí)政以后，“第三條道路”成為風(fēng)靡西方政壇的口號(hào)?！暗谌龡l道路”理論源于克里頓的競(jìng)選策略，但卻在英國(guó)得到了最為全面的闡釋。1995年開(kāi)始，布萊爾就將“第三條道路”作為工黨的政治哲學(xué)提出，表明工黨要實(shí)現(xiàn)對(duì)新自由主義和社會(huì)民主主義的超越。社群是“第三條道路”的一個(gè)重要概念，主張建立包容型的社會(huì)關(guān)系，這種新型的社會(huì)包容關(guān)系，主張社會(huì)公共治理中個(gè)人和團(tuán)體的參與意識(shí)和公共精神的培養(yǎng)。它倡導(dǎo)在尊重個(gè)人價(jià)值的基礎(chǔ)上建立共同體意識(shí)，即每個(gè)人積極參加生活于其中的社群公共生活，為社群服務(wù)。這種社會(huì)包容意識(shí)，奠定了布萊爾政府改革的理論基石，體現(xiàn)在布萊爾的執(zhí)政方針中，就是強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人等在公共事業(yè)中的合作。布萊爾不像撒切爾那么極端和抗拒政府主義，培育積極的公民社會(huì)也是政府的政策理念之一。工黨在1997年執(zhí)政之前，就在政府與非營(yíng)利組織關(guān)系的意見(jiàn)征求稿中，將政府與志愿組織的伙伴關(guān)系作為工黨推進(jìn)社會(huì)凝聚力建設(shè)政策的核心內(nèi)容。

工黨執(zhí)政早期就提出了一項(xiàng)重要的改革：構(gòu)建整合型政府，以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題。一直追求與社會(huì)力量的合作，改變政府包攬一切的福利國(guó)家模式，由社會(huì)辦福利。強(qiáng)調(diào)切實(shí)加強(qiáng)非營(yíng)利組織的組織治理，使之能夠肩負(fù)起新時(shí)期的使命，在這樣的政策倡議下，許多社會(huì)團(tuán)體和社區(qū)組織參與到提供社會(huì)公共服務(wù)的工作中。為了提升公民責(zé)任感，布萊爾政府通過(guò)吸納志愿部門(mén)，以擴(kuò)大福利混合及聯(lián)合社區(qū)和信仰組織等方式。英國(guó)政府一直積極鼓勵(lì)公民參與和志愿活動(dòng)，布萊爾執(zhí)政后，在充分肯定原有改革成果的基礎(chǔ)上，針對(duì)改革中過(guò)分強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)，忽視社會(huì)責(zé)任的問(wèn)題提出了合作政府的觀念。也是在其執(zhí)政期間，COMPACT協(xié)議得以簽署通過(guò)，將非營(yíng)利組織與政府的關(guān)系通過(guò)國(guó)家政策的形式得以確立，明確了雙方共同的價(jià)值、信念和承諾。1998年以來(lái)，工黨政府為實(shí)現(xiàn)建立現(xiàn)代化政府的目標(biāo)，推出旨在改善公共服務(wù)質(zhì)量的最佳價(jià)值模式。英國(guó)公共服務(wù)改革出現(xiàn)了在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上向合作轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，也就是不僅僅強(qiáng)調(diào)效率的趨向，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)與合作，更加關(guān)注公平。

二、社會(huì)組織參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的特點(diǎn)

（一）政府通過(guò)立法和政策引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展

政府與民間組織合作關(guān)系的確立需要良好的政策環(huán)境。英國(guó)政府高度重視與民間公益組織的合作并視之為重要的合作伙伴。早在20世紀(jì)80年代，保守黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方政府就制定了《地方振興計(jì)劃》，引入了政府與非營(yíng)利組織的合作關(guān)系，但這一時(shí)期的非營(yíng)利組織并沒(méi)有實(shí)際參與政策的制定。英國(guó)合同承包制中的政策具有連續(xù)性，在過(guò)去的25年間，政策具有連續(xù)性是英國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域推行合同制的一大特點(diǎn)。雖然這些改革沒(méi)有被作為宏偉藍(lán)圖，但是這些改革的連續(xù)性還是清晰可見(jiàn)的，很多構(gòu)成新公共管理，隨后又成為新公共合同制的因素。在1979年第一屆撒切爾政府執(zhí)政時(shí)就已經(jīng)超越了政黨支持，隨著工黨在1997年大選中的獲勝，由保守黨發(fā)起的公共服務(wù)領(lǐng)域的改革也橫跨了行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系等領(lǐng)域，向縱深方向發(fā)展。

英國(guó)長(zhǎng)期的志愿?jìng)鹘y(tǒng)積累了大量的社會(huì)資本，而英國(guó)的志愿部門(mén)擁有的資源和影響力則是其能與政府平等對(duì)話(huà)的重要保障。1997年工黨執(zhí)政以后，將政府與民間組織合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建提上政府議程，并在總結(jié)地方振興計(jì)劃的基礎(chǔ)上提出了“新地方振興計(jì)劃”。這一計(jì)劃與保守黨時(shí)期的計(jì)劃不同之處在于：非營(yíng)利組織只做形式上的伙伴，肯定了這些組織在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，并使其成為真正意義上的伙伴，參與政策制定。這一計(jì)劃無(wú)論從涵蓋的政策領(lǐng)域，還是對(duì)政府與社會(huì)組織合作關(guān)系的確定，都是對(duì)原有振興計(jì)劃的突破與發(fā)展。

在這些因素的綜合作用下，1998年在各級(jí)政府與民間公益組織之間簽署了《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》，保證非營(yíng)利組織在保持獨(dú)立基礎(chǔ)上與政府展開(kāi)積極的互動(dòng)，從而形成“良性伙伴關(guān)系”。這一協(xié)議，認(rèn)可了政府與非營(yíng)利組織的共同價(jià)值觀，規(guī)定了志愿部門(mén)、政府部門(mén)以及第三部門(mén)之間是彼此獨(dú)立的，但同時(shí)又存在著職能上的交叉，三者可以就同一服務(wù)事項(xiàng)開(kāi)展平等對(duì)話(huà)及溝通。同時(shí)，還對(duì)雙方合作的原則以及各自承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定。英國(guó)政府和非營(yíng)利組織之間簽署的一項(xiàng)指導(dǎo)性協(xié)議，成為政府各部門(mén)與非營(yíng)利組織之間的合作指南及工作備忘錄，積極推動(dòng)政府與民間組織之間的合作。這一協(xié)議更多的是約束中央政府與非營(yíng)利組織之間的關(guān)系，但很快人們就意識(shí)到地方政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系也應(yīng)該納入這個(gè)協(xié)議中來(lái)，它包括以下幾方面的準(zhǔn)則：資金與政府采購(gòu)規(guī)則、咨詢(xún)與政策評(píng)價(jià)準(zhǔn)則、志愿準(zhǔn)則和社區(qū)準(zhǔn)則等。該協(xié)議主要是通過(guò)政府部門(mén)與志愿組織內(nèi)部各自形成的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，這些準(zhǔn)則和規(guī)定為兩者關(guān)系的厘清與界定提供了指導(dǎo)，但對(duì)于政府在其中的職責(zé)和義務(wù)缺少更為明晰的規(guī)定。這一問(wèn)題在聯(lián)合政府上臺(tái)之后得以解決，聯(lián)合政府在保持COMPACT協(xié)議核心原則的基礎(chǔ)之上，對(duì)它涉及的權(quán)力、責(zé)任問(wèn)題進(jìn)行了修訂。英國(guó)財(cái)政部于2000年出版了《公私伙伴關(guān)系——政府的舉措》，對(duì)兩者合作的關(guān)系做了進(jìn)一步的解釋?zhuān)膭?lì)公共部門(mén)通過(guò)合同和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式支持非營(yíng)利組織的發(fā)展。

（二）政府采取多舉措加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)

英國(guó)政府與（民間）非營(yíng)利組織之間不是間斷性的關(guān)系，而是一種連續(xù)性的關(guān)系。在政府組織與非營(yíng)利組織之間具有諸多的過(guò)渡狀態(tài)，從而使政府組織與非營(yíng)利組織融合起來(lái)。在英國(guó)人的眼中，政府與非營(yíng)利組織有著為建立一個(gè)公平的社會(huì)而共同努力的信念，政府也認(rèn)識(shí)到自身在促進(jìn)非營(yíng)利組織的發(fā)展方面應(yīng)該做的工作與貢獻(xiàn)。英國(guó)政府鼓勵(lì)非營(yíng)利組織積極參與公共服務(wù)方案的設(shè)計(jì)，還從項(xiàng)目投資、發(fā)展投資和戰(zhàn)略性投資等三個(gè)方面為社會(huì)組織提供實(shí)質(zhì)支持，特別是COMPACT協(xié)議，更是為非營(yíng)利組織的發(fā)展提供了方向性的指導(dǎo)。正是在這一協(xié)議的指導(dǎo)下，英國(guó)政府制定了一系列專(zhuān)門(mén)針對(duì)非營(yíng)利組織的項(xiàng)目。英國(guó)政府在2006年正式公布“能力建設(shè)者”項(xiàng)目，該項(xiàng)目的主旨是為每一個(gè)需要幫助和支持的非營(yíng)利組織提供政策扶持。這一項(xiàng)目從技術(shù)、資金、人力資源等六個(gè)方面對(duì)一線非營(yíng)利組織進(jìn)行支持。在這一項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，政府不但加大了對(duì)其財(cái)政投入力度，還建立了6個(gè)國(guó)家層面的服務(wù)中心，支持地方能力項(xiàng)目建設(shè)。2007年，開(kāi)展了項(xiàng)目實(shí)施三年的工作回顧與總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上制定了未來(lái)三年的戰(zhàn)略規(guī)劃任務(wù)，主要包括：提供硬件支持，向其他行為主體展示非營(yíng)利組織提供服務(wù)的益處，為非營(yíng)利組織參與服務(wù)供給創(chuàng)設(shè)機(jī)會(huì)，提供財(cái)力支持，做好對(duì)非營(yíng)利組織資金投入模式的持續(xù)化工作。2012年2月28日，《公共服務(wù)（社會(huì)價(jià)值）》提案獲得通過(guò)，這一提案對(duì)社會(huì)組織的能力提出了更高的要求。作為政府采購(gòu)的目標(biāo)機(jī)構(gòu)，社會(huì)組織在履行公共服務(wù)合同時(shí)，必須考慮如何改善服務(wù)對(duì)象社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及環(huán)境。

（三）社會(huì)組織注重自我能力提升

人類(lèi)從出生伊始就存在著諸多的不一樣，比如性別、種族、家庭，就是這些不同塑造了多樣化的人類(lèi)，也是這些不同，制造出了社會(huì)問(wèn)題。所以社會(huì)公平理論的倡導(dǎo)者主張“起點(diǎn)公平”，但事實(shí)上，源于人類(lèi)體能和智能以及先天的生活環(huán)境等諸多因素，使這種公平成為更大意義上的天方夜譚。由于這些因素的差異，導(dǎo)致了部分群體在社會(huì)中的優(yōu)勢(shì)地位，也帶來(lái)了另一部分的弱勢(shì)地位。所以，消除不平等，實(shí)現(xiàn)人人平等的社會(huì)不止是啟蒙思想家的政治理想，也是今天執(zhí)政者為之奮斗終身的政治目標(biāo)。與這種不平等相伴而生的問(wèn)題，包括失業(yè)、貧窮、社會(huì)歧視等現(xiàn)象，也同樣出現(xiàn)在英國(guó)的政治圖景中。隨著20世紀(jì)以來(lái)工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，人類(lèi)文明的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)水平的提升，全世界人民的生活水平有了很大的改善。但與此同時(shí)，貧困和社會(huì)不平等現(xiàn)象也并沒(méi)有消逝，反而有加大的趨勢(shì)，“富者愈富，窮者愈窮”已經(jīng)作為一個(gè)世界性的課題呈現(xiàn)在人們眼前。雖然撒切爾政府公開(kāi)否認(rèn)貧窮的存在，但學(xué)者的研究結(jié)論則清晰無(wú)誤地證明：英國(guó)存在著廣泛的社會(huì)不平等現(xiàn)象，這是對(duì)福利國(guó)家可以消滅貧窮抑制不平等結(jié)論的重大否定。

在對(duì)社會(huì)平等與否及其概念運(yùn)用是否能為官方所接受的爭(zhēng)論聲中，一個(gè)來(lái)自歐洲大陸的“社會(huì)排斥”概念在世界各地得到了廣泛的運(yùn)用，并且這一提法還為布萊爾政府所接納。區(qū)別于社會(huì)不平等，“社會(huì)排斥”是一個(gè)多維度的概念，它的核心在于社會(huì)成員由于某些原因，在生命的某個(gè)時(shí)期為社會(huì)的主流所拋棄或者疏遠(yuǎn)，這種拋棄或者疏遠(yuǎn)的原因是多方面的，而且主客觀原因是共同存在的，因?yàn)槠湓诮忉屵吘壢后w產(chǎn)生原因的復(fù)雜性和多樣性上，“社會(huì)排斥”這一概念日益在福利國(guó)家興起，而且這一概念的焦點(diǎn)更多得放在了個(gè)人和社群的失敗上，政府或者社會(huì)結(jié)構(gòu)在這種問(wèn)題的形成過(guò)程中的責(zé)任被弱化，這也是其受到了官方采納的重要原因。以下兩個(gè)案例說(shuō)明非營(yíng)利組織在解決社會(huì)問(wèn)題中發(fā)揮了重要作用。

無(wú)家可歸已經(jīng)不是一件新鮮事。1966年的一部電影，將無(wú)家可歸的問(wèn)題重新塑造，民眾清晰地意識(shí)到無(wú)家可歸者的悲慘遭遇。英國(guó)政府投入了大量的資金為這些無(wú)家可歸者建造了公共房屋，但收效甚微，真正發(fā)揮作用的是一個(gè)名為“避難所”的慈善組織所發(fā)起的立法行為。這個(gè)組織領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)性運(yùn)動(dòng)，促成了20世紀(jì)70年代的一項(xiàng)新立法，第一次要求地方政府負(fù)責(zé)照顧那些沒(méi)有住房卻擁有孩子的家庭。自那以后，地方政府應(yīng)擔(dān)負(fù)起的責(zé)任有了法律保障。同樣的例子發(fā)生在家庭暴力中，“家庭暴力”也是一個(gè)政策議題，與“社會(huì)排斥”所不同的，它是20世紀(jì)70年代才進(jìn)入政策議程的，而在這個(gè)問(wèn)題由公眾議程上升為政府議程的過(guò)程中，全國(guó)性婦女庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)所發(fā)揮的作用是毋庸置疑的。在這些由家庭暴力幸存者，以及他們所代表組織的聲勢(shì)浩大的社會(huì)運(yùn)動(dòng)中，英國(guó)政府被迫于20世紀(jì)70年代通過(guò)了新的立法，為那些正在遭受或者將來(lái)可能遭受家庭暴力的女性提供進(jìn)一步的保護(hù)。

三、英國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)啟示

英國(guó)政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐中所采取的形式、內(nèi)容以及模式，都與當(dāng)時(shí)社會(huì)所處的政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)文化傳統(tǒng)等現(xiàn)實(shí)環(huán)境密切相關(guān)。目前，中國(guó)政府正處于市場(chǎng)化進(jìn)程中，學(xué)習(xí)英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)供給的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于深化我國(guó)公共服務(wù)改革具有非常重要的借鑒意義。這些意義體現(xiàn)在需要明確政社合作，代表了公共服務(wù)供給的主流方向，同時(shí)在這個(gè)方向的指引下，政府要對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展給予政策指導(dǎo)和財(cái)政扶持，營(yíng)造政社合作伙伴關(guān)系的良好氛圍。

（一）政社合作代表了多元主體共治的發(fā)展方向

在公民參與激增的時(shí)代，在信息急劇膨脹的時(shí)代，傳統(tǒng)的政府單一縱向管理體制為主的城市管理模式受到了嚴(yán)重的沖擊與挑戰(zhàn)，政府職能經(jīng)歷了統(tǒng)治型政府、管理型政府，再到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。在過(guò)去的一個(gè)世紀(jì)里，政府作為“守夜人”的角色受到了挑戰(zhàn)，全球各個(gè)國(guó)家的政府職能都經(jīng)歷了大規(guī)模的擴(kuò)張。由于市場(chǎng)先天存在著失靈的領(lǐng)域，因而政府的作用就不容忽視，公共服務(wù)的公共屬性必然要求政府發(fā)揮重要作用，政府開(kāi)始編織覆蓋全社會(huì)的公共服務(wù)保障體系，政府的職能和作用范圍隨之?dāng)U大，隨之而來(lái)的是巨大的財(cái)政壓力，政府不得不為增加的社會(huì)福利需求埋單。

到了20世紀(jì)80年代，福利國(guó)家都為龐大的社會(huì)福利開(kāi)支所累，苦不堪言，尋求官僚體系之外的力量便成為政府的革新路徑。城市治理理念是對(duì)傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治或政府管理理念的挑戰(zhàn)，因?yàn)檎诜?wù)供給領(lǐng)域的積極行為并不一定是有效的，政府應(yīng)該積極與社會(huì)組織開(kāi)展各種形式的合作，有效增加公共服務(wù)的供給，不斷提高服務(wù)的質(zhì)量和水平成為政府必須擔(dān)當(dāng)?shù)闹厝?。政府職能的發(fā)展演變也經(jīng)歷了一個(gè)過(guò)程，我國(guó)將政府職能定位為宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府是對(duì)這一職能的正面回應(yīng)。公共服務(wù)職能的發(fā)揮狀況，直接決定著政府的治理水平。公共需求導(dǎo)向是相對(duì)于政府供給導(dǎo)向而言的，在這場(chǎng)以公共服務(wù)市場(chǎng)化為主旋律的公共服務(wù)變革中，政府的角色被重新定位，政府更多的時(shí)候作為公共服務(wù)的安排者，而不是生產(chǎn)者，于是公私合作、政府購(gòu)買(mǎi)與合同制治理等模式成為很多國(guó)家服務(wù)供給的新選擇。從合作對(duì)象的選擇來(lái)看，也呈現(xiàn)出了向社會(huì)組織傾斜的趨向。治理理論的提出以及社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域中日益顯現(xiàn)的重要作用，使得政府將其視為服務(wù)供給的重要合作伙伴。公私合作供給變政府主辦為政府主導(dǎo)，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成開(kāi)放系統(tǒng)，培育社會(huì)組織，降低服務(wù)成本，拓展服務(wù)功能，提高服務(wù)效率，代表著公共服務(wù)的一種發(fā)展趨勢(shì)。從我國(guó)目前的實(shí)踐看，合作供給公共服務(wù)提升了公共服務(wù)供給的效率，促進(jìn)了社會(huì)組織的成熟與發(fā)展，同時(shí)也有利于地方政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二）合作進(jìn)程的推進(jìn)需要政府和社會(huì)組織共同努力

治理與善治理論的提出，公民社會(huì)組織的崛起，使得社會(huì)組織參與城市治理活動(dòng)具有了現(xiàn)實(shí)可行性。社會(huì)組織的參與行為有利于政府的角色轉(zhuǎn)變，因?yàn)樵谶@一過(guò)程中，政府簡(jiǎn)政放權(quán)，還權(quán)于社會(huì)，社會(huì)組織承接起了部分公共服務(wù)供給的任務(wù)，政府則由服務(wù)的“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤峁┱摺薄Ｉ鐣?huì)組織是公民參與公共事務(wù)的組織載體，通過(guò)這一組織載體，公民提升了參與政治的能力，提高了權(quán)利意識(shí)，推動(dòng)了政府的民主化進(jìn)程。社會(huì)組織的重要功能之一就是提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，組織自身的功能優(yōu)勢(shì)，使得它提供的服務(wù)具有專(zhuān)業(yè)性等優(yōu)勢(shì)，滿(mǎn)足了社會(huì)多元群體的服務(wù)需求。

社會(huì)組織參與服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，分擔(dān)了政府的責(zé)任，政府應(yīng)持鼓勵(lì)與支持的態(tài)度。同時(shí)，政府也要加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管，政府的管理目的在于促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。政府要為社會(huì)組織的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境，放寬對(duì)社會(huì)組織登記注冊(cè)的限制和約束，將傳統(tǒng)的控制取向型的發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砣∠蛐?。資金是組織生存與發(fā)展的生命線，而志愿性失靈又是困擾全球社會(huì)組織發(fā)展的瓶頸。政府在社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程的一個(gè)重要角色就是資金的保障者，因此政府的監(jiān)管職能絕不能松懈，要對(duì)其資金使用狀況等嚴(yán)加監(jiān)管。作為公共服務(wù)社會(huì)化的一種形式，社會(huì)組織的參與行為要求實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化，主張社會(huì)組織參與到服務(wù)的提供中，這樣便于政府服務(wù)“安排者”角色的發(fā)揮，也利于公共服務(wù)供給質(zhì)量的提升和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。職能轉(zhuǎn)移的本質(zhì)是政府角色的轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)轉(zhuǎn)接出去并不意味著政府放手不管，而是對(duì)政府提出了更高的要求，政府要通過(guò)多種形式對(duì)社會(huì)組織及其他服務(wù)承接組織進(jìn)行監(jiān)督，保障服務(wù)的質(zhì)量，政府需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)良好的社會(huì)制度環(huán)境、完善監(jiān)督機(jī)制、績(jī)效評(píng)估機(jī)制，為社會(huì)組織的成長(zhǎng)與發(fā)展提供政策支持。

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