儲著斌

[摘 要] 國家級開發(fā)區(qū)整體托管一個完整行政區(qū)，實施一體化發(fā)展，有利于促進區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展，但在有序推進兩區(qū)融合發(fā)展進程中，管理體制存在著模糊行政現(xiàn)象。就武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)整體托管漢南區(qū)而言，兩區(qū)融合發(fā)展彰顯了發(fā)展模式的重大轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了發(fā)展主線的重大轉(zhuǎn)折，同時治理方式呈現(xiàn)出復雜性，開發(fā)區(qū)行政組織執(zhí)行權(quán)力時行政權(quán)限不明、行政職能界限不清，在行政管理體制、權(quán)力配置、激勵機制、編制管理等方面不得不接受既有體制的重重約束。因此，武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）可借鑒國內(nèi)其他開發(fā)區(qū)整體托管行政區(qū)的實踐經(jīng)驗，發(fā)掘“效率”與“合體制性”之間的張力與趨勢，一方面在實踐中要進一步降低交易成本，為國家相關(guān)實驗保留試錯回旋的余地；另一方面要解決法律地位模糊的問題，將開發(fā)區(qū)托管行為在法律法規(guī)等方面進一步完善。

[關(guān)鍵詞] 武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)；漢南區(qū)；國家級開發(fā)區(qū)；行政區(qū)托管；管理體制改革

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）09-0097-11

2018年迎來了改革開放40周年。黨的十九大報告指出，在深化機構(gòu)和行政體制改革中，要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”[1]。近年來，我國各類開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)模式已十分普遍，國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)整體托管一個完整行政區(qū)，有利于促進區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展，但開發(fā)區(qū)的改革開放事業(yè)仍然存在著一些體制機制上的障礙，嚴重制約著兩類區(qū)域的一體化發(fā)展。以2013年12月啟動的湖北省武漢市武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)整體托管漢南區(qū)為例，“是武漢發(fā)展史上一件意義深遠的大事”[2]“是武漢市第一次出現(xiàn)開發(fā)區(qū)整體托管一個行政區(qū)”[3]；2018年5月，國家發(fā)改委總結(jié)推廣第一批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點經(jīng)驗，武漢創(chuàng)新城鎮(zhèn)化體制機制、加快國家級開發(fā)區(qū)和行政區(qū)融合發(fā)展作為全國24條試點經(jīng)驗之一在全國推廣[4]。但毋庸置疑的是，國家級開發(fā)區(qū)往往在組織形式上采取精簡形式，以效率為價值追求，權(quán)力行使存在著行政權(quán)限不明、行政職能界限不清等“模糊行政”的現(xiàn)象，這直接導致“合體制性”困境，嚴重影響著兩區(qū)的一體化發(fā)展。為此，筆者團隊在調(diào)研兩區(qū)融合發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，著重分析目前存在的問題與困境，試圖提出有序推進功能區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展的政策建議。

一、武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)與漢南區(qū)融合發(fā)展的基本現(xiàn)狀

從空間維度上看，當設立開發(fā)區(qū)邊界難以滿足其不斷發(fā)展的需要時，開發(fā)區(qū)就具有不斷拓展范圍的沖動。開發(fā)區(qū)“擴圍”“拓界”的現(xiàn)實舉措就是托管周邊的行政區(qū)域，這被稱之為“權(quán)宜之計”[5]。以武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，該開發(fā)區(qū)自1991年成立以來，通過5次托管實現(xiàn)擴容：1996年托管蔡甸區(qū)沌陽、沌口兩街道，2006年托管蔡甸區(qū)軍山街，2010年托管漢陽區(qū)10平方公里共建區(qū)，2013年整體托管漢南區(qū)，2014年托管洪湖市新灘新區(qū)。其中影響最大的莫過于整體托管漢南區(qū)。2013年12月，經(jīng)湖北省委、省政府同意，武漢市委、市政府下發(fā)武漢市開發(fā)區(qū)與漢南區(qū)融合發(fā)展的指導性文件《關(guān)于武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)托管漢南區(qū)實施一體化發(fā)展的意見》，決定自2014年1月起，武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)整體托管漢南區(qū)，不改變漢南區(qū)的行政區(qū)劃，保留整體建制，仍作為武漢市轄的一級地方行政區(qū)；兩區(qū)實行統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一招商；區(qū)域內(nèi)組織架構(gòu)、機構(gòu)設置和經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，報經(jīng)市委、市政府批準后實施[2]。武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)迎來了前所未有的發(fā)展機遇，漢南區(qū)也邁上新發(fā)展臺階，兩區(qū)融合將促進經(jīng)濟社會全面進步。主要變化表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是開發(fā)區(qū)整體托管漢南區(qū)后，創(chuàng)新了新興城鎮(zhèn)化的體制機制?，F(xiàn)階段，武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)作為國家級開發(fā)區(qū)，在與漢南區(qū)融合發(fā)展方面，已基本搭建“兩塊牌子、一套班子”的體制架構(gòu)，以行政管理、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設施建設、生態(tài)建設、社會事業(yè)發(fā)展等6個方面一體化為突破口，充分整合空間、產(chǎn)業(yè)和行政管理，形成了聯(lián)動發(fā)展的良好態(tài)勢[4]。開發(fā)區(qū)創(chuàng)新成立了武漢市首家行政審批局，實現(xiàn)“一枚印章”的管理審批；整合設立市場監(jiān)督局，實現(xiàn)“九龍治水”向“一條龍監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變；實施行政審批制度改革和審管分離改革，建立起事中事后的監(jiān)管機制與體系，政務環(huán)境、營商環(huán)境和行政效能得到明顯提升[4]。這也成為繼武漢市自2014年底成為國家新型城鎮(zhèn)化第一批試點地區(qū)之后，在綜合推進行政管理體制機制創(chuàng)新方面開展先行先試的階段性成果之一。

二是開發(fā)區(qū)整體托管漢南區(qū)后，彰顯了發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變。武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)于1993年4月經(jīng)國務院批準為國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。設立之初的宗旨，按地方法規(guī)規(guī)定，“實行沿海開放城市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的政策和管理體制，按照武漢市經(jīng)濟發(fā)展長遠規(guī)劃，遵循外引和內(nèi)聯(lián)相結(jié)合的原則，引進資金、人才，引進先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，以興辦生產(chǎn)性企業(yè)和科技型項目為主，大力發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，推動武漢市大中型企業(yè)的技術(shù)改造，促進外向型經(jīng)濟的發(fā)展”[6]，就其性質(zhì)而言，屬于功能區(qū)；漢南區(qū)，就其性質(zhì)而言，是按照國家憲法和地方人民政府組織法設置的一級地方行政區(qū)，屬于武漢市的市轄區(qū)。根據(jù)國務院有關(guān)精神，國家級開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟功能區(qū)，要區(qū)別于城市的行政區(qū)，管理體制和運行機制上要堅持集中精簡、靈活高效、親商務實的原則[7]。整體托管后建立的“開發(fā)區(qū)（功能區(qū)）+行政區(qū)”體制，打破了行政與地理界限，有利于發(fā)揮開發(fā)區(qū)的資源優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，帶動行政區(qū)的經(jīng)濟社會整體發(fā)展；同時開發(fā)區(qū)有關(guān)機構(gòu)參與區(qū)域內(nèi)的社會治理、土地管理、公眾服務等事項，客觀上推動開發(fā)區(qū)向“準行政區(qū)”轉(zhuǎn)變，單一的功能區(qū)性質(zhì)發(fā)生改變。兩區(qū)融合是開發(fā)區(qū)拓展發(fā)展新空間的先行先試，有利于帶動行政區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，是城市和社會發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變。

三是開發(fā)區(qū)整體托管漢南區(qū)后，實現(xiàn)了發(fā)展主線的重大轉(zhuǎn)折。整體托管的直接動因是在開發(fā)區(qū)的區(qū)劃難以突破的前提下，開發(fā)區(qū)發(fā)展遭遇到發(fā)展空間的制約，同時地方政府依法不具備行政區(qū)劃審批權(quán)。地方政府將省級權(quán)限運用到最大化，用托管周邊行政區(qū)的方式解決開發(fā)區(qū)在一定階段普遍面臨的“土地之渴”問題。在托管后，武漢開發(fā)區(qū)發(fā)展主線就發(fā)生重大變化，就是“以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)推動發(fā)展動力轉(zhuǎn)變，按照生產(chǎn)生活生態(tài)同步發(fā)展的主線，著力推進產(chǎn)城一體化，大力推進兩區(qū)統(tǒng)籌融合發(fā)展，努力打造國內(nèi)外有影響力的科技創(chuàng)新基地和新興產(chǎn)業(yè)基地，為武漢建設國家中心城市發(fā)揮重要支撐作用”。堅持產(chǎn)城融合成為開發(fā)區(qū)整體托管行政區(qū)后融合發(fā)展的指導思想，具體要求是“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城融合”，將城市的生產(chǎn)功能、生活功能與生態(tài)功能融為一體，實現(xiàn)三個“轉(zhuǎn)變”，即從單一生產(chǎn)功能向生產(chǎn)、生活、生態(tài)多要素發(fā)展轉(zhuǎn)變，從城市功能完善向環(huán)境優(yōu)化轉(zhuǎn)變，從單一工業(yè)園區(qū)向中心城區(qū)轉(zhuǎn)變[8]。

四是開發(fā)區(qū)整體托管漢南區(qū)后，呈現(xiàn)了治理方式的復雜程度。經(jīng)過多次托管與共建后，開發(fā)區(qū)現(xiàn)下轄7個街道辦事處。托管的沌口（包括9個社區(qū)）、沌陽（包括18個社區(qū)）、軍山（包括2個居委會）3個行政街道，行政上屬于蔡甸區(qū)管理，這3個街道所管轄的土地屬于蔡甸區(qū)，人大代表和政協(xié)委員的關(guān)系也在蔡甸區(qū)。托管的紗帽（包括7個居委會）、鄧南（包括1個居委會）、東荊（包括13個大隊、公司或社區(qū)）、湘口（包括原2個辦事處）等4個街道，行政上屬于漢南區(qū)管理，所管轄的土地屬于漢南區(qū)，人大代表和政協(xié)委員的關(guān)系也在漢南區(qū)。此外，開發(fā)區(qū)還管轄4個共建區(qū)（俗稱“飛地”），分別是洪湖市新灘新區(qū)、黃岡市產(chǎn)業(yè)園、武漢市漢陽區(qū)黃金口工業(yè)園以及漢陽區(qū)10平方公里共建區(qū)等。開發(fā)區(qū)先后托管擴容的不同行政區(qū)域，首先，在社會治理和公共服務中，因為協(xié)調(diào)對象增多，極容易發(fā)生職能交叉、管理混亂等問題。這些管理亂象在“中間地帶”尤為突出；其次，資金、土地、人才、技術(shù)等關(guān)鍵性的發(fā)展要素也會因開發(fā)區(qū)橫跨多個行政區(qū)而難以自由流動；最后，行政區(qū)和開發(fā)區(qū)的管理權(quán)沖突在現(xiàn)行框架內(nèi)不易協(xié)調(diào)，人大、政協(xié)等關(guān)系仍在原行政區(qū)，而人事、財政等權(quán)力歸開發(fā)區(qū)，行政區(qū)和開發(fā)區(qū)的事權(quán)和責權(quán)會形成不均衡發(fā)展趨勢，而這種權(quán)屬分離的制度，極易導致管理服務不到位。這就是國家級開發(fā)區(qū)在追求機構(gòu)“精簡”“效率”的前提下，忽略了治理環(huán)境的復雜性與權(quán)力行使的“合體制性”，使得兩區(qū)融合后的行政組織不得不接受既有體制的重重約束。上述種種現(xiàn)象，無疑增加了治理的復雜程度，也提高了兩區(qū)融合發(fā)展的難度。

二、武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)與漢南區(qū)融合發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境

長期以來，各級各類開發(fā)區(qū)發(fā)展已形成多種模式，開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)具有相當?shù)钠毡樾?。一般而言，“開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)”就是在不改變法定行政區(qū)劃基礎(chǔ)上，當?shù)攸h委政府按法定權(quán)限與程序，將相關(guān)一個或幾個行政區(qū)的部分或整體劃歸開發(fā)區(qū)（功能區(qū)）托管，在托管范圍內(nèi)該開發(fā)區(qū)行使行政區(qū)政府的權(quán)限，全面負責所托管行政區(qū)的黨政、經(jīng)濟發(fā)展和社會管理事務，行政區(qū)僅保留基于行政區(qū)劃產(chǎn)生的領(lǐng)導權(quán)和監(jiān)督權(quán)[5]。這種體制的優(yōu)勢在于集中大量資源和特殊政策推動發(fā)展，屬于“在原有規(guī)劃范圍無法突破前提下的無奈之舉”[9]。雖然開發(fā)區(qū)追求“效率”優(yōu)先，經(jīng)濟成績單表現(xiàn)亮眼，但就行使行政管理職權(quán)而言，又存在著“合體制性”的困境。這種困境簡單地說就是“效率”與“合體制性”之間的矛盾與張力。作為一種改革開放背景下探索性的產(chǎn)物，降低交易成本是國家級開發(fā)區(qū)成功的關(guān)鍵，行政權(quán)力行使上對效率的追求壓倒“合體制性”成為政府的首要價值，同時也為國家與區(qū)域內(nèi)全面創(chuàng)新改革試驗保留了“試錯、容錯、糾錯”的余地。就武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)托管漢南區(qū)后的融合發(fā)展而言，至少存在以下問題：

一是科學合理的管理體制有待完善。開發(fā)區(qū)和行政區(qū)因性質(zhì)和功能的區(qū)別，在行政管理方式上差異較大。按照國家規(guī)定，在發(fā)展理念、興辦模式、管理方式等方面，國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)要加快轉(zhuǎn)型，爭取由看重發(fā)展速度向追求發(fā)展質(zhì)量轉(zhuǎn)型，由同質(zhì)化競爭向差異化發(fā)展轉(zhuǎn)變，由政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變，由硬環(huán)境見長向軟環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變[10]，因此開發(fā)區(qū)作為功能區(qū)在行政管理方式上表現(xiàn)出以下特征：更為集中精簡、靈活高效、親商務實。而漢南區(qū)作為武漢市下轄的一級行政區(qū)，管理轄區(qū)內(nèi)黨政、經(jīng)濟、文教、民政、環(huán)保等各項事務，行政方式上更為強調(diào)法治化、規(guī)范化、程序化。兩區(qū)融合后，推進扁平化管理，在原漢南區(qū)54個黨政機構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過整合精簡，開發(fā)區(qū)現(xiàn)設有22個行政管理機構(gòu)（委辦局）或黨群工作部門（其中部分黨群部門加掛行政機關(guān)牌子），實現(xiàn)行政管理一體化。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，兩區(qū)融合經(jīng)過機構(gòu)整合與調(diào)整后，干部群眾的普遍感受之一就是辦事效率低下，這與提高效率的初衷相違背。雖然辦事效率是人的問題，但問題的癥結(jié)歸根結(jié)底還是體制、機制不順。感受之二就是涉民、涉農(nóng)項目無法與開發(fā)區(qū)對接，如民政、社保、農(nóng)田水利等事務，開發(fā)區(qū)難以正常管理，有民眾反映“有時真不知道找誰。”感受之三就是開發(fā)區(qū)享有區(qū)域內(nèi)的人事權(quán)、財政權(quán)、社會事務管理權(quán)，在“合體制性”要求下，行政區(qū)保留人大、政協(xié)等機構(gòu)，相關(guān)人員的戶籍等事項卻由其他行政區(qū)管理。沌口、沌陽、軍山3個街道被開發(fā)區(qū)托管，有關(guān)人大代表、政協(xié)委員的工作關(guān)系在蔡甸區(qū)，在蔡甸區(qū)的人大、政協(xié)會議上，代表和委員提出關(guān)于開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的議案、提案，事實上難以受理；同時，他們也無法提出事關(guān)蔡甸區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的議案、提案。感受之四就是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級幾乎沒有自主支配收入，街道、社區(qū)的主要工作就是“配合開發(fā)區(qū)征地拆遷，做好穩(wěn)定工作。”

二是簡政放權(quán)后權(quán)力配置有待明確。開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)后，改變了既有單一權(quán)力系統(tǒng)的樣態(tài)，出現(xiàn)審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)、自主權(quán)等各項權(quán)力在開發(fā)區(qū)和行政區(qū)之間的配置沖突問題。首先，極不穩(wěn)定的開發(fā)區(qū)權(quán)力配置。雖然開發(fā)區(qū)已經(jīng)通過武漢市分批逐步下放權(quán)限，獲得了部分開發(fā)區(qū)行政管理權(quán)限，但在處理基層經(jīng)濟、民生、公共服務等社會治理問題時，還是出現(xiàn)權(quán)限不完全、不完整的問題，在權(quán)力下放過程中，放權(quán)收權(quán)反復的問題較為突出。當然也存在開發(fā)區(qū)主動放棄權(quán)力的現(xiàn)象。其次，部分權(quán)力配置存在著合法性問題。以開發(fā)區(qū)土地出讓權(quán)為例，就沌口、沌陽、軍山3個被開發(fā)區(qū)托管的街道而言，其土地審批權(quán)在蔡甸區(qū)，開發(fā)區(qū)征用這3個街道范圍內(nèi)的土地，需到蔡甸區(qū)相關(guān)部門辦理土地手續(xù)（土地申請報批、工程規(guī)劃管理等）。開發(fā)區(qū)按政策本應“合體制性”地享有出讓土地使用權(quán)，但實踐中此項權(quán)力卻被司法系統(tǒng)否認。最高人民法院在有關(guān)司法解釋中明確規(guī)定，“開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，應當認定無效”[11]。法院系統(tǒng)的理論依據(jù)是開發(fā)區(qū)管委會不是一級人民政府，不具有土地出讓的主體資格。再次，執(zhí)行權(quán)保障不力。開發(fā)區(qū)因其功能區(qū)的主體性質(zhì)，并不具備行政執(zhí)法權(quán)，在法理上執(zhí)行權(quán)應該歸屬托管區(qū)的政府，即武漢開發(fā)區(qū)在與漢南區(qū)融合發(fā)展后，雖然被賦予了經(jīng)濟、社會管理等事務的執(zhí)行權(quán)，但一方面因為權(quán)力的執(zhí)行主體和托管主體分離，另一方面因為沒有上級對口部門，上下聯(lián)動難以形成。因此在執(zhí)行權(quán)的具體行使過程中還有相當多的體制障礙有待解決。

三是正向有效的激勵機制有待建立。兩區(qū)融合后，武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)擴大到489.7平方公里，這比一般市轄行政區(qū)等中心城區(qū)面積大得多。目前，開發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）幾乎承擔了經(jīng)濟發(fā)展、教育、民政、環(huán)保等所有政府職能部門的工作（除人大和政協(xié)關(guān)系仍在行政區(qū)），但開發(fā)區(qū)經(jīng)費、人員等資源配置和相當于一級政府所履行的職責要求遠遠不匹配，完成各項管理任務十分艱巨。同處武漢的東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，根據(jù)地方法規(guī)的要求，“管委會在省、市機構(gòu)編制管理部門核定的編制和員額總數(shù)內(nèi)，建立健全以全員聘用制為主的人事制度，創(chuàng)新符合示范區(qū)實際的多種形式的選人用人機制、薪酬激勵機制和人才交流機制”[12]。這賦予了東湖開發(fā)區(qū)自主確定區(qū)內(nèi)各類工作人員薪酬的權(quán)力。而武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)沒有類似權(quán)力，兩區(qū)融合后管理人員增多，開發(fā)區(qū)工作人員薪酬大幅下降，這對年輕人難以起到激勵作用，容易導致人才外流。

四是靈活高效的編制管理有待加強。兩區(qū)融合之前，武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)更多采用事業(yè)編制解決干部與工作人員的上升渠道問題，優(yōu)點是公務員身份的少，管理體制靈活、高效。在兩區(qū)融合后，開發(fā)區(qū)、漢南區(qū)“四大家”與行政機構(gòu)的委辦局一共核定了861個公務員編制，不能自主確定機構(gòu)編制、編制性質(zhì)與人員定編，給工作開展帶來困難。例如開發(fā)區(qū)急需大力加強招商工作，但招商局的編制與人手有限；開發(fā)區(qū)與漢陽區(qū)、黃岡市、洪湖市共建區(qū)以及其他托管區(qū)域的產(chǎn)業(yè)對接發(fā)展融合需要加強，但限于編制，開發(fā)區(qū)不能派出更多工作人員加強對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理。

三、武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)與漢南區(qū)融合發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

國家級開發(fā)區(qū)在管理體制上的上述困境，學術(shù)界將其概括為“模糊行政”，用以特指各類國家新區(qū)、開發(fā)區(qū)的行政組織權(quán)力行使中存在的權(quán)限不明、職能界限不清現(xiàn)象[13]。國家級開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)后，模糊行政的問題更為嚴重，公共行政學上“價值”與“效率”的經(jīng)典論爭仍然存在。武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)作為國家級開發(fā)區(qū)整體托管一個行政區(qū)（漢南區(qū)），這在武漢市與湖北省都是唯一的，在全國也不多見。在我國類似情況還有廣州開發(fā)區(qū)托管蘿崗區(qū)、大連開發(fā)區(qū)托管金州區(qū)、天津新區(qū)托管天津開發(fā)區(qū)等。在實踐中，依據(jù)這些開發(fā)區(qū)的區(qū)位特征，已形成三種卓有成效的推動開發(fā)區(qū)與行政區(qū)一體化發(fā)展方式的路徑和管理模式。

第一類是“獨立性開發(fā)區(qū)”。以江西省的“縣級共青城”和云南省的“縣級文山市和蒙自市”為典型，這類開發(fā)區(qū)的區(qū)位特征是遠離中心城區(qū)，因此有條件在這些開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)上設置獨立開發(fā)區(qū)。第二類是“依托型開發(fā)區(qū)”，以福建省泉州市泉港區(qū)和河北省唐山市曹妃甸區(qū)為典型。這種發(fā)展模式可適用于在城郊的開發(fā)區(qū)，依托于城區(qū)，與城區(qū)連片發(fā)展，為開發(fā)區(qū)提供城市發(fā)展空間，同時也為城市注入經(jīng)濟活力。第三類是“包容性開發(fā)區(qū)”，以天津濱海新區(qū)和大連金普新區(qū)為典型，這種開發(fā)區(qū)發(fā)展模式通常是跨行政區(qū)域的，類似于武漢市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)跨多個行政區(qū)，這些開發(fā)區(qū)通過與相鄰行政區(qū)合并實現(xiàn)托管擴容與轉(zhuǎn)變。

由此可以看出，不同區(qū)位類型的開發(fā)區(qū)實行各具特色的融合發(fā)展。武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)與漢南區(qū)的融合發(fā)展，可參考上述三種不同類型的開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展的經(jīng)驗來進行相應地行政區(qū)劃調(diào)整。但是需要特別注意的是，在兩區(qū)融合發(fā)展的過程中，原開發(fā)區(qū)特有體制優(yōu)勢和管理特色一定要盡最大可能保留，即武漢經(jīng)濟開發(fā)區(qū)所具有的精簡、高效等管理特征，在兩區(qū)融合實施一體化發(fā)展后要繼續(xù)保持。要繼續(xù)精簡管理機構(gòu)、提高管理效率和服務水平，進一步簡政放權(quán)，按照中央要求，著重避免功能區(qū)向傳統(tǒng)行政區(qū)的“復歸”。

四、武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)與漢南區(qū)融合發(fā)展的政策建議

開發(fā)區(qū)從本質(zhì)而言，是我國在改革開放后，為探索市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律而形成的階段性和過渡性的管理模式和政策產(chǎn)物，特定時期的特殊政策和資源優(yōu)勢是開發(fā)區(qū)的核心競爭力所在。但正因為這種發(fā)展模式是階段性和過渡性的，按照生命周期理論，當開發(fā)區(qū)所依賴的特殊政策和廉價資源消失時，就面臨著轉(zhuǎn)型升級的挑戰(zhàn)。因此，要及時將開發(fā)區(qū)的管理體制理順和完善，將開發(fā)區(qū)托管行為在法律法規(guī)等方面進一步完善。

一是國家層面上完善有關(guān)開發(fā)區(qū)管理的法律法規(guī)。現(xiàn)階段，我國還沒有全國性的開發(fā)區(qū)法律法規(guī)，主要是依靠地方政府頒布的地方性法規(guī)和政策文件對開發(fā)區(qū)托管進行了相關(guān)規(guī)定，來形成全國性的約束力和指導作用。國家層面的立法要解決現(xiàn)實中的兩個重大法律需求，即開發(fā)區(qū)的主體地位與管委會的行為性質(zhì)。就托管擴容后開發(fā)區(qū)的主體地位而言，關(guān)乎開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的根本屬性和相應的機構(gòu)設置。開發(fā)區(qū)的主體地位，究竟是一級政府還是地方政府的派出機關(guān)？又或者是地方政府的派出機構(gòu)？學術(shù)界注意到了開發(fā)區(qū)與行政區(qū)“各自為政、體制摩擦、利益抵觸”等困境[14]，質(zhì)疑各類開發(fā)區(qū)管委會不具備“行政主體資格”[15]。上述觀點無論是在學術(shù)界還是實踐中都各有支持者和反對者，但無論哪一種觀點都缺乏充分的法理支撐，這既是爭論難以統(tǒng)一的根由，也是造成實踐中管理混亂的原因。開發(fā)區(qū)的行為性質(zhì)，涉及到開發(fā)區(qū)管委會行使托管權(quán)限的合法性、規(guī)范性和有效性。關(guān)于開發(fā)區(qū)的行為性質(zhì)，目前理論上的觀點主要有兩種，一種將開發(fā)區(qū)托管行為視為法律法規(guī)授權(quán)行為，另一種認為是地方政府委托行為。實踐中，對開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)的權(quán)限，一些地方立法賦予開發(fā)區(qū)“準政府”的地位，但是這種地方政府和地方人大的立法行為缺乏上位法規(guī)范，因為國家層面還沒有對開發(fā)區(qū)和開發(fā)區(qū)托管的統(tǒng)一規(guī)范。所以，現(xiàn)行的地方法規(guī)不僅會沖擊行政體系，也極易誘發(fā)地方保護傾向，人為制造發(fā)展障礙。當務之急需要國家層面及時出臺《開發(fā)區(qū)法》，對開發(fā)區(qū)主體地位進行說明，同時頒布《開發(fā)區(qū)管理條例》，對開發(fā)區(qū)托管后的審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)等核心問題進行明確。總之，通過立法的方式推動開發(fā)區(qū)依法依規(guī)發(fā)展，使“先行先試”和“依法行政”相互協(xié)調(diào)和促進，是避免“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的有效辦法，是推動開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展的法律保證。

二是地方立法上需要大幅修改《武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》?，F(xiàn)行的《武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》還是1994年開始實施的，早已滯后于改革與發(fā)展的現(xiàn)實需要，必須在下一步的大幅修訂過程中進一步賦予開發(fā)區(qū)自主設置、調(diào)整行政機構(gòu)的權(quán)力。特別是在武漢開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)后，由于開發(fā)區(qū)行政組織要處理大量的日常行政工作，導致管理效能的降低，“精簡行政”的設計不能走向“體制復歸”的老路[16]。按照2017年國務院發(fā)布的新規(guī)，開發(fā)區(qū)的管理機構(gòu)即管委會作為所在地人民政府的派出機關(guān)，經(jīng)濟管理和投資服務是其工作重心，要精簡機構(gòu)、提高效率，彰顯體制特征和機制活力[17]。在管委會內(nèi)設機構(gòu)法律地位上，賦予管委會下屬行政機構(gòu)獨立執(zhí)法權(quán)，成為具有市一級職能部門權(quán)限的授權(quán)行政主體，獨立承擔相應的法律責任。在管委會權(quán)限上，賦予開發(fā)區(qū)管委會對區(qū)域內(nèi)的土地依法進行管理的權(quán)力，同時開發(fā)區(qū)土地及其建筑物的征收和補償，以及有關(guān)事項的審批權(quán)、自主權(quán)，也劃歸管委會的權(quán)限之內(nèi)以促進投資貿(mào)易便利化。在行政審批制度上，實現(xiàn)行政審批辦事不出開發(fā)區(qū)，將省市人民政府有關(guān)部門的審批權(quán)或先行先試審核權(quán)委托授權(quán)給管委會行使。在人事制度上，要合乎現(xiàn)行體制，以上級部門核定的編制和人員數(shù)額總數(shù)為基礎(chǔ)，人事制度上著力建立和完善全員聘用制度，形成符合開發(fā)區(qū)實際的激勵薪酬制度。

三是引導開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能轉(zhuǎn)變。開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)后，由于發(fā)展空間的擴大，極易出現(xiàn)盲目擴張和無序開發(fā)的現(xiàn)象。出現(xiàn)這種混亂現(xiàn)象主要有兩方面原因：一方面是政府持有“土地財政”思維，期待通過土地開發(fā)獲取巨額的土地財政收入，但這容易導致寶貴土地資源的浪費；另一方面是粗放式的低附加值產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑，但這種發(fā)展模式隨著人口紅利、資源優(yōu)勢的消失將會難以持續(xù)。因此為推動武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)與漢南區(qū)的融合發(fā)展，必須要引導開發(fā)區(qū)進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變既有的勞動密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)以及資本密集產(chǎn)業(yè)，而結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型又必須依賴于技術(shù)和制度的創(chuàng)新。需要明確的是，開發(fā)區(qū)要改變封閉管理模式，與周邊行政區(qū)和城區(qū)相互合作，破除各種人為的邊界，促進區(qū)域內(nèi)人、財、物的自由流動。開發(fā)區(qū)要發(fā)揮其經(jīng)濟優(yōu)勢，大力發(fā)展科技園區(qū)，行政區(qū)要履行好各項社會管理職能并提供公共服務，在區(qū)域內(nèi)形成良好的政策、社會環(huán)境。分別發(fā)揮功能區(qū)和行政區(qū)的優(yōu)勢，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和城市、生產(chǎn)和服務相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展。

四是大力推動開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的融合發(fā)展。融合發(fā)展是指在開發(fā)區(qū)完成工業(yè)化的發(fā)展任務后，不再繼續(xù)托管行政區(qū)，而是與周邊行政區(qū)融合，轉(zhuǎn)型為新的行政區(qū)[5]。實踐中融合發(fā)展模式被普遍采用，其主要原因是：我國原有的各級各類開發(fā)區(qū)大多以城市近郊型或者遠郊型為主，具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢；托管后開發(fā)區(qū)承擔著多元化的功能，由以前單一的經(jīng)濟發(fā)展功能（功能區(qū)）轉(zhuǎn)變?yōu)橥泄芎髽I(yè)已存在的社會管理功能（行政區(qū)）。開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)日益加重的管理與服務職能，客觀上要求托管開發(fā)區(qū)具有合法的行政主體地位。由此，開發(fā)區(qū)和行政區(qū)融合后，既可以發(fā)揮開發(fā)區(qū)帶動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)勢，又能履行托管開發(fā)區(qū)社會管理職能，促進開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的“雙贏”發(fā)展。武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和漢南區(qū)融合發(fā)展，通過管理機構(gòu)的整合，實現(xiàn)服務能力的升級，為開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的社會條件和基礎(chǔ)，從而帶動區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)整體托管行政區(qū)，實現(xiàn)融合發(fā)展與一體化發(fā)展，這種模式在初期可以有效保障體制運行的效率，促進區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。但囿于目前關(guān)于開發(fā)區(qū)的法律法規(guī)尚不健全，“合體制性”上存在的問題給依法行政帶來諸多困難，法律上的模糊地帶不僅增加了治理難度，更制約了兩區(qū)融合發(fā)展。要充分發(fā)掘“效率”與“合體制性”之間的張力與趨勢，一方面在實踐中要進一步降低交易成本，彰顯“精簡”與“效率”的追求，為國家相關(guān)實驗保留試錯回旋的余地；另一方面急需解決法律地位模糊問題，托管后的開發(fā)區(qū)主體地位、托管行為性質(zhì)，需在國家立法層面予以解決，不能以對“精簡”“效率”的追求漠視“合體制性”，在“試錯式”改革中進一步降低改革成本、規(guī)避改革風險[18]。

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[責任編輯：朱苗苗]

Abstract： The adoption of national development zone for overall trusteeship of a complete administrative district and for the integrated development implementation is good for promoting coordinated development within the region. However， in the process of orderly promoting the integration of the two districts， the management system has a fuzzy administrative phenomenon. As for the incident that Wuhan Economic and Technological Development Zone performs trusteeship on Hannan district， the integrated development of the two districts highlights the major transformation of the development model， and achieves a major turning point in the main line of development. However， it also shows restrictions like complexity of governance approaches， unclear administrative authorities and boundaries of the development zone while practicing administrative power， and restrictions on administrative management system， authority allocation， incentive mechanism， and personnel formation management. Therefore， Wuhan Economic and Technological Development Zone （Hannan District） can learn from the practical experience of the overall trusteeship of a complete administrative district in other development zones in China， and explore the tension and trend between “efficiency” and “Compliance with system”. On the one hand， it should be further reduced the transaction costs in practice， leaving space for trial and error for national related experiments； on the other hand， it must solve the problem of vague legal status and further improve the laws and regulations on the development zone trusteeship behavior.

Keywords： Wuhan Economic and Technological Development Zone； Hannan District； National Development Z-one； Administrative District Trusteeship； Management System Reform