佟文霞

【摘要】財政部為加快建立健全政府會計核算標準體系，經反復研究和論證，制定了新的統(tǒng)一的政府會計制度，并規(guī)定于2019年1月1日起施行。新政府會計制度適用于各級各類行政事業(yè)單位，它的實施對于事業(yè)單位提升財務和預算管理水平，提高政府會計信息質量和提高財政資金的使用效益，推進全面深化財稅體制改革具有重要意義，各事業(yè)單位應根據(jù)實際情況積極做好新制度執(zhí)行前的準備工作。本文分析了事業(yè)單位實施新政府會計制度的重大意義以及所面臨的問題和挑戰(zhàn)，如人員素質不齊、知識更新較慢、財務核算方式變化較大等，重點分析了新政府會計制度下財務會計與預算會計雙重核算模式、雙報告編制的復雜化，以及新制度下因資產核算范圍擴大、會計科目設置細化等對事業(yè)單位資產管理和財務核算的影響，并提出了事業(yè)單位為順利實施新政府會計制度應加強財務人員隊伍建設、加快信息系統(tǒng)更新、清理單位資產負債，界定業(yè)務核算范圍，做好新舊制度會計科目銜接等應對措施，以保障新政府會計制度的順利貫徹實施。

【關鍵詞】政府會計制度 事業(yè)單位 人員素質 資產管理 核算方式

一、實施新政府會計制度對事業(yè)單位的重要意義

（一）有利于提高政府會計信息質量、提升財務和預算管理水平

新政府會計制度規(guī)范了事業(yè)單位的財務核算，建立了國家統(tǒng)一的政府會計標準體系，提高了政府會計信息質量。新制度強化了財務會計功能，在財務會計中引進了權責發(fā)生制，使會計核算更加科學、合理，盈虧計算更加準確，提高了會計核算內容和范圍上的可靠性和全面性，提高了會計信息的相關性和可比性。新制度中規(guī)定對固定資產、無形資產等計提折舊和攤銷，引入了壞賬準備等減值的概念，更加真實地反映了事業(yè)單位資產實際價值。增加了收入和費用兩個會計要素，按權責發(fā)生制進行核算，凡屬于當期的會計事項即計入當期，符合事業(yè)單位會計配比原則，提高了會計信息的可比性。新政府會計制度創(chuàng)新性地建立了財務會計與預算會計相結合的核算模式，并通過財務會計核算生成財務報告，通過預算會計生成決算報告，有效地提升了財務和預算管理水平。

（二）有利于推進全面深化財稅體制改革

稅收體制改革以來，越來越多的事業(yè)單位納入了稅收管理范圍，作為獨立的經濟實體依法納稅。事業(yè)單位財務核算在收付實現(xiàn)制下的會計信息與現(xiàn)代的財稅管理制度不太匹配，新政府會計制度引進了財務會計核算功能，采用了權責發(fā)生制與收付實現(xiàn)制相互配合的方式，核算的會計信息更加符合新財稅制度的要求。改進了預算管理制度，建立了全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度，根據(jù)不同級次財政業(yè)務特點和需求，在現(xiàn)行制度的基礎上科學合理地設置了會計科目和報表體系，既保留了原制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性，又能全面準確完整地反映資產負債和預算收支情況，更有利于合理劃分政府間的事權和支出責任，促進政府權力和責任相互統(tǒng)一，同時充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調節(jié)分配、促進結構優(yōu)化的職能作用。

（三）有利于提高績效管理水平和財政資金的使用效益

新政府會計制度按權責發(fā)生制原則規(guī)范了收入和費用要素，有利于各項費用的合理歸集，提高事業(yè)單位運行成本的準確性，提高績效評價的科學性，更有利于進一步建立健全預算管理績效評價制度，進一步提升財政資金的使用效益。按新制度要求編制的財務報表和預算報表及附表更能準確地反映事業(yè)單位實際的資產負債狀況和預算執(zhí)行情況及資金余額的變動情況，為政府決策提供及時、準確的會計信息，為事業(yè)單位預算績效管理提供可靠依據(jù)，有利于事業(yè)單位改進預算管理，優(yōu)化資源配置，提高財政資金的使用效率。

二、實施新政府會計制度事業(yè)單位面臨的新問題

（一）事業(yè)單位財務人員素質不齊、人員老化現(xiàn)象嚴重，知識更新速度較慢

事業(yè)單位財務人員的素質對財務核算和管理水平起決定性作用。由于大部分事業(yè)單位人員工資由財政撥款，沒有像企業(yè)那樣的競爭壓力，部分員工對自身的素質缺乏清醒的認識，放松對新知識的學習，不能與時俱進地提升自己的業(yè)務水平，造成財務核算中存在不規(guī)范、不嚴謹?shù)炔涣棘F(xiàn)象。同時，由于事業(yè)單位體制的局限性，人才引進渠道不暢，造成多年不引進年輕人才，長期返聘退休的會計人員，或非財務專業(yè)的人員從事會計，缺少專業(yè)性理論的培訓，知識更新速度慢，嚴重影響了財務核算質量。

（二）會計核算方式更為復雜，會計科目設置更加細化，會計報告編制難度有所增加

1.新政府會計制度實行雙重會計核算模式，核算方式更加復雜。新制度改變了單一的收付實現(xiàn)制財務核算方式，改為由權責發(fā)生制和收付實現(xiàn)制相結合的核算模式。財務會計和預算會計兩種核算模式適度分離并相互銜接，對同一經濟業(yè)務采用財務會計與預算會計“平行記賬”的規(guī)則，對納入部門預算管理的現(xiàn)金收支進行雙重核算，即做“雙分錄”，并進行“平行記賬”，這種核算方式加大會計核算難度和會計人員的工作量，因此新政府會計制度強化了財務會計功能，改進了預算會計功能，同時也增加了財務核算的復雜程度。

2.雙重會計核算模式下，會計科目設置更加合理，也更加細化。新制度中會計要素劃分為兩大類：一類為財務會計要素，包括資產、負債、凈資產、收入和費用，另一類為預算會計要素，包括預算收入、預算支出和預算結余。根據(jù)兩類會計要素的核算內容設置了兩套會計科目，科目設置更加合理和細化，兩套會計科目在細節(jié)設置上又各有側重。（1）同一科目在兩套科目中的級別和類別設置不同。如：在財務會計中的“庫存現(xiàn)金”、“銀行存款”、“零余額賬戶用款額度”、“其他貨幣資金”作為一級科目核算，期末余額的合計數(shù)填列在財務會計報表“貨幣資金”項，作為資產類項目。在預算會計中“庫存現(xiàn)金”、“銀行存款”、“其他貨幣資金”作為三級明細科目在“貨幣資金”科目下核算，“零余額賬戶用款額度”、“貨幣資金”、“財政應返還額度”作為二級明細科目在“資金結存”科目下核算，增加了一級科目“資金結存”，作為預算結余類項目，核算單位納入預算管理的資金的流入、流出、調整和滾存。（2）收入類科目在兩套會計科目設置中名稱相似而核算內容稍有差異。財務會計中的“財政撥款收入”與預算會計中的“財政撥款預算收入”相比，兩者都核算從同級政府部門取得的各類財政撥款，但財務會計中的“財政撥款收入”的核算內容不包括同級政府財政部門預撥的下期預算款和沒有納入預算的暫付款項，以及采用實撥資金方式通過本單位轉撥給下屬單位的財政撥款，“財政撥款收入”科目按照一般公共預算財政撥款、政府基金預算財政撥款等撥款種類進行明細核算，預算會計中的“財政撥款預算收入”科目下要設置“基本支出”和“項目支出”明細科目核算實際收到的金額，其他幾項收入類科目在財務會計與預算會計中的核算也略有差異。（3）費用支出類科目的核算要求對業(yè)務活動的劃分更加細化，財務會計費用類科目根據(jù)費用的不同內容和性質設置了“業(yè)務活動費用”、“單位管理費用”、“經營費用”、“資產處置費用”、“其他費用”等科目，并要求按項目、服務或活動類別、項目支付對象等進行明細核算，預算支出類科目設置了“行政支出”、“事業(yè)支出”、“經營支出”、“債務還本支出”、“其他支出”等科目，并要求按具體項目實際發(fā)生的現(xiàn)金流出進行明細核算。

3.新制度完善了報表體系結構，改為兩大類報表，財務報告編制難度有所增加。新政府會計制度針對新的核算內容對報表結構進行了優(yōu)化調整，報表體系更加系統(tǒng)和全面，包括了財務報表和預算會計報表兩大類。財務報表的編制主要以權責發(fā)生制為基礎，以單位財務會計核算生成的數(shù)據(jù)為準，由會計報表和附注構成，會計報表一般包括資產負債表、收入費用表、現(xiàn)金流量表和凈資產變動表。預算會計報表的編制以收付實現(xiàn)制為基礎，以單位預算會計生成的數(shù)據(jù)為準，包括預算收入支出表、預算結轉結余變動表和財政撥款預算收入支出表。兩套報表之間的勾稽關系，又通過編制“本期預算結余與本期盈余差異調節(jié)表”來反映并在附注中進行披露。對報表附注應當披露的內容進行了細化，并提供了重要事項可參考的披露格式，如對固定資產除需要按固定格式披露外，還需對已提足折舊的固定資產名稱、數(shù)量，出租、出借固定資產以及固定資產對外投資等情況進行披露；對本期費用按照經濟分類格式進行披露；對本年盈余與預算結余的差異進行說明等，這些變化使報表的填寫更加復雜，增加了財務報告的編制難度。

（三）增加了資產負債核算范圍，對資產的管理提出了更高的要求

新政府會計制度在核算內容方面，保留了現(xiàn)行制度中的通用業(yè)務和事項，并增加了各級各類行政事業(yè)單位的共性業(yè)務和事項，對單位的資產管理提出了更高要求。

1.資產方面?；ㄍ顿Y核算并入單位“大賬”，并按照項目單獨核算；按權責發(fā)生制增加了往來款項的核算內容；增加了長期投資按權益法核算的內容；增加了公共基礎設施、保障性住房及受托代理資產等的核算內容，并要求對固定資產、公共基礎設施、保障性住房和無形資產計提折舊和攤銷；設置了“研發(fā)支出”科目，準確核算自行研發(fā)無形資產的成本等。

2.負債方面增加預計負債、受托代理負債等核算內容。

3.凈資產方面按來源設置了累計盈余、專用基金、權益法調整、無償調撥凈資產等科目。新制度擴大了資產負債的核算范圍，全面地反映了單位所控制的資產情況和所承擔的現(xiàn)實義務，有利于規(guī)范政府各項經濟業(yè)務及事項的會計處理，準確反映政府家底，為決策者提供更有價值的信息。

三、新政府會計制度實施后事業(yè)單位的應對策略

（一）加強財務人員隊伍建設，努力提高業(yè)務水平，盡快熟悉新制度的內容和要求

事業(yè)單位會計人員綜合能力的提高，是做好單位財務管理和提供準確會計信息的基礎，加強財務隊伍建設是政府制度改革順利實施的重要保障。新政府會計制度改革有很多重大創(chuàng)新和變化，事業(yè)單位應積極組織會計人員加強對新政府會計制度、企業(yè)會計準則等相關內容的學習，加強財務人員隊伍建設和對優(yōu)秀人才的引進和培養(yǎng)。財務人員自身也應提高思想覺悟，積極參加培訓，盡快理解和掌握新政府會計制度關于財務會計和預算會計核算的相關規(guī)定，全面準確理解新制度的制定背景、制定原則、變化和創(chuàng)新，努力提高自己的工作能力和業(yè)務水平。事業(yè)單位應選拔和提升具備財務綜合處理能力和具有愛崗敬業(yè)職業(yè)理念的的優(yōu)秀會計人才，任用專業(yè)性強、技術應用熟練的會計人員充實財務崗位，促進單位財務管理水平的不斷提高，從而適應新制度改革以及財務信息化不斷升級的需要。

（二）加快財務信息系統(tǒng)建設，提升財務管理水平和財務工作效率

新政府會計制度對單位的信息化有著更高的要求，新制度核算體系對納入了部門預算管理的收支實行“平行記賬”方式，目前的財務核算軟件無法提供“平行記賬”的功能。事業(yè)單位應結合新政府會計制度的規(guī)定和本單位具體情況，及時調整和更新會計信息系統(tǒng)，以提高會計記賬和數(shù)據(jù)分析及應用效率。相應的財務軟件運營商也應積極響應政策改革的號召，加緊研究應對策略，協(xié)助各事業(yè)單位進行財務系統(tǒng)更新，使新制度下兩種核算方式在財務信息系統(tǒng)中得以應用，并利用新的財務信息系統(tǒng)生成符合新政府會計制度規(guī)定的兩套報表，為事業(yè)單位財務核算提供有力保證，提高事業(yè)單位財務管理水平和工作效率。

（三）全面梳理單位資產負債，界定經濟業(yè)務范圍，做好與新制度的銜接工作

1.全面梳理單位資產負債。事業(yè)單位應在實施新政府會計制度前做好全面清查，進行賬務清理、財產清查、損益認定等前期工作。由于歷史原因，事業(yè)單位在資產管理中存在很多歷史遺留問題，長期得不到解決，對新制度實施后的財務核算產生了不利影響。如長期掛賬的應收應付款項，無法收回的長期投資，報廢毀損的固定資產等沒有按規(guī)定及時處置，應盡快進行清理，并經審批后及時進行賬務處理，如實地反映事業(yè)單位的資產負債情況，為編制準確的財務報告提供可靠依據(jù)。對于沒有對固定資產計提折舊、對無形資產進行攤銷的事業(yè)單位應提前入手，按照新政府會計制度規(guī)定，利用財務軟件等信息化手段逐項對資產按類別、使用年限、原值等做好折舊攤銷的準備工作。涉及增值稅的事業(yè)單位還要考慮固定資產抵扣進項稅金的問題，對于不能抵扣進項稅的要做進項稅轉出。需要基建并賬的事業(yè)單位，應對基建項目已完工沒有及時辦理竣工決算的項目盡快辦理決算等相關手續(xù)，并及時做好賬務處理。

2.合理界定經濟業(yè)務范圍，做好與新制度的銜接工作。事業(yè)單位通過對資產負債的清理和日常工作的梳理，根據(jù)新政府會計制度的規(guī)定，結合本單位實際情況和業(yè)務特點，對收入和費用類會計科目所核算的業(yè)務范圍進行歸集和界定，明確經濟活動的歸屬和核算方式，需要按財務會計方式核算還是按財務會計與預算會計相結合的模式進行核算，在哪個科目下核算。如人員工資、物品領用、固定資產、無形資產、公共基礎設施、保障性住房計提的折舊和攤銷、計提的相關稅金等是屬于業(yè)務活動費用還是單位管理費用或經營費用，通過仔細分析和界定，提高會計核算的效率和準確性，為新舊制度的順利銜接提供充足的準備。

新政府會計制度統(tǒng)一了現(xiàn)行各類行政事業(yè)單位的會計標準，有效地解決了現(xiàn)行政府會計領域多項制度并存、體系繁雜、內容交叉、核算口徑不一致等問題，事業(yè)單位應做好新制度實施前的充分準備，積極尋找應對措施，加快執(zhí)行新政策的效率和提升實務效果，確保新政府制度的順利實施。

參考文獻

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