程永生

（阜陽(yáng)師范學(xué)院政法學(xué)院，安徽阜陽(yáng)236032）

一、引 言

被譽(yù)為現(xiàn)代政策科學(xué)先驅(qū)和鼻祖的美國(guó)著名政治社會(huì)學(xué)家哈羅德·拉斯韋爾（Harold Lasswell），早在20世紀(jì)50年代初首提“政策科學(xué)”這一概念時(shí)，就倡導(dǎo)在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域采用一套以“政策取向”為研究范式的社會(huì)研究方法，進(jìn)而使得政策科學(xué)真正成為了一門獨(dú)立的學(xué)科。作為二戰(zhàn)后首先從美國(guó)興起的新軍，政策科學(xué)具有鮮明的跨學(xué)科、綜合性特征，被譽(yù)為當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)發(fā)展過(guò)程中的一次“科學(xué)革命”、當(dāng)代西方政治學(xué)的一次“最重大的突破”以及“當(dāng)代公共行政學(xué)的最重要的發(fā)展”[1]。相比較于西方而言，我國(guó)政策科學(xué)起步較晚，始于20世紀(jì)80年代初期[2]，但發(fā)展迅速，衍生出了教育政策、衛(wèi)生政策、科技政策、新聞?wù)叩缺姸喾种?，逐步成為了一門多學(xué)科交叉的綜合性科學(xué)。

1.概念厘定：政策作為一個(gè)舶來(lái)語(yǔ)，一般被定義為國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨以及其他政治團(tuán)體為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)而采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，包括一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等[3]。政策作為一種政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，是理論研究與實(shí)踐行動(dòng)雙向轉(zhuǎn)化的中介與載體，直接架構(gòu)了理論研究和實(shí)踐應(yīng)用之間的橋梁和平臺(tái)，對(duì)于推動(dòng)理論發(fā)展和實(shí)踐深化具有重要的作用。從邏輯上看，扶貧政策作為政策類的概念，屬于公共政策的下位概念之一，扶貧政策主要是指旨在扶助貧困戶或貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)，改變窮困面貌的國(guó)家行政政策，包括法律法規(guī)、條例制度、部門規(guī)章以及裁決決議等多種形式[4]。

政策文本作為文獻(xiàn)記錄的一種，既包括各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)或行政執(zhí)行機(jī)關(guān)以文件形式頒發(fā)的法律法規(guī)等官方文獻(xiàn)，也包括政策制定者或代言人在政策制定過(guò)程，以及政策活動(dòng)中產(chǎn)生的公文檔案或輿情文本，歷來(lái)是政策研究的重要工具和基本載體之一[5]。政策研究的基本命題就是對(duì)政策文本與政策議論的研究[6]。政策文本研究對(duì)于深度探究政策過(guò)程、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及批判性分析政策本體都有著重要的意義[7]。文本分析尤其對(duì)官方文件的分析是政策研究的重要方法，在社會(huì)科學(xué)研究中有著獨(dú)特的地位，包括很多馬克思主義的經(jīng)典著作，都是基于對(duì)官方出版物的研讀之上而形成的[8]。

2.研究綜述：從國(guó)內(nèi)外既有的公共政策方面研究成果來(lái)看，對(duì)公共政策基本理論、政策模型和政策執(zhí)行等領(lǐng)域的關(guān)注較多、相關(guān)學(xué)術(shù)成果頗豐，但對(duì)政策本體的關(guān)注有限、深度不足。從較為有限的文獻(xiàn)分析來(lái)看，主要分為兩大類：一是對(duì)單一政策文本的解讀，如郭園園、段青如、姜勇等以全國(guó)10省市1 306名幼教工作者為實(shí)證基礎(chǔ)，以《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》作為政策藍(lán)本進(jìn)行了評(píng)價(jià)性研究，提出了具體的政策建議[9]，就是典型例證。類似研究還有鄧韻卿、施雨丹對(duì)澳大利亞《全國(guó)統(tǒng)一教師注冊(cè)框架》政策進(jìn)行了樣本解讀，深度評(píng)析了澳大利亞全國(guó)統(tǒng)一教師注冊(cè)制度[10]。這些研究通過(guò)對(duì)政策文本的深入分析和挖掘，體現(xiàn)了較強(qiáng)的學(xué)理性和邏輯性，對(duì)本文的研究起著一定的類比作用。二是對(duì)大跨度、寬層面、多樣本的類政策文本研究，比較有代表性的如涂端午、張鑭、張文鵬等分別通過(guò)文本分析法對(duì)教育政策制定、湖北省產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)和新中國(guó)成立以來(lái)的學(xué)校體育政策等進(jìn)行了定量分析，為我們從整體把握政策走向提供了中觀便利，也為相關(guān)領(lǐng)域的政策預(yù)測(cè)和有效解釋提供了宏觀借鑒[11]。

截至2018年3月28日，筆者以“扶貧政策”并含“文本”為主題關(guān)鍵詞在中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)僅析得有效文獻(xiàn)1篇，以貴州省扶貧政策為腳本，建構(gòu)了“政策工具—扶貧價(jià)值”二維框架，進(jìn)而提出應(yīng)調(diào)整政策工具的結(jié)構(gòu)、平衡政策工具與扶貧價(jià)值的匹配、增強(qiáng)政策工具使用的連續(xù)性和統(tǒng)一性，從而優(yōu)化貴州省未來(lái)的扶貧政策設(shè)計(jì)[12]。這顯然與當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略不相適應(yīng)，迫切需要學(xué)術(shù)界更為深入地開(kāi)展系統(tǒng)研究，以期更好地服務(wù)于國(guó)家扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略。這也從現(xiàn)實(shí)需求的層面，為本文的進(jìn)一步推進(jìn)提供了空間。

3.價(jià)值探討：扶貧政策文本研究作為新興的研究領(lǐng)域，還有很多值得探究之處，諸多困惑有待深入研究解答和預(yù)測(cè)解釋，例如扶貧政策的制定主體有哪些，其演進(jìn)脈絡(luò)如何，又具有什么樣的特點(diǎn)，以及未來(lái)的修正方向及其走向等等，目前社會(huì)各界均對(duì)其缺乏基本的政策認(rèn)知。這些基本政策認(rèn)知的缺乏，迫切需要我們?cè)谙到y(tǒng)分析政策文本的基礎(chǔ)上，透過(guò)紛繁復(fù)雜的表象，科學(xué)認(rèn)知并準(zhǔn)確把握扶貧政策問(wèn)題，進(jìn)而有效充分地解讀。

毋庸置疑，政策文本梳理作為政策研究的基礎(chǔ)性工作，對(duì)扶貧政策的研究也有一定價(jià)值。系統(tǒng)剖析扶貧政策文本，有利于深度厘清扶貧政策的發(fā)展脈絡(luò)，在逐步深化對(duì)扶貧政策本體認(rèn)知的基礎(chǔ)上，深入理解扶貧政策演變歷程及其優(yōu)化路徑，進(jìn)而最大程度地服務(wù)于政策目標(biāo)。畢竟扶貧政策作為體現(xiàn)國(guó)家和政府意志的行為，是國(guó)家對(duì)于當(dāng)前貧困地區(qū)和貧困戶開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困的總體設(shè)想和具體計(jì)劃、步驟、措施的總和，直接影響了全社會(huì)扶貧攻堅(jiān)的實(shí)踐走向及其發(fā)展路徑，發(fā)揮著重要的導(dǎo)向和調(diào)控作用。甚至可以說(shuō)，扶貧成效在很大程度上都取決于扶貧政策，扶貧政策對(duì)于促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展，有效縮小貧富差距，全面建成小康社會(huì)具有重要的指引作用。特別是隨著扶貧攻堅(jiān)任務(wù)的不斷升級(jí)和全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略任務(wù)的提出，社會(huì)科學(xué)研究理應(yīng)積極發(fā)揮資政育人作用，認(rèn)真審視已有扶貧政策的變遷脈絡(luò)及其發(fā)展特征，從更宏大的視野破解當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的困境，并在此基礎(chǔ)上著力制度創(chuàng)新，助力脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役的決戰(zhàn)決勝。

二、研究樣本與分析框架

文章以省域扶貧政策為主要研究對(duì)象，基于極具代表性的安徽實(shí)踐，以內(nèi)容分析法為基礎(chǔ)，采取定量分析和定性研究相結(jié)合的方式，通過(guò)對(duì)政府抽象行政行為進(jìn)行了回顧和溯源，以期能準(zhǔn)確地分析、解釋和預(yù)測(cè)政策文本中有關(guān)主題的本質(zhì)性的事實(shí)及其關(guān)聯(lián)的發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)而公開(kāi)萃取文本“秘密”[13]，試圖厘清30余年來(lái)安徽省域扶貧政策的發(fā)展脈絡(luò)，系統(tǒng)分析現(xiàn)有扶貧政策體系的合理性和有效性，以期為安徽省精準(zhǔn)扶貧政策的延續(xù)、調(diào)整和修正等提供建議和參考。

1.基本思路：文章立足于文本內(nèi)容分析法的作用機(jī)理，將政策文本作為記錄政策意圖、反映政策過(guò)程的重要載體和客觀憑證[14]，在科學(xué)遵循其基本分析程序[15]的基礎(chǔ)上，首先選擇安徽省域及以上扶貧政策文本作為研究樣本進(jìn)行內(nèi)容分析，對(duì)各個(gè)政策文本中的內(nèi)容進(jìn)行編碼以定義分析單元并進(jìn)行初步的描述性分析，再根據(jù)研究需要制定了“四維分析框架”進(jìn)行定量分析；最后在量化分析的基礎(chǔ)上，嘗試深度剖析安徽省域扶貧政策中存在的問(wèn)題，并給出相應(yīng)的政策建議。

2.樣本采集：鑒于研究需要，兼顧政策連續(xù)性，文章不僅關(guān)注安徽省級(jí)層面相關(guān)政策文件，也把中央層面相關(guān)數(shù)據(jù)納入了統(tǒng)計(jì)；政策樣本實(shí)踐跨度為1985年至今。本文主要選擇1985年作為政策文本起始年度，主要是因?yàn)樽?986年扶貧大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，國(guó)家先后實(shí)施了以有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的開(kāi)發(fā)式扶貧政策為重心的深入發(fā)展階段，影響深遠(yuǎn)，成效明顯[16]。

為使研究盡量反映安徽扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐全貌，文章選取的扶貧政策是指為推進(jìn)貧困地區(qū)和貧困人口的扶貧開(kāi)發(fā)和脫貧攻堅(jiān)而以正式書面形式頒布的各種政策總稱。具體而言，扶貧政策樣本主要包括但不限于中央、國(guó)務(wù)院或安徽省委、省政府及相關(guān)部門或與其他部門聯(lián)合發(fā)布的正式文本。本次樣本采集工作嚴(yán)格遵循公開(kāi)性、權(quán)威性和相關(guān)性的原則，所有政策樣本均來(lái)源于公開(kāi)的數(shù)據(jù)資料，主要從黨中央、國(guó)務(wù)院、安徽省委、省政府，以及相關(guān)部委網(wǎng)站、扶貧組織機(jī)構(gòu)網(wǎng)站和公開(kāi)發(fā)布的白皮書等中搜集，按照發(fā)文單位與文件題名相參照的選擇標(biāo)準(zhǔn)，初步收集、檢索獲取到102項(xiàng)扶貧政策文本，具體檢索要點(diǎn)和考量依據(jù)如下：

一是從中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)、中國(guó)政府網(wǎng)、國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、安徽省扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等官方主流政府網(wǎng)站檢索現(xiàn)行政策；二是通過(guò)現(xiàn)行政策文本中的關(guān)聯(lián)條款回溯（關(guān)聯(lián)）檢索已廢止的歷史政策或政府網(wǎng)站無(wú)法檢索到的部分政策文件；三是通過(guò)《扶貧藍(lán)皮書：中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)報(bào)告（2016）》《中國(guó)的減貧行動(dòng)與人權(quán)進(jìn)步》白皮書、《中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)政策演變：1949—2005》《中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)政策演變（2001—2015》等公開(kāi)出版物，以及在網(wǎng)絡(luò)上搜索到的個(gè)別政策文本，進(jìn)行了后續(xù)補(bǔ)充性檢索。

在科學(xué)明晰上述檢索標(biāo)準(zhǔn)和范圍的基礎(chǔ)上，筆者先期收集整理樣本102份，隨后又有針對(duì)性地邀請(qǐng)了專家代表，對(duì)初期樣本再次遴選甄別、整理剔除關(guān)聯(lián)度不高或無(wú)實(shí)質(zhì)性政策內(nèi)容，以及重復(fù)性的政策文本11份，較好地保證了樣本選取的準(zhǔn)確性、代表性，最終確定政策文本91份，具體構(gòu)成情況（表1）如下：

表1政策文本構(gòu)成情況一覽表

特別需要說(shuō)明的是，盡管在樣本搜集之時(shí)，筆者及其研究團(tuán)隊(duì)基本做到了堅(jiān)定原則、力求窮盡，但由于國(guó)家及省市層面的戰(zhàn)略部署和政策調(diào)整較快，樣本采集過(guò)程中的錯(cuò)訛遺漏可能在所難免。

3.編碼分類：基于文本分析研究的需要，本研究擬采用“自然序編碼+結(jié)構(gòu)化編碼”相結(jié)合的方式，即以政策文本的自然屬性為編碼基礎(chǔ)，同時(shí)結(jié)合制定主體、文本形式、聯(lián)合發(fā)文機(jī)關(guān)數(shù)量等的先后順序?yàn)橹饕幋a規(guī)則，自行設(shè)計(jì)了分析單元編碼表對(duì)91份政策文本進(jìn)行信息抽取，并繪制了表格。囿于篇幅所限，此表略去不顯。

同時(shí)，筆者及其研究團(tuán)隊(duì)基于對(duì)樣本內(nèi)容分析有效性和可靠性的現(xiàn)實(shí)考量，在對(duì)政策樣本的正式研究之前先期進(jìn)行了小組預(yù)研究。筆者將經(jīng)過(guò)系統(tǒng)集中培訓(xùn)之后，完全熟悉代碼系統(tǒng)的研究組員獨(dú)立參照政策分析框架進(jìn)行編碼分析，重點(diǎn)分析政策文本內(nèi)容的分類項(xiàng)目和研究變量，然后借鑒Nunnaly平衡量表進(jìn)行信度比對(duì)分析，確保研究的可靠性。在進(jìn)行第一次匯總時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)一致程度是80.12%，符合信度水平在0.7以上時(shí)表示前期的研究足夠可信的量表標(biāo)準(zhǔn)[17]。為此，我們繼續(xù)邀請(qǐng)相關(guān)專家再次對(duì)文本內(nèi)容的體系框架共同進(jìn)行了微修正，直至最后完全達(dá)成編碼一致為止，較好地保證了研究的質(zhì)量和效果。

三、政策分析框架

基于上述文本收集基礎(chǔ)，為系統(tǒng)研究安徽省域扶貧開(kāi)發(fā)相關(guān)政策的演變過(guò)程和特征，筆者擬采用“四維分析框架”，將采集到的政策樣本分為文本形式與基本屬性、政策年度與文本數(shù)量、制定主體與發(fā)文數(shù)量、文本數(shù)量與政策主題等4個(gè)具體緯度進(jìn)行定量統(tǒng)計(jì)分析，具體的分析重點(diǎn)和目的如下（表3）所示：

表3基于“四維分析法”的研究框架及分析重點(diǎn)、目的

1.文本形式與基本屬性。根據(jù)對(duì)91項(xiàng)政策文本文種主題詞的統(tǒng)計(jì)分析，從1985年至今，安徽省域扶貧政策的文本形式主要有通知、意見(jiàn)、決定和規(guī)定等4大文種，如果加上附件文種，則還包括條例、綱要、辦法、方案、細(xì)則等十余種公文種類。如果將這些文種形式進(jìn)一步進(jìn)行歸納總結(jié)，大致可以將其分為條例制度類、決議決定類、指導(dǎo)意見(jiàn)類、發(fā)展規(guī)劃類、管理辦法類、實(shí)施細(xì)則類、專項(xiàng)通知類和其它文種類等8種形式。

圖1：政策文本基本形式統(tǒng)計(jì)

如上圖1所示，在所有文本形式中，以提出部署指導(dǎo)原則為主要內(nèi)容的指導(dǎo)意見(jiàn)類的政策文本有34項(xiàng)，占比最大達(dá)37.36%；緊隨其后的是旨在落實(shí)工作舉措的專項(xiàng)通知類政策文本有25項(xiàng)，如果再加上同類型的3項(xiàng)實(shí)施細(xì)則類文本，則整體占比達(dá)30.77%，體現(xiàn)了扶貧政策重在落實(shí)的特性。接下來(lái)，以重在規(guī)范管理和行政約束為主要內(nèi)容的管理辦法類文本居多，有8項(xiàng)，占比8.79%。而排在后三位的分別為以政策規(guī)劃或發(fā)展愿景為主要內(nèi)容的發(fā)展規(guī)劃類文本、以貫徹執(zhí)行為主要內(nèi)容的決議決定類文本和以具有法律性質(zhì)或法規(guī)約束為主要內(nèi)容的條例制度類文本，分別有7項(xiàng)、4項(xiàng)、2項(xiàng)，占比僅為7.6%、4.4%和2.2%。

2.政策年度與文本數(shù)量。以1986年頒布實(shí)施的“七五”規(guī)劃為起點(diǎn)，我國(guó)推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)已有30余年的歷史。鑒于統(tǒng)計(jì)分析的需要，筆者擬結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)，將扶貧政策年度分析緯度設(shè)定為按五年一跨度的標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)分為6個(gè)時(shí)期，力求進(jìn)行宏觀探討，旨在更為明晰地分析政策進(jìn)程及其演化趨勢(shì),如下（圖2）所示:

圖2：政策年度與文本數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

總體來(lái)看，安徽省扶貧政策制定和頒布數(shù)量呈絕對(duì)增長(zhǎng)趨勢(shì)。其中，在2000年之前，扶貧政策基本處于政策萌芽階段，政策頒布數(shù)量處于穩(wěn)定狀態(tài)，主要是零星的一些扶貧開(kāi)發(fā)專項(xiàng)通知；1990年至2000年之間，基本上處于政策起步階段，這和當(dāng)時(shí)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革有關(guān)，確立實(shí)施并順利完成了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的第二步戰(zhàn)略，標(biāo)志著我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新的階段。2010年之前，扶貧政策處于政策發(fā)展階段，政策頒布數(shù)量日漸增多，主要涉及一些政策調(diào)整和中長(zhǎng)期扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃；2010年之后，扶貧政策進(jìn)入政策加速階段，密集出臺(tái)了系列扶貧政策，內(nèi)容涉及扶貧開(kāi)發(fā)的方方面面，系統(tǒng)構(gòu)建了扶貧戰(zhàn)略的政策體系。

3.制定主體與發(fā)文數(shù)量。根據(jù)上述政策文本分析統(tǒng)計(jì)，安徽省扶貧政策研究樣本可分為五個(gè)層次，第一層次為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，主要是中共中央、國(guó)務(wù)院；國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)及國(guó)家部委為第二層次，包括中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳等；第三層次為省級(jí)層面最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，主要是中共安徽省委、安徽省人民政府，還包括安徽省扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組；安徽省直單位為第四層次，包括省委辦公廳、省人民政府辦公廳、省財(cái)政廳、省扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等單位；其他省級(jí)組織為第五層次，包括中國(guó)人民銀行合肥中心支行、省工商業(yè)聯(lián)合會(huì)、省農(nóng)村信用社聯(lián)合社等。

圖3：安徽省域扶貧政策文本構(gòu)成

具體來(lái)說(shuō)，其中第一層面出臺(tái)的政策文件有10份、約占總數(shù)的10.99%，第二層面出臺(tái)的政策文件有16份、約占比17.58%，第三層面出臺(tái)政策文本8份、約占比8.79%，第四層面出臺(tái)政策文本53份、約占比58.24%，第五層面出臺(tái)政策文件4份、約占比4.4%。同時(shí)，安徽省域?qū)用嬉陨现贫ǖ姆鲐氄叩闹鲗?dǎo)部門除中央、省委、國(guó)務(wù)院、省政府及其辦公廳等黨、政、權(quán)綜合部門外，依次為省扶貧辦主導(dǎo)發(fā)文12份、占比13.19%，省財(cái)廳主導(dǎo)發(fā)文7份、占比7.69%，省扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組主導(dǎo)發(fā)文4份，占比4.4%。安徽省域扶貧政策的主要參與部門除國(guó)務(wù)院、省政府及其辦公廳等政府綜合部門外，緊隨其后的依次為省扶貧辦參與發(fā)文20份、占比21.98%，省財(cái)政廳參與發(fā)文6份、占比6.59%，省人力資源和社會(huì)保障廳、省發(fā)展改革委員會(huì)和省保監(jiān)局分別參與發(fā)文3份，分別占比3.3%。

4.文本數(shù)量與政策主題。結(jié)合關(guān)聯(lián)性主題詞的分頻統(tǒng)計(jì)來(lái)分析，安徽省域扶貧政策的文本數(shù)量與政策主題之間存在顯著的雙向交互關(guān)系，具體的分主題發(fā)展脈絡(luò)如下：

（1）以2010年為界，安徽省域扶貧政策呈現(xiàn)分水嶺式格局：前一階段，安徽省域扶貧核心政策發(fā)展緩慢，基本以維持性、延續(xù)性的政策為主；但在2010年以后，安徽省域扶貧核心政策出臺(tái)數(shù)量呈明顯的爆發(fā)性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，特別是2015年以后的政策出臺(tái)數(shù)量更是增長(zhǎng)迅猛。（2）按照主體詞頻率劃分，2010年之前的安徽省域扶貧政策主要關(guān)注扶貧規(guī)劃、捐贈(zèng)支援，以及農(nóng)民工和殘疾人等弱勢(shì)群體的輸血式扶貧開(kāi)發(fā)，沒(méi)有區(qū)分具體區(qū)域、扶貧對(duì)象的不同，更多關(guān)注的是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等宏觀層面。（3）從某種程度上而言，2010年和2015年也是安徽省域扶貧核心政策的集中啟動(dòng)階段，無(wú)論是政策數(shù)量還是政策主題的關(guān)聯(lián)性都進(jìn)入了高頻階段，先后進(jìn)行了重大政策調(diào)整和戰(zhàn)略布局的謀劃。在國(guó)家大力促進(jìn)扶貧大開(kāi)發(fā)和脫貧攻堅(jiān)的時(shí)代背景下，安徽省域扶貧政策手段、政策領(lǐng)域在這兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上也有了突破性進(jìn)展，扶貧開(kāi)發(fā)政策與扶貧開(kāi)發(fā)成效的關(guān)系更趨緊密，精準(zhǔn)扶貧在扶貧開(kāi)發(fā)中被置于更加重要的戰(zhàn)略位置。

四、安徽省域扶貧政策文本演進(jìn)特點(diǎn)

安徽省域扶貧政策文本的發(fā)展嬗變呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

1.從政策嬗變進(jìn)程上看，政策文本呈現(xiàn)漸進(jìn)式與爆發(fā)式交融共進(jìn)的特征?？傮w而言，無(wú)論是政策文本年度發(fā)布數(shù)量來(lái)看，還是制定和頒布層次均呈現(xiàn)出明顯的絕對(duì)增長(zhǎng)趨勢(shì)。如圖2所示，具體到單獨(dú)的政策文本年度頒發(fā)數(shù)量上，盡管存在一定的不確定性和反復(fù)性，但若從一定年份跨度的時(shí)間段分析來(lái)看，政策文本數(shù)量級(jí)的增長(zhǎng)則呈現(xiàn)出明顯的規(guī)律性，與同時(shí)期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相吻合。具體而言，大致可以將政策文本數(shù)量增長(zhǎng)變化劃分為4個(gè)發(fā)展階段：一是“七五”期間（1985—1990）大致呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)，基本上每年均有扶貧相關(guān)政策出臺(tái)，關(guān)注領(lǐng)域也較為集中；二是“八五”“九五”期間（1991—2000）新出臺(tái)扶貧政策呈現(xiàn)空白階段，主要是執(zhí)行既有政策為主；三是“十五”“十一五”期間（2001—2010），政策漸進(jìn)式增長(zhǎng)趨勢(shì)明顯，一系列中長(zhǎng)期的扶貧政策開(kāi)始密集出臺(tái)；四是“十二五”“十三五”期間（2011年至今），政策爆發(fā)式特征日趨鮮明，無(wú)論是政策制定單位、政策文本數(shù)量，還是政策參與制定的部門都呈現(xiàn)出急速增加和密集爆發(fā)之勢(shì)，先后出臺(tái)有扶貧政策75項(xiàng)、占比達(dá)82.42%。

2.從政策分布上看，政策文本呈現(xiàn)出明顯的層次性和較強(qiáng)的差異性。從圖3不難看出，在政策文本的層級(jí)分布上，省級(jí)層面頒布占比最大，有65項(xiàng)占71.43%；省域以上層面制定頒布的政策僅有26項(xiàng)，占總數(shù)的比例為28.57%。而從政策文本主題的頻率分布上而言，扶貧政策文本具有較大的差異性并呈現(xiàn)出一定的層次性，其中扶貧開(kāi)發(fā)是2001年是安徽省域扶貧政策的歷史起點(diǎn)，對(duì)政策布局和扶貧重點(diǎn)進(jìn)行了戰(zhàn)略調(diào)整；2015年是安徽省域政策的分水嶺，脫貧攻堅(jiān)成為了重大政策導(dǎo)向，2017年扶貧政策開(kāi)始出現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧的政策走向，安徽省域扶貧政策站到了新的歷史起點(diǎn)。

3.從政策結(jié)構(gòu)上看，政策文本呈現(xiàn)出較強(qiáng)的指導(dǎo)性和規(guī)范性并重的特點(diǎn)。綜上所述，從政策文本的屬性層面來(lái)看，安徽省域扶貧政策文本具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性和強(qiáng)調(diào)落實(shí)性兩個(gè)突出重點(diǎn)。如圖1所示，政策文本中占比最高的是指導(dǎo)意見(jiàn)類，體現(xiàn)了各級(jí)黨委政府部門對(duì)扶貧政策的高度重視和宏觀指導(dǎo)；其次是各級(jí)黨委政府部門出臺(tái)的專項(xiàng)通知類，有25項(xiàng)占27.47%，上述兩種文種文本類型遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越其他政策文本形式。同時(shí)，安徽省域扶貧政策務(wù)虛與務(wù)實(shí)相結(jié)合，呈現(xiàn)出明顯的虛實(shí)并重特點(diǎn)，具體來(lái)說(shuō)，一方面注重戰(zhàn)略、原則的條例制度、決議決定、指導(dǎo)意見(jiàn)等有40項(xiàng)、占總數(shù)的43.96%，而另一方面，注重管理、實(shí)施的發(fā)展規(guī)劃、管理辦法、實(shí)施細(xì)則、專項(xiàng)通知等有43項(xiàng)、占總數(shù)的47.25%，二者基本處于較為平衡的狀態(tài)，既有不斷優(yōu)化的頂層設(shè)計(jì)，也有狠抓落實(shí)的政策舉措。

4.從研制方式上看，政策文本呈現(xiàn)出穩(wěn)定性和連續(xù)性突出，但試探性和漸進(jìn)性不足的特點(diǎn)。從上述表1的分析來(lái)看，安徽省域扶貧政策文本標(biāo)題中含有試行、暫行等關(guān)鍵詞的僅有2項(xiàng)，占比達(dá)到2.2%，更多的是對(duì)中央和省域?qū)用娴呢瀼芈鋵?shí)，年度之間和層級(jí)之間具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，總體政策基礎(chǔ)較為扎實(shí)，但在創(chuàng)新意識(shí)方面也還可以進(jìn)一步探索推進(jìn)，著力抓好改革探索，注重強(qiáng)化試點(diǎn)總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)提升，著力結(jié)合扶貧環(huán)境和扶貧對(duì)象，注重強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧和政策成效。

5.從政策主體上看，政策文本呈現(xiàn)出強(qiáng)權(quán)威性和強(qiáng)協(xié)調(diào)性“雙強(qiáng)并重”的特征。如前所述，從政策文本分析單元編碼情況來(lái)看，在安徽省域扶貧政策的制定主體上共涉及21家相關(guān)政策部門，包括單獨(dú)或牽頭聯(lián)合制定兩種方式。具體而言，安徽省扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為研究擬定全省扶貧開(kāi)發(fā)工作的政策、規(guī)劃并組織實(shí)施，以及協(xié)調(diào)聯(lián)系組織扶貧相關(guān)工作的職能部門，充分履行了相應(yīng)職責(zé)，頒布制定扶貧政策11份、占比12.09%，在推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)政策方面發(fā)揮了非常重要的主體作用，也是安徽省10余個(gè)省直部門中發(fā)揮扶貧作用最核心的部門。與此同時(shí)，在安徽省域?qū)用娣鲐氄弋?dāng)中，由兩個(gè)或兩個(gè)以上部門聯(lián)合發(fā)布的文件數(shù)也高達(dá)37項(xiàng)之多，約占政策總數(shù)的40.66%，其中聯(lián)合發(fā)文單位數(shù)量5個(gè)以上的有5個(gè)，最多的達(dá)到7個(gè)，可見(jiàn)安徽省域扶貧政策高度重視統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，基本形成了扶貧攻堅(jiān)合力。

五、啟示與建議

安徽地處中部，連貫?zāi)媳?、承東啟西，是我國(guó)東西部地區(qū)的重要連接和傳遞地帶，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化度不夠。根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020）》，安徽省共有31個(gè)貧困縣、39個(gè)非重點(diǎn)縣，占比2/3以上，其中有12個(gè)縣列入國(guó)家連片特困地區(qū)大別山片區(qū)縣，區(qū)域內(nèi)還有大別山區(qū)、皖北地區(qū)、沿淮行蓄洪區(qū)等深度或較深度貧困區(qū)。安徽省作為國(guó)家新一輪扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一，還集結(jié)了我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)、傳統(tǒng)革命老區(qū)和沿淮低洼易澇區(qū)為一體，總體上扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)較重：“十三五”期間，要做到31個(gè)貧困縣全部摘帽、3 000個(gè)貧困村全部出列、309萬(wàn)貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，扶貧壓力巨大。同時(shí)，安徽扶貧開(kāi)發(fā)資源也比較富集、群眾脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力強(qiáng)勁，迫切需要扶貧政策更加精準(zhǔn)[18]。

基于30余年安徽省域扶貧政策的全面梳理和分析，對(duì)安徽省扶貧政策提出如下建議：一要加強(qiáng)政策本身的指導(dǎo)性與可操作性，政府在制定扶貧政策時(shí)應(yīng)該更多地采用“實(shí)施方案”“管理辦法”和“規(guī)章條例”等政策文本形式，從而更好地為國(guó)家扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略提供具體指導(dǎo)和操作規(guī)范。二要強(qiáng)化政策制定主體的協(xié)調(diào)溝通，注重部門之間的通力合作，注重將精準(zhǔn)扶貧政策放在更宏觀的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局之中統(tǒng)籌考慮，促進(jìn)形成更廣泛的推進(jìn)扶貧共建合力。三要建立統(tǒng)一的政策框架，提高政策文本的系統(tǒng)性和實(shí)際效果，注重深度開(kāi)發(fā)扶貧區(qū)域的內(nèi)在資源，把加快區(qū)域內(nèi)生發(fā)展、生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)保護(hù)與扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來(lái)、深度融合，走出一條具有特色、富有成效的堅(jiān)實(shí)扶貧之路。

本研究以安徽省域扶貧政策為基點(diǎn)，采用定量分析方法為未來(lái)類似的政策分析提供了一些參考。研究的局限性在于文本的區(qū)域選擇沒(méi)有截然的排他性，這在一定程度上影響了研究結(jié)論的精確性。