文/郭澤喆

住宅合作社作為一種合作社組織，是由社會(huì)中低收入階層自愿組成，以建造合作住宅改善社員居住條件為目的，具自救性和互助性的公益性組織。在德國(guó)、日本、瑞典、挪威、美國(guó)、英國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家，住宅合作社歷史悠久、發(fā)展蓬勃，是公共住房體系的重要組成部分。住宅合作社在我國(guó)也曾有過(guò)短暫繁榮，1992年《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》頒布后數(shù)年里住宅合作社雨后春筍般設(shè)立，但隨著住房分配貨幣化、房地產(chǎn)市場(chǎng)化以及政府保障性住房政策轉(zhuǎn)向，住宅合作社越來(lái)越難以取得土地，生存發(fā)展面臨巨大威脅。2004年全面實(shí)行“招拍掛”制度后，在缺乏金融支持的條件下住宅合作社幾乎無(wú)法從公開市場(chǎng)取得土地，住宅合作社運(yùn)動(dòng)跌入底谷。與此同時(shí)，商品房?jī)r(jià)格呈井噴之勢(shì)，保障性住房則無(wú)法保證供給且分配屢生弊端，住房成為日益嚴(yán)峻的民生問(wèn)題。重新審視住宅合作社在住房保障體系中的地位，對(duì)保障公民居住權(quán)有著十分現(xiàn)實(shí)的意義。巧婦難為無(wú)米之炊，土地取得難是住宅合作社發(fā)展障礙的癥結(jié)所在。國(guó)有土地的使用以有償、有期限為基本原則，無(wú)償、無(wú)期限的劃撥為除外情況。結(jié)合《土地管理法實(shí)施條例》第二十九條和《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見》第一條，租賃是國(guó)有土地有償使用的一種形式，是出讓方式的補(bǔ)充；此外，作價(jià)出資和入股也屬于國(guó)有土地有償使用的方式。針對(duì)出讓建設(shè)用地使用權(quán)這種形式，國(guó)土資源部分別以《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》和《協(xié)議出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》兩個(gè)部門規(guī)章予以規(guī)范，在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓上形成了以招標(biāo)、拍賣和掛牌的市場(chǎng)化出讓模式為主，協(xié)議出讓為輔的基本架構(gòu)。目前我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)取得方式如圖1所示。

一、合作住宅用地的法律性質(zhì)及住宅合作社取得土地的域外經(jīng)驗(yàn)

圖1 建設(shè)用地使用權(quán)取得方式

我國(guó)的土地制度體現(xiàn)社會(huì)主義公有制，由《憲法》和《土地管理法》確立了土地所有權(quán)的“一元二分”體系?！耙辉笔侵竿恋匾桓艑?shí)行社會(huì)主義公有制，“二分”則是指公有制下區(qū)分全民所有和勞動(dòng)群眾集體所有。本文所討論的合作住宅用地屬于城鎮(zhèn)建設(shè)用地范疇，是國(guó)有土地?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定：“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的除外?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第三條也規(guī)定：“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償、有限期使用制度?！泵鞔_了

（一）合作住宅用地的法律性質(zhì)

當(dāng)前住宅合作社面臨立法單薄、相關(guān)部門以消極態(tài)度應(yīng)對(duì)、媒體忽視以及缺乏公眾關(guān)注度的生存困境。然而，社會(huì)保障性住房領(lǐng)域完全由政府主導(dǎo)導(dǎo)致的效率低下和尋租隱患，是住宅合作社作為自助性、民間性組織來(lái)解決住房保障所能夠杜絕或改善的。住宅合作社生存面臨窘境的實(shí)然和住宅合作社有其重要價(jià)值而有待發(fā)展的應(yīng)然就這樣作為一個(gè)矛盾體擺在我們面前，這一對(duì)矛盾的解決需要配套制度的改革來(lái)推動(dòng)。法律和政策作為社會(huì)上層建筑的重要組成以及權(quán)力和權(quán)威的代表，在住宅合作社發(fā)展和改革之路上顯然會(huì)起到?jīng)Q定性的作用。依循這個(gè)思路，對(duì)住宅合作社建房用地即合作住宅用地的法律性質(zhì)，可以從法律的實(shí)然和應(yīng)然兩個(gè)層面作探討。

《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》明確了住宅合作社是解決城鎮(zhèn)居民住房問(wèn)題的一種法人組織，合作住宅用地所處城鎮(zhèn)范圍，其上開發(fā)住宅，性質(zhì)上屬于國(guó)有建設(shè)用地，住宅合作社拿地應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)取得的相關(guān)規(guī)定。如上節(jié)歸納，目前國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)取得方式分為有償取得和無(wú)償取得（劃撥）兩大類，合作住宅用地的劃撥取得資格僅以部門規(guī)章形式的《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》規(guī)定，尚未得到法律和行政法規(guī)的認(rèn)可，是住宅合作社獲取劃撥土地的制度性障礙，若嚴(yán)格依照實(shí)定法，住宅合作社應(yīng)以有償方式取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。如果將實(shí)現(xiàn)公平和正義作為建設(shè)用地使用權(quán)的配置的目標(biāo)，首先需要依據(jù)合理的標(biāo)準(zhǔn)確定不同性質(zhì)用途土地的取得方式，以保證土地使用主體在取得建設(shè)用地使用權(quán)付出代價(jià)上的公正性。有學(xué)者以土地的保障性和公益性作為標(biāo)準(zhǔn)，將建設(shè)用地使用權(quán)劃分為保障性建設(shè)用地使用權(quán)、公益性建設(shè)用地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。[1]保障性建設(shè)用地使用權(quán)和公益性建設(shè)用地使用權(quán)均可以通過(guò)劃撥方式取得，以體現(xiàn)政府作為公共事務(wù)組織者的角色對(duì)保障性和公益性事業(yè)的支持?？梢詫⒈Ｕ闲越ㄔO(shè)用地使用權(quán)和公益性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行合并，使劃分更為簡(jiǎn)潔：法律和行政法規(guī)規(guī)定某類型用地具有獲取劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的資格，其實(shí)是以立法的形式對(duì)其保障性和公益性進(jìn)行認(rèn)可，合作住宅用地的保障性和公益性是否為法律和行政法規(guī)所認(rèn)可，決定了其能否以劃撥形式無(wú)償取得建設(shè)用地使用權(quán)。

土地蘊(yùn)含的價(jià)值量巨大，是住宅成本的主要構(gòu)成部分，建造住宅的其他成本宜通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格實(shí)現(xiàn)，而國(guó)家作為公民住宅權(quán)的保障義務(wù)主體，可通過(guò)對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)取得的成本控制來(lái)賦予土地保障住宅權(quán)性質(zhì)。國(guó)家對(duì)社會(huì)保障性住房的土地成本的控制目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是讓最低收入的公民亦能夠負(fù)擔(dān)住宅成本，在我國(guó)，劃撥作為無(wú)償取得建設(shè)用地使用權(quán)的方式，最能夠體現(xiàn)土地對(duì)住宅權(quán)的保障性質(zhì)?！冻擎?zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》規(guī)定住宅合作社成員為“中低收入并愿意改善居住條件”的家庭，以“解決城鎮(zhèn)居民住房困難，改善居住條件”為目標(biāo)，是“不以營(yíng)利為目的的公益性合作經(jīng)濟(jì)組織”， 其用地具備保障公民住宅權(quán)的功能?！冻擎?zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“土地管理部門要及時(shí)劃撥建設(shè)用地”用以建造合作住宅。如國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、建設(shè)部、國(guó)家稅務(wù)局在《關(guān)于印發(fā)〈城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法的通知〉》中所述，“組織住宅合作社，合作建房，是一項(xiàng)有重大意義的改革。充分體現(xiàn)了國(guó)家、集體、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)解決住房問(wèn)題的原則”，合作住宅用地的保障性和公益性已得到《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》的認(rèn)可，現(xiàn)在這種認(rèn)可有待上升到法律或行政法規(guī)的層面。

（二）住宅合作社取得土地的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

在傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家，政府主要通過(guò)稅費(fèi)減免和提供低價(jià)或無(wú)償土地鼓勵(lì)住宅合作社發(fā)展。住宅合作社建造的住宅是德國(guó)新增住宅的主要來(lái)源之一，政府在鼓勵(lì)住宅合作社發(fā)展上的土地支持方面，主要是通過(guò)建筑地段的優(yōu)惠，對(duì)合作住宅用地采取低價(jià)供應(yīng)政策，在土地流轉(zhuǎn)稅率上進(jìn)行相應(yīng)減免。[2]有時(shí)政府會(huì)先購(gòu)買土地，再以低于市場(chǎng)水平的價(jià)格出租給住宅合作社。[3]1966年日本制定了《日本勤勞者住宅協(xié)會(huì)法》,并依據(jù)該法于1967年成立了“勤勞者住宅協(xié)會(huì)”即日本的住宅合作社。日本政府對(duì)“勤勞者住宅協(xié)會(huì)”取得和使用土地的支持主要有：直接提供土地給“勤勞者住宅協(xié)會(huì)”進(jìn)行住宅建設(shè)，“勤勞者住宅協(xié)會(huì)”建設(shè)住宅用地中60%為國(guó)有；“勤勞者住宅協(xié)會(huì)”取得建設(shè)用地使用權(quán)后可減免土地稅；“勤勞者住宅協(xié)會(huì)”的土地使用不受《國(guó)土利用法》、《宅地建筑交易業(yè)法》和其他土地使用政策的限制。[4]為解決低收入階層的住房問(wèn)題，西班牙政府推出了政府給予補(bǔ)貼的“政府保護(hù)房”，政府提供低價(jià)或無(wú)償?shù)耐恋剡M(jìn)行“政府保護(hù)房”的建造。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2001年土地成本占西班牙房地產(chǎn)開發(fā)成本的44%，若缺少政府提供的低價(jià)和無(wú)償土地，西班牙的住宅合作社根本無(wú)法承受高昂的土地成本。西班牙全國(guó)住宅聯(lián)合會(huì)主席巴斯克斯說(shuō)，1920年到2002年的80多年間，西班牙住宅合作社共建造了130萬(wàn)棟住宅，其中在馬德里就有23.6萬(wàn)棟，其中的50%都是使用低價(jià)或無(wú)償土地的“政府保護(hù)房”。[5]北歐福利國(guó)家亦為住宅合作社提供低價(jià)或無(wú)償土地。瑞典推行土地公有政策，政府利用土地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)和絕對(duì)的土地管理權(quán)支持住宅合作社。挪威在第二次世界大戰(zhàn)后實(shí)施積極的住房發(fā)展政策，政府主要以提供低成本土地的措施鼓勵(lì)住宅合作社發(fā)展。[6]在美國(guó)和英國(guó)等英美法系國(guó)家，土地以私有為主，政府較少直接干預(yù)住宅建設(shè)，主要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)住宅合作社的發(fā)展，政府對(duì)住宅合作社的支持主要體現(xiàn)為財(cái)政資助、政府補(bǔ)貼的形式。[7]

西方諸國(guó)特別是歐陸國(guó)家，在對(duì)待合作社建設(shè)用地使用權(quán)取得上，都采取政府扶持、無(wú)償或低成本供給土地的政策。在土地私有化程度較高的英美，雖然住宅合作社以市場(chǎng)主體的身份參與土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，但是政府仍然會(huì)實(shí)行土地稅費(fèi)的減免，降低住宅合作社土地取得成本，增加其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力?？梢?，不采用完全市場(chǎng)化的方式進(jìn)行土地供給，通過(guò)各種形式降低土地取得成本是西方國(guó)家發(fā)展住宅合作社的土地政策的基本共識(shí)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，土地實(shí)行社會(huì)主義公有制，城鎮(zhèn)土地是國(guó)家代理下的全民所有，每個(gè)公民都有權(quán)利享受到與之所處的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位相適應(yīng)的土地權(quán)利，若基本的土地權(quán)利無(wú)法保證，公有制的根基就會(huì)動(dòng)搖，社會(huì)主義的優(yōu)越性就無(wú)從體現(xiàn)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定法律和政策實(shí)現(xiàn)社會(huì)各階層的基本土地權(quán)利，無(wú)償或以低成本向社會(huì)保障性住房供給土地，這在經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等其他社會(huì)保障性住房中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但是對(duì)住宅合作社土地的無(wú)償或低成本取得應(yīng)當(dāng)以更高層級(jí)的和反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)最新變化的立法加以確立。無(wú)論是借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)還是立足我國(guó)的基本政治經(jīng)濟(jì)制度，低成本特別是無(wú)償供給土地，都是發(fā)展住宅合作社必須堅(jiān)持的原則。

二、住宅合作社取得土地的路徑分析

在現(xiàn)行土地制度框架下，合作住宅用地?zé)o非通過(guò)無(wú)償或者有償兩種途徑取得，具體取得方式可以是劃撥、出讓或租賃。

（一）劃撥取得

合作住宅作為一種獨(dú)特的公共住房模式，是對(duì)政府主導(dǎo)供給的公共住房的很好補(bǔ)充。公共住房是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有公共產(chǎn)品的特點(diǎn)。公共產(chǎn)品無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)自發(fā)供應(yīng)，國(guó)家和政府有為社會(huì)提供公共產(chǎn)品的義務(wù)。如本文已提及的，住宅合作社因?yàn)槠渥灾院头钦鲗?dǎo)性，合作住宅不由政府直接建造，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)其他方式保障合作住宅的供給，履行其提供公共產(chǎn)品的義務(wù)。建設(shè)用地使用權(quán)取得在開發(fā)合作住宅上的先導(dǎo)性和關(guān)鍵性決定了政府保障合作住宅供給的最恰當(dāng)方式是向住宅合作社提供劃撥建設(shè)用地使用權(quán)。

然而，住宅合作社取得劃撥建設(shè)用地使用權(quán)缺乏實(shí)定法依據(jù)。2004年修訂的《土地管理法》第五十四條和2007年修訂的《城市房地產(chǎn)管理法》第二十四條以法律的形式明確了劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的范圍為：“（一）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地?！痹撘?guī)定屬原則性的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中依照國(guó)土資源部2001年發(fā)布的《劃撥用地目錄》進(jìn)行操作，該目錄將“福利性住宅”納入建設(shè)用地使用權(quán)劃撥范圍。合作住宅的公益性和福利性目前僅在學(xué)理上進(jìn)行探討，并未有法律和行政法規(guī)層級(jí)的規(guī)范性法律文件對(duì)其性質(zhì)作出定論，盡管1992年的《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》明確規(guī)定了住宅合作社可以取得劃撥建設(shè)用地使用權(quán)，也有地方職能部門以實(shí)施細(xì)則的形式將合作住宅用地列為劃撥建設(shè)用地使用權(quán)范圍，但這種以部門規(guī)章形式甚至是非規(guī)范性法律文件形式確定劃撥建設(shè)用地使用權(quán)范圍的合法性存在瑕疵，無(wú)論是依照新法優(yōu)于舊法，還是上位法優(yōu)于下位法的《立法法》所確立的解決法律沖突的原則，住宅合作社獲得劃撥建設(shè)用地使用權(quán)都無(wú)法名正言順。如本文對(duì)合作住宅用地使用權(quán)的法律性質(zhì)的分析得出的結(jié)論，其屬于保障性建設(shè)用地使用權(quán)范疇，是具有保障性目的的建設(shè)用地使用權(quán)，對(duì)實(shí)現(xiàn)公民的住宅權(quán)具有重要意義。但由于現(xiàn)行法律和行政法規(guī)并未指出劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的保障性目的，且對(duì)劃撥用地范圍的規(guī)定采取概括主義，未進(jìn)行細(xì)致的羅列，[8]政府行使土地劃撥權(quán)有較大的任意空間。從2000年以前的住宅合作社實(shí)踐來(lái)看，地方政府基本上遵循了《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》對(duì)住宅合作社進(jìn)行劃撥土地供應(yīng)，但21世紀(jì)以來(lái)逐步成形的土地市場(chǎng)帶來(lái)的巨大財(cái)富效應(yīng)光芒掩蓋了土地資源分配極端不平衡帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，政策慣性使政府來(lái)不及反思土地全面資產(chǎn)化和完全市場(chǎng)化的負(fù)面效應(yīng)，地方政府和房地產(chǎn)商無(wú)法內(nèi)發(fā)地讓出合理利益，容忍住宅合作社的發(fā)展。

（二）出讓取得

土地競(jìng)買人為我國(guó)境內(nèi)合法的法人和自然人，住宅合作社作為具有法人資格且不以營(yíng)利為目的的公益性合作經(jīng)濟(jì)組織參與土地競(jìng)買是有法律依據(jù)的。住宅合作社通過(guò)公開市場(chǎng)獲得土地，既保障了地方政府的利益，也解決了合作建房的土地問(wèn)題。問(wèn)題是通過(guò)土地競(jìng)拍獲得出讓建設(shè)用地使用權(quán)，其成本比劃撥建設(shè)用地使用權(quán)高很多，所建住宅的價(jià)格社員能否承受？可以作簡(jiǎn)單估算：由于住宅合作社向社員分配住房并非房屋銷售行為，無(wú)需繳納5%的契稅、2%的維修基金、5%的營(yíng)業(yè)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、土地增值稅、教育費(fèi)附加和城市維護(hù)建設(shè)稅等稅費(fèi)，在房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅上也可獲得減免，合計(jì)可減免額為房屋價(jià)值的15%以上；此外可避開15%—20%的開發(fā)商利潤(rùn)、5%左右的廣告費(fèi)用、管理費(fèi)用和銷售費(fèi)用等期間費(fèi)用，合計(jì)為20%以上；住宅合作社還體現(xiàn)了勞動(dòng)的聯(lián)合，社員可以以勞動(dòng)對(duì)住宅合作社建房作出貢獻(xiàn)，并以此作為日后分配合作住宅的依據(jù)，這種直接以勞動(dòng)入股的方式的優(yōu)勢(shì)在于可以最大限度地發(fā)揮社員現(xiàn)有的資源支持合作住宅的建設(shè)，減少對(duì)外部資金的依賴，同時(shí)可以避免建造住宅中全由貨幣投資造成的冗繁開支和財(cái)務(wù)成本，這對(duì)中低收入的社員來(lái)說(shuō)無(wú)疑是最為經(jīng)濟(jì)的。可見，住宅合作社即使以出讓方式取得建設(shè)用地使用權(quán)，其開發(fā)的住宅成本也完全可以比同質(zhì)的普通商品住宅低35%—40%，這種成本優(yōu)勢(shì)反映在住宅價(jià)格上則中低收入階層完全可以接受。目前我國(guó)有償取得建設(shè)用地使用權(quán)的方式為出讓、租賃和作價(jià)出資或入股，這三種方式中出讓為我國(guó)目前有償取得建設(shè)用地使用權(quán)的主要方式，租賃是出讓的一種補(bǔ)充，作價(jià)出資或入股則常作為國(guó)有企業(yè)改制中實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地權(quán)益的方式，住宅合作社土地的有償取得也大致以出讓為主、租賃為輔。

1.協(xié)議出讓?！秴f(xié)議出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》用排除法限定了協(xié)議出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的范圍，其第三條規(guī)定：“除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式?！边@里提及的“法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式”出讓的土地是指該規(guī)定第九條和《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條規(guī)定的“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地”。住宅合作社“不以營(yíng)利為目的公益性合作經(jīng)濟(jì)組織”的性質(zhì)由《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》以部門規(guī)章的形式加以確定，合作住宅用地顯然不屬經(jīng)營(yíng)性用地，理應(yīng)有資格以協(xié)議出讓方式取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。然而一些地方政府對(duì)住宅合作社拿地也一律堅(jiān)持采用“招拍掛”方式，明確表態(tài)對(duì)住宅合作社拿地既不歧視也不優(yōu)惠，[9]這顯然是將住宅合作社和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)混為一談，無(wú)視其公益性和非營(yíng)利性，用“一視同仁”、“公平”等字眼誤讀法律和政策，對(duì)住宅合作社降低取得建設(shè)用地使用權(quán)成本設(shè)置人為障礙，不僅造成了真正的“不公”，更是對(duì)《城市房地產(chǎn)管理法》第四條“國(guó)家根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，扶持發(fā)展居民住宅建設(shè)，逐步改善居民的居住條件”所規(guī)定的政府責(zé)任的推諉，這種消極態(tài)度的成因本文已有分析，不再贅述?！秴f(xié)議出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》確定：以協(xié)議方式出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的出讓金不得低于按國(guó)家規(guī)定所確定的最低價(jià)，不得低于新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)、征地（拆遷）補(bǔ)償費(fèi)用以及按照國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的有關(guān)稅費(fèi)之和；在有基準(zhǔn)地價(jià)的地區(qū)，協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于出讓地塊所在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)的70%。國(guó)家規(guī)定的土地出讓底價(jià)和基準(zhǔn)地價(jià)往往遠(yuǎn)低于“招拍掛”方式下的市場(chǎng)成交價(jià)，這使住宅合作社在降低有償取得建設(shè)用地使用權(quán)的成本上有了樂(lè)觀且可控的目標(biāo)，因此在無(wú)法取得無(wú)償劃撥的建設(shè)用地使用權(quán)的情況下，以協(xié)議出讓方式獲取建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)該是住宅合作社追求的首選方式。

2.“招拍掛”出讓。住宅合作社在缺乏官方背景、經(jīng)濟(jì)能力處于弱勢(shì)地位的條件下，獲得劃撥建設(shè)用地使用權(quán)和以協(xié)議出讓形式取得建設(shè)用地使用權(quán)的機(jī)會(huì)日益稀少，通過(guò)完全市場(chǎng)化的“招拍掛”取得建設(shè)用地使用權(quán)成為無(wú)奈的選擇。但如本節(jié)開始分析的那樣，即使在取得建設(shè)用地使用權(quán)成本上無(wú)法獲得優(yōu)勢(shì)，合作住宅的開發(fā)仍然可以享受稅費(fèi)減免，規(guī)避開發(fā)商利潤(rùn)和期間費(fèi)用，通過(guò)其他環(huán)節(jié)上的成本控制，在通過(guò)“招拍掛”方式取得的土地上建設(shè)起來(lái)的合作住宅仍具價(jià)格優(yōu)勢(shì)，住宅合作社以“招拍掛”取得建設(shè)用地使用權(quán)仍值得嘗試?！罢信膾臁比〉媒ㄔO(shè)用地使用權(quán)將使住宅合作社在取得建設(shè)用地使用權(quán)環(huán)節(jié)完全失去政府扶持，以平等市場(chǎng)主體的身份參與取得建設(shè)用地使用權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)。在完全競(jìng)爭(zhēng)條件下，價(jià)格是決定能否取得建設(shè)用地使用權(quán)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，土地融資成為拿地的關(guān)鍵。在金融支持不到位的情況下，住宅合作社無(wú)法與擁有銀行和股市兩大融資渠道的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在“招拍掛”土地市場(chǎng)上抗衡。超成本預(yù)期勉強(qiáng)拿地也會(huì)導(dǎo)致土地成本畸高，使合作住宅建設(shè)偏離低成本的宗旨。有必要建立起面向住宅合作社的融資體系，增強(qiáng)住宅合作社在土地市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，讓其以市場(chǎng)價(jià)格獲取建設(shè)用地使用權(quán)成為現(xiàn)實(shí)，政策性住房?jī)?chǔ)蓄銀行是為住宅合作社提供金融支持的一條可行路徑。

（三）租賃取得

目前規(guī)范國(guó)有土地租賃的主要規(guī)范性法律文件是1999年7月國(guó)土資源部發(fā)布的《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見》，該意見定義國(guó)有土地租賃為“國(guó)家將國(guó)有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為”，并規(guī)定“對(duì)于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開發(fā)用地，無(wú)論是利用原有建設(shè)用地，還是利用新增建設(shè)用地，都必須實(shí)行出讓，不實(shí)行租賃”。將經(jīng)營(yíng)性的住宅開發(fā)排除在國(guó)有土地租賃制度之外，商品住宅用地?zé)o法享受國(guó)有土地租賃制度帶來(lái)的資金要求寬松和使用方式靈活的優(yōu)惠；而由于合作住宅用地具有非經(jīng)營(yíng)性和公益性，可以獲得租賃國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。租賃取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)相較于出讓取得主要的優(yōu)勢(shì)在于租金支付和租期靈活兩方面。在租金支付方面，《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見》規(guī)定：“采用短期租賃的，一般按年度或季度支付租金；采用長(zhǎng)期租賃的，應(yīng)在國(guó)有土地租賃合同中明確約定土地租金支付時(shí)間、租金調(diào)整的時(shí)間間隔和調(diào)整方式?！辈⑽磳?duì)租金的支付方式作明確的強(qiáng)制性規(guī)定，而是將設(shè)定租金支付方式的權(quán)利很大程度上賦予了國(guó)有土地租賃合同，留下充足的意思自治空間，有利于地方政府通過(guò)土地租金支付時(shí)間、租金調(diào)整的時(shí)間間隔和支付方式等對(duì)住宅合作社發(fā)展進(jìn)行支持。在土地租期方面，《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見》規(guī)定：“可以根據(jù)具體情況實(shí)行短期租賃和長(zhǎng)期租賃”，“對(duì)需要進(jìn)行地上建筑物、構(gòu)筑物建設(shè)后長(zhǎng)期使用的土地，應(yīng)實(shí)行長(zhǎng)期租賃，具體租賃期限由租賃合同約定，但最長(zhǎng)租賃期限不得超過(guò)法律規(guī)定的同類用途土地出讓最高年期”。合作住宅用地屬于長(zhǎng)期使用的土地，應(yīng)采取長(zhǎng)期租賃方式，租賃合同約定的最長(zhǎng)租期可以達(dá)到住宅用地出讓最高年限70年，通過(guò)租賃取得的建設(shè)用地使用權(quán)在使用期限上與出讓取得的建設(shè)用地使用權(quán)相比并未縮水，且可以通過(guò)租賃合同靈活控制。住宅合作社通過(guò)租賃方式取得建設(shè)用地使用權(quán)，是除協(xié)議出讓以外有償取得建設(shè)用地使用權(quán)的行之有效的方式，能夠很大程度地彌補(bǔ)資金少和融資渠道短缺的不足。盡管《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見》規(guī)定國(guó)有土地租賃“有條件的，必須采取招標(biāo)、拍賣方式”，促進(jìn)國(guó)有土地租賃的市場(chǎng)化，但由于在租賃土地市場(chǎng)參與主體中先在地排除了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，為住宅合作社掃除了最大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，大大增加了其取得建設(shè)用地使用權(quán)的可能性。國(guó)有土地租賃市場(chǎng)隨著1999年《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見》的出臺(tái)而逐漸成形并規(guī)范，同時(shí)期住宅合作社運(yùn)動(dòng)已陷入低潮，以租賃方式取得建設(shè)用地使用權(quán)在住宅合作社實(shí)踐中尚未實(shí)現(xiàn)，是今后住宅合作社取得建設(shè)用地使用權(quán)的探索路徑之一。